臺北高等行政法院裁定

高等行政訴訟庭第七庭

113年度訴字第429號

原告

陳天賜

原告

陳政益

原告

陳和平

原告

陳秋金

原告

陳隆一

原告

陳慶雄

原告

陳志正

原告

陳天貴

原告

陳智偉

共同訴訟代理人

許朝昇律師

被告

臺北市北投區公所

代表人

吳重信（區長）

訴訟代理人

張乃文

陳俊皓

林順益律師

上列當事人間祭祀公業事件，原告不服臺北市政府中華民國113年2月27日府訴一字第1126086635號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、祭祀公業陳綿隆號（下稱系爭公業）前經被告分別以民國102年5月24日北市投區文字第10231520700號函（下稱102年5月24日函）核發派下全員證明書（含派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊）、102年6月17日北市投區文字第10231814900號函（下稱102年6月17日函）同意備查管理人、102年9月18日北市投區文字第10232956300號函（下稱102年9月18日函）同意備查規約在案。嗣原告以112年11月10日申請書（下稱系爭申請）略謂：申請撤銷被告102年5月24日函、102年6月17日函、102年9月18日函等語。經被告以112年11月17日北市投區文字第1126022877號函（下稱系爭函文）復略以：現如對系爭公業之不動產、設立人、派下員、管理人及規約等有疑義，應逕向普通法院提起確認之訴，俟各審法院均判決後，本所再依確定判決憑辦等情。原告不服系爭函文，提起訴願，經臺北市政府113年2月27日府訴一字第1126086635號訴願決定（下稱訴願決定）不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：㈠被告102年5月24日函、102年6月17日函及102年9月18日函，有下述重大明顯瑕疵之違法：1.依祭祀公業條例第8條、第56條規定，系爭公業土地（臺北市北投區大業段二小段47、48地號）於申請祭祀公業派下全員證明書時，應備文件為不動產證明文件，即須檢附土地登記謄本，然系爭公業卻僅申報土地日據時期臺帳，而故意隱匿日據時期土地登記簿，故系爭公業顯未依法申報文件，被告未查而核發證明，是否為重大明顯瑕疵，顯屬有疑。另系爭公業之申報人102年申報時就土地不動產相關證明文件，亦故意隱匿系爭公業上開土地於35年臺灣省土地關係人繳驗憑證申報時，其土地權利憑證審查委員會審查意見單載有：不符情形，即該公業已繳土地權利憑證文件經審查為不符，尚有疑義等情。被告就此申報重大事項隱匿，依法亦應依職權將所核發全員證明書及核備處分予以撤銷。2.系爭公業申報沿革中記載陳天章曾為管理人乙節，並無其人選任紀錄，且係何等派下員選任推舉，亦乏資料證明，送審沿革記載迄至97年底，陳天章亡故，查送審陳天章死亡其女兒拋棄派下權之切結書記載為98年1月15日死亡，同時送審核備卻無察覺沿革記載不實情形，戶籍謄本記載為98年1月15日死亡等情，就此沿革申報不實事項，係被告應依法審查事項，然被告卻推諉要原告逕洽地政事務所釐清，容有瑕疵，並有行政怠惰且未依法行政之瑕疵。另系爭公業申報資料中之「沿革」，未列出「享祀者」，不符內政部89年1月31日臺內民字第8902506號函之規定。申報人送請主管機關之系爭公業設立人、申報資料、設立沿革資料，均顯與事實不符。該等申報不實被告應將原核發證明及備查予以撤銷，系爭函文駁回原告系爭申請容有瑕疵。3.系爭公業與過往相公份所設立之祭祀公業陳綿隆號已然不同，陳維甸係為圖取過往相公份之祀產方才向被告申報，被告本應實質審核，但卻未能查明系爭公業係以嫁接過往相公份之祭祀公業陳綿隆號之沿革及歷史，審核程序違法，自應撤銷其申報。㈡基上，系爭公業有上述隱匿實情、製作不實之設立沿革等情事，被告未實質查明而以102年5月24日函、102年6月17日函及102年9月18日函准予備查其申報，行政程序即有重大違誤，自應撤銷查。㈢訴願決定雖謂行政程序法第117條係明文被告或其上級機關「得依職權」為違法行政處分之全部或一部撤銷，即僅賦予行政機關就違法行政處分得自為撤銷之職權，而未給予人民得請求行政機關自為撤銷違法行政處分之請求權，然此違法系爭函文已有形式及實質存續力。原告以系爭申請書即包含請求確認行政處分無效等語。並聲明：1.系爭函文及訴願決定均撤銷。2.確認被告102年5月24日函、102年6月17日函、102年9月18日函為無效之行政處分。

三、關於聲明第1項撤銷訴訟部分：

㈠行政程序法第117條本文規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」僅係賦予行政機關就違法行政處分得自為撤銷之職權，並未賦予人民得請求行政機關自為撤銷違法行政處分之公法上請求權（最高行政法院111年度抗字第4號裁定意旨參照）。準此，行政機關依此所為之函覆，並未發生權利義務得喪變更之法律效果，並非行政處分，僅為觀念通知。又行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」依同法第4條第1項規定可知，對非行政處分提起撤銷訴訟，即有起訴不備要件之違法，應以裁定駁回之。

㈡經查，依原告系爭申請、起訴書及其於本院審理時陳稱係依據行政程序法第117條規定為申請等語（本院卷第20、359頁），是原告提起本件訴訟之目的，係欲訴請被告依其申請本於職權作成撤銷上開102年5月24日函、102年6月17日函及102年9月18日函，就此而言，原告僅提起撤銷訴訟，固然無法達成其訴訟目的，惟揆諸上開判決意旨及說明，行政程序法第117條規定僅係賦予行政機關就違法行政處分得自為撤銷之職權，並未賦予原告得請求被告自為撤銷違法行政處分之請求權，其性質上僅係促使被告為職權之發動，並非屬於「依法申請之案件」，被告所為之系爭函文，對原告不發生權利義務得喪變更之法律效果，故應認系爭函文之性質為觀念通知，不是行政處分，訴願決定不受理亦無違誤，所以原告訴之聲明第1項請求撤銷系爭函文及訴願決定，應為不合法，且無從命補正，應予駁回。至原告所主張之行政程序法第119條第2款規定，僅係使被告明瞭其102年5月24日函、102年6月17日函、102年9月18日函之申報人所提出申請之文書資料，有諸多違反法律隱匿資料送審及申報不實之情形，該申報人之信賴不值得保護，而促使被告依行政程序法第117條本文依職權撤銷102年5月24日函、102年6月17日函、102年9月18日函之理由補充說明。另原告於起訴時復主張系爭申請係依行政程序法第128條之規定申請程序重開云云，惟遍查系爭申請（本院卷第305至313頁）全文均無記載此部分依據之申請及理由，是原告於起訴時始主張系爭申請係依據行政程序法第128條之規定申請程序重開等情，即無可採。

四、關於聲明第2項確認無效行政處分部分：

㈠確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之，行政訴訟法第6條第2項定有明文，此為提起確認行政處分無效之訴訟必須具備之程式(最高行政法院104年度裁字第1448號裁定及106年度判字第704號判決意旨參照)。行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」。

㈡原告固主張系爭申請有依行政程序法第111條第7款規定，向被告請求確認102年5月24日函、102年6月17日函、102年9月18日函為無效之行政處分，且請求撤銷的意思包含確認無效等語（本院卷第358頁）。然查，行政處分違法依瑕疵嚴重程度可區分為無效、得撤銷、更正等不同之法律效果。無效是輕易可辨識之特別嚴重瑕疵，得以直接導致行政處分不發生效力；至撤銷係指瑕疵非明顯嚴重，有時難以辨識，並非一開始即影響到行政處分的效力，而有待處分機關撤銷，始溯及受影響，兩者概念不同。細觀系爭申請（本院卷第305至313頁）主旨欄記載：「申請撤銷被告前分別102年5月24日函、102年6月17日函、102年9月18日函，詳如說明，請查照惠覆。」說明欄記載：「……貳、然該公業上揭申請被告核發及備查文書資料，有違反法律隱匿資料送審及申報不實之情形，致被告核發證明書及核備函，此違法之行政處分貴所應依職權為全部撤銷，茲分述如下：一、……二、該公業申報時，就重要事項予以隱匿……三、就申報人申報資料不實部分……參、綜上所述，本件申請書所載系爭公業於102年向被告所申報資料，就相關資訊之主要內容或重大事項顯有虛偽及隱匿，足生損害於公務員製作文書正確性及損害申請人等未列入系爭公業派下員之權利，承上法律規定，特申請被告審諸該情，將前所核發給派下全員證明書及相關核備函予以撤銷，洵屬有據，並維權益，至感德便。」等情，足見原告詳細列明被告102年5月24日函、102年6月17日函、102年9月18日函之申報人向被告提出申請之文書資料，有諸多違反法律隱匿資料送審及申報不實之情形，致被告核發102年5月24日函、102年6月17日函、102年9月18日函為違法，未見原告有何說明被告102年5月24日函、102年6月17日函、102年9月18日函有行政程序法第111條第7款「其他重大明顯之瑕疵」當然無效之情形；再參被告系爭函文（本院卷第37至41頁）說明欄第3項亦記載：「復查臺端等9人所述事項，資說明如次：（一）就公業申報時隱匿重要事項而論……（二）就公業申報資料不實而論……（三）綜上，就公業申報時隱匿重要事項及申報資料不實，所提論點及所用之證據，經本所斟酌後，認均不足以驅使本所應撤銷旨揭備查案，附此敘明」等情，足徵系爭申請係請求被告撤銷被告102年5月24日函、102年6月17日函、102年9月18日函，自無向被告請求確認102年5月24日函、102年6月17日函、102年9月18日函為無效之行政處分之意至明，尚不因系爭申請有列行政程序法第111條第7款條文，即可認原告有踐行行政訴訟法第6條第2項所定之確答程序。是以，原告未踐行行政訴訟法第6條第2項所定之確答程序，逕行提起此部分訴訟即確認被告102年5月24日函、102年6月17日函、102年9月18日函為無效之訴訟，於法未合，且無從補正，自應駁回。

五、結論：本件原告之訴為不合法，裁定如主文。