臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第四三五二號

臺北高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第四三五二號

原告

乙○○

原告

丙○○

兼右二人

法定代理人

甲○○

右三人共同

訴訟代理人　溫欽彥律師

羅秉成律師

洪桂如律師

被　　　告　中央健康保險局

代　表　人　張鴻仁總經理

訴訟代理人　景玉鳳律師

複　代理人　藺超群律師

右當事人間因全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如左：

主文

理由

壹、原告先位之訴（撤銷訴訟）部分：

一、按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依行政程序法第九十二條第一項及訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政契約者，係指兩個以上之當事人，就公法上權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約。當事人為行政主體與私人間者稱為隸屬關係契約或垂直契約。（參吳庚著行政法之理論與實用增訂第七版第三八九頁）行政程序法第一百三十五條明定：「公法上之法律關係，得以契約設定、變更或消滅，但法規另有相反之規定者，不在此限。」行政契約已經法律明定為行政作用之一種方式，且行政訴訟新制，在撤銷訴訟外，尚設確認訴訟及給付訴訟，行政訴訟自得循此等訴訟程序解決，易言之，行政機關既選擇行政契約作為行為方式，則後繼之效果亦應隨之。故其履行問題自應如同民事契約經由訴訟程序解決，亦即當事人應向法院提起該當類型之訴訟，不能再由行政機關單方面以行政處分之方式作為促使或強制他造履行行政契約之手段（參吳庚前揭著第四二一頁）。

二、次按「全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民福祉至鉅，具公法之性質。中央健康保險局與保險醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，該合約既係由一方特約醫事服務機構提供就醫之保險對象醫療服務，而他方中央健康保險局支付其核定之醫療費用為主要內容，且依全民健康保險特約醫事服務機構合約第一條之規定意旨，中央健康保險局之費用給付目的，乃在使特約醫事服務機構依照全民健康保險法暨施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法等公法性質之法規提供醫療服務，以達成促進國民健康、增進公共利益之行政目的。又為擔保特約醫事服務機構確實履行其提供醫療服務之義務，以及協助中央健康保險局辦理各項保險行政業務，除於合約中訂定中央健康保險局為履約之必要之指導外，並為貫徹行政目的，全民健康保險法復規定中央健康保險局得對特約醫事服務機構處以罰鍰之權限，使合約當事人一方之中央健康保險局享有優勢之地位，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，依中華民國八十七年十月二十八日修正公布之行政訴訟法第二條：『公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟』第八條第一項：『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同』規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟。保險醫事服務機構與中央健康保險局締結前述合約，如因而發生爭議，經該醫事服務機構依全民健康保險法第五條第一項所定程序提請審議，對審議結果仍有不服，自得依法提起行政訴訟」司法院大法官釋字第五三三號解釋理由釋明在案。又觀全民健康保險爭議事項審議辦法第二條第二項：「保險醫事服務機構對保險人就醫療費用事項及特約管理事項所為之核定案件（以下簡稱醫療費用案件及特約管理案件）發生爭議時，得經雙方約定，先依本辦法規定申請審議」可知醫事服務機構與中央健康保險局發生醫療費用案件及特約管理案件是否經審議程序處理，端視兩造合約有無明定。凡此，均足見兩造法律關係係因簽定系爭合約所生，苟醫事服務機構未與中央健康保險局簽定「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，即無全民健康保險法及其審查辦法、管理辦法等相關規定之適用，尤證兩造法律關係係行政契約，自應循行政契約給付之訴途徑解決，要無疑義。（參蔡茂寅等四人合著「行政程序法實用」第二六一頁）

三、查本件原告與被告之被繼承人鄧宗明係基於八十四年三月二十日所簽訂之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」而成立法律關係，有該合約附卷可稽，且為兩造所不爭執，依該合約第一條約定，全民健康保險法、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法及全民健康保險醫療法之規定係契約之內容。被告機關主張其不當得利請求權之基礎之合約第十八條：「乙方（指原告之被繼承人鄧宗明）如期申報之醫療費用。甲方（指被告）應予辦理暫付事宜，但經審核與有關規定不符或須補件或更正資料者，不在此限。前項暫付作業依左列暫付成數辦理：：：。」二十條：「乙方申請之醫療費用，甲方應於收到申請文件之日起六十日內完成申請費用之核付。前項申報案件，須補件或更正資料者，其核付日期自補件或更正資料送達之日起算。乙方如採電子資料申報者，甲方未能如期於上述期限核付時，應全額暫付。俟審核完竣如有溢付，甲方得於乙方申報之醫療費用內逕予追扣。」及第二十一條：「乙方申請之醫療費用，甲方得採抽樣方式審查，其抽樣審查作業依『全民健康保險醫療費用專業抽樣審查作業要點』規定辦理。」等約定，均係行政契約之條款，而非被告可單方發動公權力之行政處分。準此，保險醫事服務機構對保險人就醫療費用申請、給付事宜，性質上既非屬行政處分，如發生爭議，參照訴願法第一條及行政訴訟法第四條規定，要無得提起訴願及撤銷訴訟之餘地至明。

四、本件原告因違反全民健康保險特約醫事服務機構合約事件，不服被告北區分局九十年十一月二十三日健保桃門字第○九○○○八○二二五號函所為核定及全民健康保險爭議審議委員會九十一年六月十九日健爭審字第九一○五一二三號函所為審定；但查本件爭訟係兩造就健保醫療費用給付事宜發生爭執，已如前述，性質上非屬行政處分，不得提起訴願及撤銷之行政訴訟。至原告所提出最高行政法院九十年度判字第一三二二號判決所指個案係因健保局查獲多蓋健保卡虛報醫療費用情事，乃依「全民健康保險特約醫事服務機構特約及管理辦法」（行政院衛生署依全民健康保險法第五十五條第二項授權訂定發佈之法規命令）第三十四條第七款之規定予以裁處停止特約二個月，該項處分乃被告單方依法行使公權力而直接發生剝奪醫療費用請求權之法律效果，應屬不利益處分，而認得提起訴願及行政訴訟。此與本件個案係因醫療費用給付發生爭執，性質上非行政處分之情不同。是原告先位之訴提起撤銷訴訟，請求撤銷原處分、複查決定及審議審定，自非合法，應予駁回。

貳、原告備位之訴（確認聲明）部分：

一、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正時，審判長應定期間先命補正：一、：：七、當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者。」

二、次按已起訴之事件，在訴訟繫屬中，該訴訟之原告或被告不得更以他造為被告，就同一訴訟標的提起新訴或反訴，此觀民事訴訟法第二百五十三條之規定自明。所謂就同一訴訟標的提起新訴或反訴，不僅指後訴係就同一訴訟標的求為與前訴內容相同之判決而言，即後訴係就同一訴訟標的，求為與前訴內容可以代用之判決，亦屬包含在內。故前訴以某請求為訴訟標的求為給付判決，而後訴以該請求為訴訟標的，求為積極或消極之確認判決，仍在禁止重訴之列（最高法院四十六年台抗字第一三六號判例要旨參照）。

三、查本件原告於九十一年七月間向行政院衛生署提起訴願，因該事件係屬公法上契約發生之給付事件爭議，行政院衛生署乃將之移送本院審理（本院九十一年十月二十三日收件），惟原告於九十一年七月十五日提出之訴願書，僅請求原處分及申請審議駁回之處分均撤銷，並無確認之聲明，直至九十一年十二月十八日始提出補正起訴狀，並追加備位聲明，請求確認被告對原告就原告之被繼承人鄧宗明向被告請領之八十四年四月至八十五年三月之醫療費用共新台幣一百一十三萬九千五百四十四元公法上不當得利之法律關係不成立，此有原告所提訴願書及補正起訴狀在卷可稽。

四、茲本件被告就同一訴訟標的（公法上不當得利法律關係），早於九十一年十月十七日另案向本院提起給付之訴，請求本件原告等三人應連帶給付一百一十三萬九千五百四十四元，由本院以九十一年度訴字第四二八一號事件審理中，此經本院調卷審核無訛，並有該事件起訴狀影本附卷可按。依前揭說明，就同一訴訟標的，被告於九十一年十月十七日既已另案提起給付之訴，原告即不得另行提起確認之訴（給付聲明涵蓋確認聲明）。故原告於九十一年十二月十八日追列後位確認之訴部份，係當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴，違背訴訟中一事不再理原則，自非合法，亦應予以駁回。

參、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第七款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林樹埔