臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第四四三二號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　 九十年度訴字第四四三二號

原告

華邦電子股份有限公司

代表人

甲○○董事長

訴訟代理人

蕭富山律師

訴訟代理人

馮博生律師

右　一　人　蔡育德律師

之複代理人

被　　　告　新竹市政府

代　表　人　乙○○市長）

訴訟代理人　丙○○

右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年五月

二日（九○）環署訴字第○○○二六一四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左

：

主文

事實

緣原告所屬二廠，從事積體電路相關製造作業程序，屬行政院環境保護署公告應申請設置、變更及操作許可之固定污染源。被告所屬環境保護局於民國（下同）八十八年十一月九日派員前往原告工廠進行聯合稽查結果，發現原告二廠固定污染源防制設備及排放口與核准之操作許可內容不符，未向被告申請操作許可內容異動換發許可證，已違反空氣污染防制法第二十四條第三項規定，被告依同法第五十一條第一項規定，以八十九年二月二十一日（八九）府環二字第一一○三六六號函附處分書，裁處原告新台幣（下同）二十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願。案經台灣省政府以被告未具體記載、舉證違規事實，乃以八十九年九月十四日八九府訴一字第一二八三四一號訴願決定：原處分撤銷，由原處分機關即被告於二個月內另為處分。嗣經被告重為處分結果，核認原告違反空氣污染防制法第二十四條第三項規定（即固定污染源設置變更及操作許可辦法第十五條、第十七條規定），乃依同法第五十一條第一項規定，於八十九年十一月十五日以八九府環二字第六六七六二號函附○○○一○五號處分書，仍維持裁處二十萬元罰鍰。原告猶表不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：如主文所示。兩造爭點：原告主張被告既不能舉證證明增加排放口係屬修正前之「固定污染源設置變更及操作許可辦法」（下稱舊辦法）第十七條第一款之異動情形，竟認其違反該款規定，又增設防制設備部分，縱未依同辦法第十七條第二款之注意、訓示規定辦理申請換發許可證，亦不應處罰，被告竟予重罰二十萬元，顯有違誤，是否可採？

㈠原告主張之理由：

⒈原告係為提升污染防制設備之效能而為設置必要設備，並未違反空氣污染防制法：原告為一從事半導體產業之廠商，為善盡社會責任，對於污染防制方面之設施，不惜投下鉅額成本以求改善及有效處理污染排放系統，並持續不斷規劃投資空氣污染防制設備，務期達到高於國家標準。詎被告對於原告所耗資增設優於國家許可標準之空氣污染防制設備，不僅未予獎勵，反而逕認定違反空氣污染防制法第二十四條第三項而處以罰鍰。此不惟於法有重大違誤，且無異禁止相關廠商改良其防制污染設備，實非空氣污染防制法之立法意旨所在。

⒉本件依「從新原則」，應適用新修正之「固定污染源設置變更及操作許可辦法」，並應撤銷原處分及訴願決定：

⑴查被告裁處二十萬元罰鍰，無非係依空氣污染防制法第二十四條及第五十一條之規定，以原告違反修正前之舊辦法第十五條「公私場所取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可內容進行操作」及第十七條第二款「公私場所操作許可內容有異動，而未涉及變更者，依下列規定辦理：‧‧‧改用低污染性燃料、拆除或停止使用產生污染之設備、增設防制設備或提升防制效率者，得於事實發生後三十日內檢附相關證明文件，向主管機關申請換發許可證」之規定為由，合先敘明。

⑵惟查行為後法律有變更者，基於過去行為之可罰性或可罰價值已經變更，即不得再處以行政罰，此乃法理之當然；此一「從新原則」於法務部公布之行政罰法草案明白採之，該草案第五條前段明白規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用裁處時之法律或自治條例。」。另稅捐稽徵法於八十五年七月三十日公布增訂之第四十八條之三亦規定：「納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處時之法律。但裁處前之法律有利於納稅義務人者，適用最有利於納稅義務人之法律。」足見實務上及法理上早已採「從新原則」，是本件亦應採「從新原則」，俾保障原告人民之權益。

⑶查姑不論舊辦法第十七條第二款係注意、訓示規定，並非強制規定，故原告並無違反之裁罰效果可言，惟舊辦法業於九十年十一月七日修正（以下簡稱「新辦法」），將舊辦法原第十五條「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可內容進行操作」之規定改列為新辦法第十六條，而舊辦法第十七條則改列為新辦法第十九條，且舊辦法第十七條第二款有關「改用低污染燃料」、「拆除或停止使用產生污染之設備」、「增設防制設備或提升防制效率者」等三種異動情形應申請換發許可證之規定，於新辦法第十九條第二款則修訂為「得向主管機關報備」，另增訂同條第二項有關第一項第一款重新申請操作許可證相關文件之規定，顯然新辦法業已刪除於增設防制設備之異動情形得申請換發許可證之規定，易言之，依新辦法第十六條及第十九條之規定，公私場所應取得操作許可證後始得操作，並應依許可內容進行操作，惟在增設防制設備之異動情形，則得不申請換發許可證，而得僅向主管機關報備即可，亦即於增設防制設備之異動情形，無須申請換發許可證，且不違反新辦法第十六條之規定，準此，舊辦法第十七條第二款有關裁罰之規定業已變更，鑒於保護人民權益，依上述「從新原則」，應依新辦法之規定，認原告未有違反情事，且無裁罰效果之適用，從而應撤銷原處分及訴願決定。

⒊退萬步言，本件縱不得適用「從新原則」，惟參酌新辦法修正意旨，亦足見舊辦法第十七條第二款確係注意、訓示規定，而非強制規定，故原告並無違反之裁罰效果可言：

⑴就文義解釋而言：

①舊辦法第十七條第二款係明文規定「得向主管機關申請換發許可證」，顯見非課予廠商「應」申請換發許可證之義務，而係注意規定，準此，原告自無違反該款規定可言，此相較於同條第一款規定「應重新申請」操作許可證，乃課予應申請之義務者，明顯有別。再參諸新辦法之規定，其第十九條第一款仍規定「應」重新申請操作許可證，亦即課予應申請之義務，惟第二款仍規定「得」字，且將「申請換發許可證」修訂為「報備」，顯然並非課予人民「應申請換發許可證」或「應報備」之強制義務，而係為「得報備」之注意、訓示規定，亦即「得」而非「應、須」，且「報請備查」即可，無須「申請換發許可證或核備」。

②至被告辯稱該款「得」字之解釋為「第二款中異動之行為『得不』如第一款中異動之行為於異動前重新申請，『但須』於事後申請」等語，實為違反文義解釋之基本原則，蓋法律概念具多義性，有其核心領域及邊際地帶，其涵蓋之遠近，應依法律意旨而定，在邊際灰色地帶容有判斷餘地，但不能超過其可能的文義，否則即超越法律解釋的範疇，而進入另一階段的造法活動；學者暨大法官王澤鑑教授論述甚詳。易言之，須於法律文義之涵義內為解釋，始為文義解釋之真意，否則即屬造法行為。查舊辦法第十七條第二款之「得」字，固可解釋為「『得不』如第一款中異動之行為於異動前重新申請」，但本款之法律概念僅止於此，並未含有尚「須於事後申請」之概念，易言之，「得不於異動前重新申請」之概念並不當然包含「須於事後申請」。詎被告自行加入此一內涵，顯係超越法律解釋之範疇而進入造法活動，是其解釋顯無足採。

⑵就體系解釋而言：

①因舊辦法第十七條第一款涉及增加空氣污染物種類或排放量，故條文明定「應‧‧‧」，然第二款所定「改用低污染燃料」係減少空氣污染物種類、「拆除或停止使用產生污染之設備」則係已無污染物排放、「增設防制設備或提升防制效率者」亦為有效減少空氣污染物排放量之行為，此三種類型皆為改善空氣污染排放之態樣，故條文規定為「得‧‧‧」。易言之，立法者對於第一款之增加污染物之行為課予強制申請之義務，而對於第二款減少空氣污染之行為，因屬法所獎勵之行為，故乃僅為提示、任意規定，自無違反乃至違反之裁罰可謂，此由體系相互間規範意旨便可明確查知該款係有意規定為注意規定，而非立法疏失，故此款實無處罰規定，僅係告知行為人換發許可證之提示規定而已。

②又舊辦法第十七條第二款規定「改用低污染‧‧‧拆除或停止‧‧‧增設防制設備‧‧‧得於事實發生後三十天內檢附相關證明文件，向主管機關申請換發許可證」，而非規定「應檢附相關證明文件，向主管機關申請換發許可證後，得改用低污染‧‧‧拆除或停止‧‧‧增設防制設備‧‧‧」，準此，該款係指有前述事實發生時，行為人只要提出申請即符合本辦法，並非謂須待許可證核發後始得為增設防制設備或相類似行為。查原告既已於八十八年十一月四日向主管機關提出申請換發許可證，則被告於八十八年十一月九日稽查時，原告已符合舊辦法第十七條之規定，是以，被告之原處分顯有違本辦法之規定，於法不合。

③再參照新辦法之規定，其第十九條第一款仍對於增加空氣污染物種類或排放量之行為課予強制申請之義務，而對於第二款減少空氣污染之行為，因屬法所獎勵之行為，故乃僅為「得報備」之提示、任意規定，是以，由新辦法之體系相互間規範意旨，亦可知該款確係有意規定為注意規定，且為恐舊辦法被誤認為係立法疏失，故新辦法為此明確之修訂，使人民不因有第二款減少空氣污染之行為而致生違反乃至裁罰效果。

④至被告辯稱將舊辦法第十七條第二款解為訓示規定，則將違反同辦法第十五條「應依許可內容進行操作」之規定乙節，顯將不同之條文旨意混為一談，蓋第十七條係在規定應否辦理許可證之換發及申辦時間，而第十五條則係對於人民依許可內容進行操作之要求，二者規範內容及目的不同且無關聯。易言之，無論有無換發許可證，人民本均應依許可內容進行操作，不因人民有無申辦換發許可證之義務而不同。倘依被告之主張，則因舊辦法第十七條第一款係強制規定，故於依本款重新申請許可證後，豈非人民即「當然」無違反第十五條「應依許可內容進行操作」規定之虞，而不必再論事實上有無依許可內容進行操作？足見被告意圖混淆法規意義及目的，其主張自無足採。

⑶就立法目的而言：

①空氣污染防制法旨在對增加空氣污染、損害國民健康、破壞環境之污染行為施以制裁，俾符合立法所欲實現環境保護政策目標，並非對於有效防止空氣污染者給於處罰，此由空氣污染防制法第一條規定可知，而舊辦法係空氣污染防制法之子法，即為對增加空氣污染之行為所為規範及控制之細部規定，亦非對於有效防止空氣污染者給予處罰，故其規範重點在於設備是否因改善而減低污染物排放效能，並非單純僅以防制設備外觀變更，即論以違反空氣污染防制法；否則，對於改善或有效防止空氣污染之業者，反而給予處罰，顯有違立法目的。新辦法為恐舊辦法被誤認為「無論設備是否因改善而減低污染物排放效能，舉凡防制設備外觀單純變更者，即論以違反空氣污染防制法」之謬，爰闡明、明訂對於改善或有效防止空氣污染之情形，「得報備」即可，亦即未報備或僅報備而未申請換發許可證，皆不以違反空氣污染防制法論，足見依立法目的而言，舊辦法第十七條第二款確係為注意、訓示規定。

②被告雖辯稱倘若新辦法第十九條第二款係為訓示規定，為何不直接刪除即可，實係誤解行政法之立法政策及慣例，蓋法律本有強行法（即強制規定）與任意法（即注意、訓示規定）之區別，而行政法中尤有注意、訓示規定之立法例，新辦法為恐舊辦法被誤認為強制規定，遂為此注意、訓示之規定。倘依被告所稱係屬訓示規定者即應予刪除等語，則法律中豈非只有強制規定，而無注意、訓示規定？足見被告不諳行政法立法原理原則。

⑷就法律授權目的而言：

①縱認定舊辦法第十七條第二款係屬有裁罰效果之規定，則該辦法亦有牴觸法律授權目的而有違法之情事，蓋舊辦法係主管機關根據空氣污染防制法第二十四條第三項授權所訂定，依此裁罰之罰鍰性質上屬於行政秩序罰，而按行政罰係對行為人課與金錢之負擔，其處罰的目的、對象、範圍自應以法律定之，如法律授權以命令訂定者，其授權需符合具體明確的標準，且應符合法律授權之目的，否則並非法之所許。上開法條之授權規定，就空氣污染防制法整體立法意旨而言，其目的是對增加空氣污染，損害國民健康、破壞環境之污染行為施以制裁，俾符合立法所欲實現環境保護政策目標，並非對於有效防止空氣污染者給予處罰，此由空氣污染防制法第一條規定可知。查系爭違反空氣污染防制法之處分，其所依據之規範為舊辦法第十七條第二款，亦即對於「改用低污染性燃料、拆除或停止使用產生污染之設備、增設防制設備或提升防制效率者」，只要未申請換發許可證，即處罰高達二十萬元之罰鍰，顯然違反授權目的，更違背比例原則。蓋空氣污染防制法之規範目的在於防止污染物之增加，已如前述，顯不可能對於有利環境保護之措施給予處罰，甚至依該辦法同款規定，已經停止生產而「停止」使用產生污染設備者，亦因未申請換發許可證而處罰高額罰鍰，其荒謬之處顯然可見，更不符合適當性、必要性及利益衡量標準。似此顯已逾越空氣污染防制法第二十四條第三項控制防止污染物增加之法律授權意旨，既有違憲法第二十三條法律保留原則之規定，且依憲法第一百七十二條規定，應屬無效。

②新辦法特別闡釋舊辦法第十七條第二款之立法原意，明訂無須申請換發許可證，以免因誤認其立法目的，而有逾越空氣污染防制法第二十四條第三項控制防止污染物增加之法律授權意旨，且違憲法第二十三條法律保留原則之規定，故就新辦法之規定亦可知如將舊辦法第十七條第二款認係強制規定，則屬違憲。

⑸被告又援引舊辦法第二十條有關許可證毀損滅失亦「應」申請換發或補發之規定，主張依舉輕以明重之法理，舊辦法第十七條第二款不應為訓示規定等語，惟查適因舊辦法第二十條違反空氣污染防制法之立法目的及授權目的，故於新辦法第二十一條中已修訂為「得」申請換發或補發許可證，而於主管機關通知換發或補發後，行為人始「應」申請換發或補發許可證，足證其本為訓示規定之性質。詎被告猶執因有違立法目的及授權目的而被修正之舊辦法，加以爭執，顯見其理窮。

⒋舊辦法第十七條第二款確係注意、訓示規定，而非強制規定，至被告以所謂「現代」環境法制之發展資為抗辯，實屬無據，故原告並無違反之裁罰效果可言：

⑴舊辦法係主管機關根據空氣污染防制法第二十四條第三項授權所訂定，即於操作許可內容有異動，而未涉及變更時，管制之型態依程度不同可分為三種：（一）製程、設施或操作條件異動，且已增加空氣污染物排放種類或排放量者，「應」重新申請操作許可證（舊辦法第十七條第一款本文參照）；（二）製程、設施或操作條件異動，但未增加空氣污染物排放種類或排放量者者，「應」重新申請操作許可證，但可免重新進行檢測（舊辦法第十七條第一款但書參照）；（三）改用低污染性燃料、拆除或停止使用產生污染之設備、增設防制設備或提升防制效率者，「得」於事實發生後向主管機關申請換發許可證（舊辦法第十七條第二款參照）。是依操作許可內容異動態樣之不同，立法者乃為不同之規範：對於有增加空氣污染物種類或排放量或有增加之虞者（按即第（一）、（二）種），課予強制申請之義務；而改善空氣污染排放之態樣（按即前述第（三）種），則僅為提示、任意規定，自無違反乃至違反之裁罰可謂。

⑵被告辯稱申請換發許可證之義務，區別在於事前許可與事後報備，而非在於強制規定與訓示規定等語，顯屬誤解法規意涵，蓋舊辦法第十七條所以將操作許可內容有異動，而未涉及變更者，區別其管制型態為事前許可與事後報備，正係因為有增加空氣污染物種類或排放量或有增加之虞之製程、設施或操作條件異動者，對於環境污染有潛在之威脅性，故「應」事前申請主管機關許可，以管制對環境之影響；然改善空氣污染排放之增設防制設備者，對於環境不惟未產生任何不利影響，反而更係有利，故「得」事後報備即為已足。此即法規分別規定為強制規定與訓示規定兩種不同法律效果之原因所在。故本辦法第十七條第二款僅為注意規定，至為明確。

⑶被告又辯稱舊辦法第十七條第二款之規定係要求事後申請換發許可證，乃基於我國環境法制之發展，已從污染防制之階段進入環境管理之階段，利用各種事前事後的管制手段來達到環境永續利用之目的，故原告未事後申請換發許可證，仍有違空氣污染防制法第二十四條第三項之規定等語，實屬無稽，蓋舊辦法第十七條第二款規定之「改用低污染性燃料」、「拆除或停止使用產生污染之設備」、「增設防制設備」及「提升防制效率」等，皆屬有效防止空氣污染之措施，與第一款規定之「製程」、「設施」或「操作條件」有異動而增加空氣污染之情形，本屬不同且相反之情況，故第一款規定「應」重新申請操作許可證，而第二款則規定「得」申請換發操作許可證，即寓有第二款係注意、訓示規定之立法政策，以免造成對防止空氣污染增加有效者給予處罰之不合理現象。否則，倘如被告所稱舊辦法第十七條第一款及第二款只是事前許可與事後報備之區分而已，而「現代」環境法制係在利用各種事前事後的管制手段來達到環境永續利用之目的等語，則對於防止空氣污染增加有效者不僅不予獎勵，反而給予處罰，此豈為「現代」環境法制之思潮？

⑷實則，被告所稱之「現代」環境法制，實係落後之法律思想，蓋如依被告所辯，無論設備是否因改善而減低污染物排放效能，舉凡防制設備外觀單純變更者，即論以違反空氣污染防制法，則其僅著重行政程序上之申請手續，而不論事實上空氣污染是否已經有效改善，顯係類如警察國家規制人民權義之落後思想，此由新辦法十九條第二款規定尤足證之，易言之，新辦法十九條第二款將舊辦法第十七條第二款修正為「得報備」，且若未報備亦無處罰之規定，顯係屬注意、訓示規定之立法型態，因而可以鼓勵人民著手改善空氣污染。準此，如依被告所辯，則新辦法豈非開環境法制之倒車？是被告所辯適與現代環境法制思潮遠相背離，無足可採。

⒌原告所增設者皆係防止空氣污染之污染防制設施，至被告主張增設污染防制設施，排放口均會導致固定污染源防制設施之各種操作條件改變，故原告之情形應屬舊辦法第十七條第一款所定之製程、設施或操作條件異動之情事等語，與事實不符，且無證據以實其說：

⑴按行政程序法第四十三條規定，「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽」，另行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條之規定，即「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任」。準此，被告既為行政機關，則其為處分時，自應調查全部事實及證據，且於行政訴訟中如主張有利於己之事實，亦應就其事實負舉證責任，合先說明。

⑵查本件原告增設空氣污染防制設備，目的在於就現有的生產條件下，更有效地降低排放物對空氣之影響情況，且原告並無任何增加排放總量之趨勢或事實，此有原告二廠歷來各次檢測數據附卷可稽，抑且，被告於其固定污染源稽查工作紀錄表亦僅記載「稽查當時，該廠污染防制設備及排放口，與操作許可不符，但已於十一月十六日向本局提出設置許可變更申請」，顯非增加排放總量之事實，準此，本件顯已符舊辦法第十七條第二款規定「增設防制設備」之情形，而舊辦法第十七條第二款僅係注意、訓示規定，並非強制規定，故原告當無違反可謂，亦無違反之裁罰效果可言，從而被告不得以本條款之規定裁罰原告甚明。

⑶至被告辯稱增設污染防制設施會導致製程、設施或操作條件異動，亦即當該防制設備未實際運作時，「可能」造成污染物的偷排，因此增加排放口帶來之影響遠大於防制設備之增加，故本件係屬本辦法第十七條第一款規定之情形等語，與事實不符，實係被告臆測之詞，並無實證以明其說。申言之，「增設污染防制設施」如何導致「製程、設施或操作條件異動」？「增設污染防制設施」如何造成污染物的「偷排」？被告並未舉證證明之，純屬其臆測之結論，抑且，被告之稽查員於　鈞院作證時，亦證實其於稽查當時並未發現有偷排現象等語，足證原告並未因「增設污染防制設施」而導致「製程、設施或操作條件異動」或「偷排」污染物。按「偷排」污染物之行為，自有其處罰之規定，而本件所究者厥為未申請換發許可證有無違反空氣污染防制法之規定，與「偷排」行為無涉；否則依被告之主張，豈非首次申請固定污染源設置許可證者亦應處罰（蓋首次申請許可證後亦可能偷排污染物）？參酌上開行政程序法第四十三條之規定，足證被告為原處分時，顯未斟酌全部調查事實及證據，抑且，依上開行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條之規定，被告雖於本件訴訟程序主張有利於己之事實，惟未就其事實（即：增設污染防制設施會導致製程、設施或操作條件異動）加以舉證，故被告所辯並無理由，應無可採。

⒍被告任意變更原處分之處罰依據，有違行政行為明確性原則及誠實信用原則之規定，且系爭排放口係「增設防制設備」之一部分，被告強將二者分開適用法條（即「增設防制設備」適用第十七條第二款，因「增設防制設備」而增加之排放口適用該條第一款），不僅與事實不符，毫無憑據，且於法不合：

⑴鈞院九十一年三月二十七日庭訊時，被告訴訟代理人對於系爭活性碳吸附塔及洗滌塔等係屬「增設防制設備」乙節，並不否認，惟其爭執者厥為排放口原操作許可數量為七個，稽查當時發現十二個，顯有增加，而此一排放口之增加會導致固定污染源防制設施之各種操作條件改變，但原告未依舊辦法第十七條第一款之規定重新申請操作許可，故有違空氣污染防制法第二十四條第三項之規定等語，併此說明。

⑵再者，行政行為之內容應明確，且應以誠實信用方法為之；行政程序法第五條及第八條定有明文，其立法意旨在於行政權之行使攸關人民權益，其內容應求明確，並於行政行為時以誠信方法為之，便利相對人遵循，或尋求救濟，以免相對人有權益得喪變更處於不確定之情形。

⑶查被告裁處原告二十萬元之罰鍰，無非係以原告違反舊辦法第十七條第二款規定為由，此由原處分書載明原告未向被告申請操作許可異動換發許可證乙節可證，申言之，第十七條第一款規定「重新申請操作許可證」，第二款規定「申請換發許可證」，而原處分既載明係原告係未申請換發許可證，則其處分依據自為舊辦法第十七條第二款。詎被告臨訟後又改稱「增設防制設備」部分該當舊辦法第十七條第二款，而「排放口」部分該當舊辦法第十七條第一款等語，其將同屬「增設防制設備」之一部分且不可分之裝置（即排放口）強加分裂適用法條，不僅無據，且於臨訟時又改稱其處分之依據，前後不一，反覆不定，實已違反行政行為明確性原則及誠實信用原則，使原告權益處於不確定之狀態，是原處分於法未合，至甚明確。

⑷再查系爭活性碳吸附塔及洗滌塔係屬「增設防制設備」，乃為被告不爭執之事實，至「排放口」則屬該活性碳吸附塔及洗滌塔之一部分，此由照片顯示活性碳吸附塔及洗滌塔與排放口緊密相連，並非獨立之物可知。申言之，活性碳吸附塔及洗滌塔係在收集並處理由生產設備（即空氣污染源）傳送過來之空氣污染物，而經處理後，藉由排放口排放，故增設活性碳吸附塔及洗滌塔時必然會隨之增加排放口，兩者係一體不可分之設備，就空氣污染物之處理而言，排放口係增設防制設施之一部且不可分，不能強加分裂而予規範（否則焉有承認活性碳吸附塔及洗滌塔係屬「增設防制設備」，卻不准同時增設排放口，則空氣污染物如何排放？）。

⑸詎被告稱「增設防制設備」部分該當舊辦法第十七條第二款，而「排放口」部分則該當舊辦法第十七條第一款等語，顯將同屬「增設防制設備」之一部分且不可分之裝置（即排放口）強加分裂適用法條，其理由依據何在？被告不能舉證以實其說。抑且，舊辦法第十七條第一款係在規範「製程」、「設施」或「操作條件」有異動之情形，則縱認排放口應受舊辦法第十七條第一款之規範，惟排放口究應該當何種異動情形（製程、設施或操作條件？），被告亦無法舉證以對。雖被告稱排放口之增加會導致固定污染源防制設施之各種操作條件改變等語，惟此係被告臆測之詞，並無實據。實則，「增設污染防制設施」與「製程、設施或操作條件異動」係屬二事，兩者並無關連，蓋污染防制設施係主要功能在於有效處理污染物及改善污染物排放量，與生產設備及製程原物料（即污染源之製程、設施或操作條件）之異動無涉，而本件活性碳吸附塔及洗滌塔係屬有效處理污染物及改善染務排放量，此為被告不爭執之事實，其排放口則更在活性碳吸附塔及洗滌塔之後而為污染防制設施之一部分（亦即較諸活性碳吸附塔及洗滌塔更遠離污染源），準此，排放口絕非製程、設施或操作條件之任何一種。被告並無實據，逕認排放口之增加會導致固定污染源防制設施之各種操作條件改變等語，顯係違反行政程序法第四十三條「行政機關為處分‧‧‧，應斟酌全部‧‧‧調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽」之規定，是其所辯並無足採。

⑹至被告稱依法條文字及操作許可證之格式而言，排放口並非防制設備之一部分等語，實係蔑於事實之主張：

①被告辯稱舊辦法第十六條第三款規定之操作許可內容，將第二目「空氣污染防制方法及設備‧‧‧」與第三目「‧‧‧排放口位置」分別規定，顯然立法者未將防制設備與排放口視為一體等語，惟查舊辦法第十六條係在規定操作許可證如何記載，並非立法者已經認定防制設備與排放口非屬一體，易言之，立法者對於防制設備與排放口在事實上是否為一體乙節，並未認定，而僅就操作許可證之記載加以規範耳。是被告為此抗辯，顯屬望文生義，而未究明立法意旨，其主張自無足採。

②被告又辯稱依實務上許可證登載之格式，亦分別防制設備與排放口而有不同之編號及記載等語，惟查該許可證登載表格係便於文書登記作業，且為主管機關自行設計之文件，自不得以此遽認「事實上」防制設備與排放口非屬一體。否則，依被告提出之防制設備許可證登載表格所示，其上載有「水表」（ 3a.）、「電表」（3b.）、「監測儀表」（5d.）等儀器，倘主管機關將該儀表另以表格登載，則豈非屬於防制設備一部分之儀表即與防制設備分離，而成為單獨之設備？是其謬誤可見一斑。

⒎被告援引二則高雄高等行政法院判決，資為其所謂以管制手段來達到環境永續利用目的之「現代」環境法制之證據，惟其案情事實與本件迥不相同，不得比附援引：

⑴高雄高等行政法院九十年度訴字第一五○三號判決（以下簡稱「一五○三號判決」）：查一五○三號判決之事實為該件原告（中國石油股份有限公司）涉有製程流程異動，未向該件被告重新申請操作許可，乃屬違反舊辦法第十七條第一款之情形，且此亦為高雄高等行政法院所是認，而該件原告所爭執者，係其操作上之異動仍屬原操作許可證容許之範圍，故未有「製程異動」之情形等語。惟無論該件原告之主張是否有理，該件所涉者皆在舊辦法第十七條第一款規定之「製程異動」範圍內，而與舊辦法第十七條第二款是否為注意、訓示規定乙節無關，且一五○三號判決亦未論及此節。反之，本件系爭活性碳吸附塔及洗滌塔係屬「增設防制設備」，故所涉條文乃為舊辦法第十七條第二款，此為被告不爭執之事實，至「排放口」則因屬該「增設防制設備」之一部分，故亦在舊辦法第十七條第二款之範圍，易言之，本件並無舊辦法第十七條第一款所規範「製程」、「設施」或「操作條件」異動之情形，自與一五○三號判決之事實迥不相同，因此，被告以此判決資為抗辯，實屬任意比附援引之舉，並無足採。

⑵高雄高等行政法院九十年度訴字第一二三一號判決（以下簡稱「一二三一號判決」）：

①按一二三一號判決之事實為該件原告（見龍化學工業股份有限公司）將發泡級聚苯乙烯化學製造程序之五支排放管道合併為同一排放管道，未向該件被告重新申請操作許可，該件原告主張此情形係屬舊辦法第十七條第二款之異動情形等語，惟經檢測結果，該異動並無增設防制設備或提升防制效率之情形，故其情形仍屬舊辦法第十七條第一款之異動情形，且該件被告亦以該件原告違反舊辦法第十七條第一款之規定為由裁罰該件原告。反之，本件所涉事實係有關舊辦法第十七條第二款之異動情形，且被告亦以原告違反舊辦法第十七條第二款之規定為由裁罰原告，已如前述，甚者，一二三一號判決之事實係將五支排放管道合而為一，與本件係增設排放設備者已屬截然不同，且前者未提升防制效率，而後者則有之，故本件與一二三一號判決之事實及所憑法規條文並不相同，被告援引該判決即有違誤。雖一二三一號判決有述及舊辦法第十七條第二款之規定等情，惟該件原告對於舊辦法第十七條第二款是否為注意、訓示規定乙節並未提出爭執（其僅爭執該件情形應適用舊辦法第十七條第二款，而非第一款），故該判決亦未論及之，易言之，一二三一號判決並未就舊辦法第十七條第二款是否為注意、訓示規定乙節加以判斷，而非已經認定舊辦法第十七條第二款並非為注意、訓示規定，因此，被告援引該判決以為舊辦法第十七條第二款非屬注意、訓示規定之抗辯，乃屬不當之援引，鈞院自得不予採之。

②雖被告援引一二三一號判決理由欄第（一）點略謂「‧‧‧然不論何款情形，原告均須取得異動後之操作許可證始可進行操作。‧‧‧」等語為憑，惟查該判決係於援引舊辦法第十七條第一款「應於異動前，依操作許可證申請及核發程序，重新申請」及第二款「事實發生後三十日內始向主管機關申請換發許可證」之文字後，緊接其後而謂「然不論何款情形，原告均須取得異動後之操作許可證始可進行操作」等語，易言之，該判決僅在重申條文規定，其並未就違反舊辦法第十七條第二款之效果（亦即是否為注意、訓示規定）加以判斷。準此，被告未斟酌該件事實及全辯論意旨，僅就該判決有上述若干文字，遂謂足為本件之參考等語，實屬斷章取義之舉，要無足採。

⒏事實上原告已向主管機關提出固定空氣污染源許可申請，實已符合本辦法第十七條第二款規定之要求。申言之，被告辯稱原告堅持該廠之情況係屬舊辦法第十七條第二款規定得申請換發許可證之情形，然查原告向被告申請者係設置變更許可，而非原告所稱之換發許可等語，實屬謬誤，蓋原告增設污染防制設備後，因考量未來半導體製程之更新，故於八十八年十一月四日就「半導體製程、設施或操作條件」預計異動之部分及前開「增設之污染防制設備」部分等相關證明文件，一併向主管機關申請許可，此一申請程序即已符合本辦法第十七條第二款規定之要求，亦即依舊辦法第十七條第二款，規定「得」於事實發生後三十日內檢附相關證明文件，向主管機關申請換發許可證，惟該款係指有前述事實發生時，行為人只要提出申請即符合本辦法，並非僅限於單獨提出換發許可證之申請，準此，原告基於行政程序便利之考量，於申請程序中，一併列入增設之污染防制設備，實質上已包括申請換發許可，並無違反本辦法第十七條第二款之規定。甚者，本辦法第十七條第二款僅係注意、訓示規定而非強制規定，既無違反可謂，亦無違反之裁罰效果可言，自不應以原告申請換發許可證程序有文字或名義上之略有出入，即認有違反，而處罰高達二十萬元之罰鍰。

⒐綜上，被告不能舉證證明系爭排放口係屬舊辦法第十七條第一款之異動情形，其則主張排放口部分係違反舊辦法第十七條第一款之規定等語，即無理由，至增設防制設備部分，舊辦法第十七條第二款係屬注意、訓示規定，被告以原告違反本條款規定為由裁罰原告，於法不合，而被告所稱「現代」環境法制等語，乃與目前環境法規（新辦法）之思潮大相逕庭，其所援引之高雄高等行政法院二則判決，亦與本件事實完全不同，不得任意比附援引，是被告所辯皆無足採。為此請鈞院審酌本件案情事實，判決如訴之聲明，以維原告合法之權益。

㈡被告主張之理由：

⒈原告經稽查，違規事項包括活性碳吸附塔原操作許可數量一個，稽查當時發現二個，無機酸洗滌塔原操作可型式數量三個，稽查時發現六個，無機鹼洗滌塔原操作許可型式數量○個，稽查時發現一個，濕式洗滌塔原操作許可型式數量七個，稽查時發現五個，總排放口七個，稽查時發現十二個，且未取得異動許可核准，即先行操作，有事業單位代表確認無誤而簽名之新竹科學園區固定污染源稽查工作紀錄表影本附卷可察，其違反上開辦法第十七條規定之違規事實明確，並無原告所稱未違反空氣污染防制法之情事。又被告於原告工廠進行查核時，發現原告之多套固定污染源防制設施、排放口與原核准之操作許可設施明顯不同，且增設污染源防制設施、排放口等均會導致固定污染源防制設施之各種操作條件改變，故原告之情形應屬「固定污染源設置變更及操作許可辦法」第十七條第一款之異動，而非原告堅持之「固定污染源設置變更及操作許可辦法」第十七條第二款之異動，故原告應於異動前依操作許可證申請及核發程序，重新申請，對此原告恐有誤解。即便如原告所訴其行為確為前揭辦法第十七條第二款之異動，亦僅包含增設防制設備部分，至若增設排放口部分，原告已自承其並無任何增加排放總量之趨勢或事實，是故其並不該當空污法第二十四條規範之固定污染源的變更，然而其畢竟屬於操作許可內容中重要的一環，又非「改用低污染性燃料」「拆除或停止使用產生污染之設備」「增設」防治設備或提升防制效率」等狀況，該行為自然該當前揭辦法第十七條第一款之異動，原告依法必須於異動前依相關程序重新申請即為操作前換發許可證，依稽查紀錄原告顯然並未為之而進行操作，當然不符前揭辦法第十五條之規定。另就增設防制設備部分而言，原告顯然也誤解了「固定污染源設置變更及操作許可辦法」第十七條第二款的立法目的與立法精神，而主張將該款解釋為訓示規定；其實正如同原告之看法該款必須與第一款合併觀察，不過其真義乃僅排除第一款中「應於『操作前』（異動前）申請換發許可證」之義務，其仍有於「操作後（事實發生後）」申請換發許可證之義務，區別在於事前許可與事後報備，而非在於強制規定與訓示規定。即便將其從寬認定即為操作後換發許可證之申請（事後報備），亦請庭上依職權調查原告係於何時開始進行增設防制設備之操作以及原告八十八年十一月六日之行為是否已逾越法定之報備期限三十日，若然，則原告違法之事實將益加明顯。

⒉在本件構成要件事實部分，原告訴訟代理人並未否認原告「未依許可內容進行操作」「增設防制設備而未於事實發生後三十日內檢附相關證明文件向主管機關申請換發許可證」「增加排放口而未於異動前依操作許可證及核發程序重新申請，亦未於事實發生後三十日內檢附相關證明文件向主管機關申請換發許可證」。又空氣污染防制法第二十四條第三項所授權訂定之固定污染源設置變更及操作許可辦法第十五條與第十七條明文課予固定污染源於操作時「依規定操作」與操作許可內容異動時「依規定辦理」之法定義務，對於相關之法令雙方亦無爭議。

⒊在法條涵義之確定上，原告認為前揭辦法第十七條第二款為訓示規定，然被告確信不論由文義、論理、體系乃至目的解釋，該款應屬強制規定，否則該款將成具文，非立法、執法、司法者所樂見。

⑴文義解釋：所謂的文義解釋，並非膠柱鼓瑟似的單純論究單字之意義。本件原告訴訟代理人對於「得」字的認識便失之偏頗，忽略了前後文字的連貫性，按該款中「得」字之正確理解應為「第二款中異動之行為『得不』如第一款中異動之行為於異動前重新申請，「但須」於事後申請」。

⑵論理解釋：按前揭辦法第二十條規定：「許可證於有效期間內因毀損、滅失或其記載之基本資料有異動者，公私場所應於事實發生後三十日內檢具證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請換發或補發。」基本資料之異動之影響，顯然較第十七條第二款之行為輕微，然而都必須事後報備，依「舉輕以明重」之法理，豈有使第十七條第二款之規定成為訓示規定之道理。

⑶體系解釋：另如果將第十七條第二款之規定解為訓示規定，公私場所固定污染源有該款異動之行為時不須事後申請報備而繼續操作，將顯然違反同辦法第十五條「應依許可內容進行操作」之規定。錯誤的解釋將造成法條之牴觸與法規體系的混亂。

⑷目的解釋：不論從現代環境法管制手段的發展與該辦法之修正，皆可證明被告於答辯狀（一）中所言第十七條第二款規定為事後報備的強制規定應屬的論，按新法中該條規定「改用低污染性原（物）料或燃料、拆除或停止使用產生空氣污染之設備、增設防制設備或提升防制效率者，得於事實發生後三十日內檢附相關證明文件，向主管機關報備。」若如原告訴訟代理人所言其為訓示規定，為何不直接刪除即可？

⑸相關判決：其他法院之判決或許對本件並無拘束力，然卻可為本件重要之參考，前引高雄高等行政法院九十年訴字第一二三一號判決，對此問題曾於其判決理由三（一）中表示：「‧‧‧然不論何款情形，原告均須取得異動後之操作許可證始可進行操作。‧‧‧」即相當程度內呼應了被告對該款條文意義之看法。其實就以上之說明，庭上應已形成令人尊敬之心證，不須被告再為贅言，然為求論述之完整與受處分人（原告）之心服口服，茲續答辯如下。

⒋在涵攝的過程中，原告訴訟代理人認為排放口之增加非屬第十七條第一款規範之異動行為，而係第十七條第二款異動之行為，然被告確信，排放口之增加，不論就法條文字、操作許可證之格式或性質而言，皆非屬「改用低污染性燃料」、「拆除或停止使用產生污染之設備」、「增設防制設備或提升防制效率」者，更非可將其視為防制設備之一部分，因此應屬第十七條第一款異動之狀況。

⑴法條文字：前揭辦法第十六條規範操作許可證應記載事項，第三款規範操作許可內容，其中第二目與第三目分別規定「空氣污染防制方法及設備之名稱、型式、處理容量及操作條件之限制」與「空氣污染物之收集排放方式、排放管道口徑及排放口位置」，顯然立法者因未將防制設備與排放口視為一體。（充其量僅可謂排放口為排放管道之一部分）

⑵操作許可證之格式：在管理實務上，操作許可證登載之格式，亦係特別區分防制設備與排放口，每一具防制設備與每一個排放口皆有其個別之編號與記載，以便控管。

⑶性質：此外，就性質而言，防制設備與排放口在管制上關注的焦點亦不同，按防制設備之增設，有利於提升防制效率，然而當其未實際運作時，卻可能造成污染物無法減量，尤其當其有未列入控管之排放口時，更可能造成污染物的偷排，也就是說「增設防制設備即使不用也不會更糟」，但是「增加排放口卻可能因僥倖心態造成污染」，因此增加排放口帶來之影響（尤其係不良之影響）遠大於防制設備之增設，實有必要規範公司場所於事前申請許可，而非於事後報備。

⒌另外在法律效果之處置上，雙方對於違反空氣污染防制法第二十四條第三項所授權訂定之固定污染源設置變更及操作許可辦法之罰則同法第五十一條第一項恐亦無爭議。

⒍末者，原告補充理由狀（三）二中所言被告顯然有所誤解，茲不可採。如前所述，原告違法之事實為「未依許可內容進行操作」「增設防制設備而未於事實發生後三十日內檢附相關證明文件向主管機關申請換發許可證」「增加排放口而未於異動前依操作許可證及核發程序重新申請，亦未於事實發生後三十日內檢附相關證明文件向主管機關申請換發許可證」。按前者之行為與後二者之不行為，皆屬違反空氣污染防制法第二十四條第三項之規定，被告爰依同法第五十一條第一項處分自無違誤，並無任意變更原處分之處罰依據之情事。至於後兩者係因原告皆未於事後報備（遑論事前申請），被告始一併要求申請換發許可證，此乃原告違法事實在先被告不得不然之處置。

⒎綜上所述，原告所言為無理由，請予駁回。

理由

本件原告起訴後，被告之代表人已由蔡仁堅更換為乙○○，被告新代表人乙○○具狀聲明承受訴訟，於法有據，應予准許，合先敘明。

按「公私場所於設置或變更經中央主管機關指定公告之固定污染源前，應檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發許可證後，始得為之。前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合排放標準之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發操作許可證，始得操作。固定污染源設置、變更及操作許可辦法，由中央主管機關定之。」「公私場所違反‧‧‧第二十四條第一項‧‧‧或依第二十四條第三項所定辦法者，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。‧‧‧依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，‧‧‧。」為空氣污染防制法第二十四條、第五十一條分別定有明文。又行為時固定污染源設置變更及操作許可辦法第十五條規定：「公私場所取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可內容進行操作。」同辦法第十七條規定：「公私場所操作許可內容有異動，而未涉及變更者，依下列規定辦理：一、製程、設施或操作條件異動者，應於異動前，依操作許可證申請及核發程序，重新申請。但未增加其空氣污染物排放種類或排放量者，得不重新進行檢測。

二、改用低污染性燃料、拆除或停止使用產生污染之設備、『增設防制設備』或提升防制效率者，得於事實發生後三十日內檢附相關證明文件，向主管機關申請『換發』許可證。」

本件原告所屬二廠，從事積體電路相關製造作業程序，屬行政院環境保護署公告應申請設置、變更及操作許可之固定污染源。被告所屬環境保護局派員前往原告工廠進行聯合稽查結果，發現原告二廠固定污染源防制設備及排放口與核准之操作許可內容不符，未向被告申請操作許可內容異動換發許可證，違反空氣污染防制法第二十四條第三項規定，被告依同法第五十一條第一項規定，裁處原告二十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願。案經台灣省政府以被告未具體記載、舉證違規事實，乃決定：原處分撤銷，由原處分機關即被告於二個月內另為處分。嗣經被告重為處分結果，仍認原告違反空氣污染防制法第二十四條第三項規定（即行為時固定污染源設置變更及操作許可辦法第十五條、第十七條規定），乃依同法第五十一條第一項規定，維持裁處二十萬元罰鍰。原告猶表不服，提起訴願，亦遭決定駁回，復起訴主張被告既不能舉證證明增加排放口係屬舊辦法第十七條第一款之異動情形，竟認其違反該款規定，又增設防制設備部分，縱未依同辦法第十七條第二款之注意、訓示規定辦理申請換發許可證，亦不應處罰，被告竟予重罰二十萬元，顯有違誤，詳如其起訴狀事實欄所載理由等語。查被告所屬環境保護局人員於八十八年十一月九日十四時○分至十六時五十分許，前往新竹市新竹科學園區○○○路四號稽查原告二廠固定污染防制設備部分及排放口與核准之操作許可內容不符，即活性碳吸附塔原操作許可數量為一個，稽查當時發現二個，洗滌塔原操作可型式數量三個，稽查時發現六個，洗滌塔原操作許可型式數量○個，稽查時發現一個，濕式洗滌塔原操作許可型式數量七個，稽查時發現五個，總排放口原操作許可七個，稽查時發現十二個，且未取得異動許可核准，即先行操作，業經證人即本件被告前往稽查人員劉玉芬到庭證述甚詳，並有會同稽查經原告人員簽名之稽查工作紀錄表附原處分卷可稽，原告設施異動未向被告申請操作許可內容異動換發許可證，即先行操作之事實，洵堪認定。至於原告訴稱：原告所屬二廠係以更為嚴謹之態度，依據『固定污染源設置變更及操作許可辦法』於八十八年十一月六日提出固定污染源設置許可變更申請，並於八十九年三月三日取得八九府環二字第一一○六七○號許可證，不應被罰乙節，查原告所屬二廠在申請變更設置許可未獲准之前，即已進行製程設施或操作條件之異動，並增設污染防制設備，且未依規定申請操作許可異動換發許可證，違規事證明確，已如上述，原告訴稱未違反規定，洵不足採。又本件原處分係以原告所屬二廠違反行為時「固定污染源設置變更及操作許可辦法」第十五條、第十七條規定，處分該公私廠所未向被告申請操作許可異動換發許可證，援引違反空氣污染防制法第二十四條第三項、第五十一條之規定予以處分，即依行為時有效施行法律予以處罰，並無不合，又原告經稽查違規項目包括增設排放口等多項設施異動，與原核准操作許可不符，且未申請許可即進行操作，違規事實明確，原告訴稱其僅違反該辦法第十七條第二款之注意、訓示規定，不應被罰乙節，亦屬其對法令之誤解，委無足採。況原告亦自承因應固定污染源操作現況需求，而以更為嚴謹之態度，依據許可辦法，於八十八年十一月六日提出固定污染源設置許可變更申請，足見原告係在申請變更設置許可但未申請換發操作許可證之前，已進行製程設施或操作條件之異動，並增設污染防制設備如前述，即本件八十八年十一月九日被告稽查發現該廠污染防制設備與原核發之操作許可內容不符，未依法申請操作許可內容異動換發許可證，原告自不能以違規事實發生後之八十九年三月三日始取得換發之許可證，而解免其先前已成立之違規責任。從而被告審酌原告違規情狀，依行為時之首揭規定，酌情裁處二十萬元罰鍰，並無原告所稱處罰過重，違反比例原則等語，原告所訴各節，均不足採。

綜上所述，本件原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨，非有理由，應予駁回，又本件事證既已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，不影響本件判決之結果，無逐一論究必要，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段規定，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官 王立杰