臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第四八一八號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第四八一八號

原告

萬山興業股份有限公司

代表人

甲○○董事長

訴訟代理人

張逸婷律師

訴訟代理人

王泓鑫律師

訴訟代理人

黃世瑋律師

被告

行政院農業委員會林務局

代表人

顏仁德（局長）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十二年九月

九日農訴字第○九二○一三七九一五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告向被告申請掘撈被告所屬羅東林區管理處經管太平山事業區之五十一林班之十

七、二十七、三十二等三個小林班，與五十二林班之十九小林班之小部，以及九十三林班內，總共約七萬五千米之埋沉木，經被告報奉行政院農業委員會後，於民國（下同）九十一年七月十八日以九一林秘字第○九一一六五二六三九號函（下稱系爭處分）否准所請。原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會九十二年九月九日農訴字第○九二○一三七九一五號訴願決定，以系爭處分於九十一年七月二十一日送達，原告遲至九十二年六月二十六日始提起訴願，已逾訴願提起之法定期間，且原處分無明顯違法或不當之處，乃作成訴願不受理之決定。原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

壹、聲明：求為判決

一、訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告應同意原告掘撈被告所屬羅東林管處太平山事業區之五十一林班之十七、二

十七、三十二等三個小林班，與五十二林班之十九小林班之小部、九十三林班內，總共約七萬五千米之埋沉木。

三、訴訟費用由被告負擔。

貳、陳述：

一、程序方面：

１、按行政訴訟法第二十四條第一款規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」本件原處分為行政院農業委員會林務局九十一年七月十八日九一林秘字第○九一一六五二六三九號函，故以該局為本件訴訟之被告。次按，行政程序法第九十八條第三項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」，被告係於九十一年七月十八日作成系爭處分，並未教示救濟期間，導致原告與相關機關文書往返已逾三十日，惟原告已於九十二年六月二十六日將訴願書送達訴願決定機關，並未超過一年期間，視為遵守法定期間提起訴願。

２、按行政程序法於九十年一月一日施行後，特以行政處分須有救濟教示規定，藉以保障人民權利，改善過往行政機關故意或漏未告知救濟期間導致人民失權之弊端，若於行政程序法施行後，行政機關復以訴願法規定而主張排除適用，則該規定豈非淪為具文。參照高等行政法院八十九年第二次法律座談會研討結果：「行政程序法既係規定行政程序之基本法，提起訴願亦為行政救濟方法之一種，且行政程序法係在訴願法之後施行，自應優先訴願法而適用。故行政機關所作成之書面行政處分，如未表明救濟期間，受處分人得於一年內提起訴願。」，故被告所稱尚待斟酌。又本件係以公司名義提起訴願，甲○○係原告代表人，訴願決定機關針對個人（甲○○）作成訴願決定，亦顯有違誤。

３、訴願決定機關對原處分未為實質審理，倘鈞院審理後認為不受理決定不合法時，仍無法對原處分是否撤銷為實質審理。按行政爭訟制度中之訴願前置主義並非實質訴願前置主義，法條未規定提起行政訴訟前，非經訴願決定機關實質審理不可，依行政訴訟法第四條第一項前段規定，原告提起撤銷之訴前，須先提起訴願，意使行政體系有自行更正不當或違法行政處分之機會，此乃所謂之訴願前置主義。然綜觀該法全文，未有任何法文規定訴願前置必須經行政機關（訴願決定機關）為實質審理後，法院始得審理之。原告既依訴願法提起訴願，經訴願決定機關審酌後，未作成對於原告有利之撤銷決定，原告依法提起行政訴訟，並無不合。況觀行政訴訟法第四條第一項後段亦未規定訴願決定機關怠為訴願決定時，行政法院應判令訴願決定機關限期為決定，實務上皆由行政法院直接實質審理原處分是否撤銷，足見立法意旨亦非採取訴願實質審理主義，請鈞院實質審理原處分。

４、退步言，參照訴願決定理由所載：「原處分無明顯違法或不當之處，揆諸首揭規定自非所許。」倘訴願決定機關未曾實質審酌原處分是否不當或違法，豈可於訴願決定為此一表示，其主文雖以不受理駁回原告訴願，然從理由可知訴願決定機關不僅對於程序事項審酌，亦對實體事項表示贊同原處分，實不應拘泥於主文以不受理而認定訴願決定機關未就實體事項為審酌。原告於本案曾向被告閱覽其與訴願決定機關之往來公文，訴願決定機關函復被告之公文內容皆明確表明同意被告之處分，且發文時間皆為被告作成處分之後，顯見訴願決定機關不可能撤銷原處分，是倘鈞院將訴願決定撤銷，由訴願決定機關重為決定，勢必造成原告必須再次提起行政訴訟而有所延宕。且訴願決定機關不可能未發現原處分未依行政程序法第四十三條規定敘明理由，此屬明顯瑕疵，訴願決定機關仍於訴願決定理由表示原處分無明顯違法或不當之處，恐有偏頗之虞。是以，原告從本件申請掘撈開始歷經二年十個月，現盼能由司法體系實體審酌原告申請是否合法，以維原告權益。

二、實體方面：

１、原告知悉於日據時代日本人大肆砍伐台灣扁柏及其他珍貴木材，並在戰後因來不及運走而將約四萬五千米埋沈於現今被告所屬羅東林管處太平山事業區之五十一林班之十七、二十七、三十二等三個小林班，與五十二林班之十九小林班之小部，三萬米埋沈於九十三林班內，總共約七萬五千米。原告遂向被告申請同意掘撈，被告僅援引先前案外人李玲玲申請案未予同意之前例，不同意原告所請，惟李玲玲申請案與本件是否相關或類似？且系爭處分不僅無救濟之教示，亦未書明不予同意之理由，有違行政程序法第四十三條、第九十六條第一項第二款及第六款規定。

２、被告所援引行政院四十四年台經字第一二一四號令，係闡明「台灣省區統一發掘打撈日人埋藏物資辦法」第十二條遺留隱匿無主物資之定義，該辦法已於四十七年二月二十八日廢止，依司法院釋字第二八七號解釋意旨，上開函令亦失所附麗，故被告據以作成系爭處分，顯屬違法。另上開辦法係為解決處理戰後日人所遺留下來之埋藏物資，而「國有埋沉財產申請掘發打撈辦法」係依國有財產法授權訂定，兩者之立法目的及意旨截然不同，被告援引上開物資辦法之院令，據以解釋打撈辦法，顯有違誤。又參照司法院釋字第五百零五號解釋意旨及「國有埋沉財產申請掘發打撈辦法」第十四條第一項第五款規定，該打撈辦法顯有獎勵人民掘撈埋藏物之意，原告依法申請掘撈本件埋藏木，並無不合適之情況，四十四年院令不當限制人民權利，應不予適用。

３、被告於其管理太平山林班地之數十年間，從未發現該批埋藏木，其係經原告根據可靠資料提起申請後，方於現場勘查發現。依國有財產法第七十二條及上開打撈辦法第二條及第五條規定，原告所申請打撈之木材，確屬國有財產被埋沉者，且依「國有林林產物處分規則」第三條規定，並未包含國有財產法第七十二條所定之埋藏沉沒木，又所謂「倒伏之竹木」，係指天然倒木，不應包含砍伐者，故本件埋沉木不應歸屬於森林法所規範之國有林林產物，被告援引森林法第十五條第三項及「國有林林產物處分規則」之規定，逕認本件打撈事件為其專業權責，實有未洽。再由被告之承辦人員原始簽稿及被告九十一年六月二十日九一林秘字第○九一一六一○○○五號函文第一點至第九點內容，可知原告申請本件埋沉木打撈，並無不合宜情事，被告逕於該函第十點後半段，以專業權責劃分之事由，不同意原告所請，顯有企圖混淆視聽之嫌，故原告聲請傳喚證人黎孟修（任職被告處），證明上開原始簽稿真正性及其內容之真實性，並請鈞院向被告調閱會勘現場錄影帶及派人鑑定，證明該等木材確為日據時代所砍伐埋藏者，並非歷年來之天然倒木及殘材。

４、被告稱本件埋藏財產為林產物，應有「國有林林產物處分規則」之適用云云，惟參照該處分規則第二條及第十四條規定之文意，均未排除「國有埋沉財產申請掘發打撈辦法」之適用。且依上開打撈辦法第八條規定，倘如被告所稱，則私有地之所有權人豈不得以「應由其辦理或管理」之理由不同意任何人之申請，造成上開打撈辦法形同具文，有違獎勵人民發現物資之立法美意。況數位學者專家表示，除去埋藏物有助森林資源之更新。再者，森林法第十五條及「國有林林產物處分規則」全文，並無對於埋沉之林木有不同於國有財產法及「國有埋沉財產申請掘發打撈辦法」之特別規定。從而，系爭處分並未說明不同意原告申請之理由，其於訴願程序復以程序事項作為答辯，曲解「國有林林產物處分規則」之法條文意，架空「國有埋沉財產申請掘發打撈辦法」之立法意旨，其裁量上之瑕疵實屬嚴重違法。

乙、被告方面：

壹、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

貳、陳述：

一、程序方面：

１、按訴願法第十四條第一項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」，系爭處分於九十一年七月二十一日送達，原告不服，於九十二年六月二十六日提出訴願，已逾提起訴願之法定期限。

２、原告稱依行政程序法第九十八條第三項規定，已於系爭處分送達後一年內，將訴願書送達訴願決定機關，視為遵守法定期間提起訴願云云。惟原告既已進入訴願程序，自應依訴願法相關規定辦理，依訴願法第一條第一項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」，準此，訴願法係人民對中央或地方機關行政處分之救濟程序，乃規範一般行政程序之行政程序法之特別法，依特別法優先於一般法原則，訴願法規定應優先於行政程序法之適用，故本件並無適用行政程序法第九十八條第三項規定之餘地，原告提起訴願已逾越法定救濟期間。

二、實體方面：

１、本件所指林木，係屬國有林林產物，財政部國有財產局分別於八十三年及九十二年作出解釋，以人民申請掘發打撈國有林班地內之林產物，事涉森林法、「國有林林產物處分規則」等法令之適用，由林業機關統一處理，故本案應依森林法之規定辦理。而「國有林林產物處分規則」係依森林法第十五條第三項規定訂定，該規則第十四條訂有林產物得專案核准採取之要件。本件申請因不符上開規則所定得專案核准採取之要件，故被告依森林法、「國有林林產物處分規則」規定及專業權責，不同意本件國有林事業區內之林產物採取，洵無不當。

２、原告主張之埋沉木地點即太平山事業區九十三林班，係於二十七、二十八年間完成造林，且原告所主張之埋藏沉沒材僅屬存置於林地上之殘餘材，其上遭雜草蘚苔覆蓋者，如何證明被告數十年間均未發現？況大平山事業區幅員廣達三八、六六五．五三公頃，計有一百十九個林班，原告主張埋沉木位於五十一、五十二、九十三林班，其中五十一林班面積為九六五．八二公頃，五十二林班為九一六．九四公頃，九十三林班為三六六．一二公頃，合計面積二、二四八．八八公頃。且林地內如有枯損或倒伐之林木、根株，因時間歲月累積，而受枝葉、砂石掩蓋，亦屬自然現象。是國有林班森林中類此存在之倒木殘材甚多，則既屬殘餘材，自應受森林法之規範。

３、按「國有埋沉財產申請掘發打撈辦法」係依國有財產法第七十二條所訂定，該條係規範「被埋藏、沉沒者」，且依國有財產法第一條末段規定：「本法未規定者，適用其他法律。」，森林法第十五條第二項規定：「國有林林產物之採取，應依年度採伐計畫及國有林林產物處分規則辦理。」，國有林林產物處分規則第三條規定：「林產物之主產物指生立、枯損、倒伐之竹木及餘留之根株殘材。」。本件申請打撈之埋沉木，係屬林產物，依森林法處理，並無不合，且本件亦不符上開處分規則所定得專案核准採取之要件。

４、縱本件申請標的物係屬國有埋沉財產，得依「國有埋沉財產申請掘發打撈辦法」規定申請打撈，惟依該辦法第六條規定：「申請掘發打撈國有埋沉財產，應由申請人備具申請書、工作計畫書及相關證明文件，向執行機關申請核准。」、同條第三項第二款規定：「相關證明文件含埋沉地點土地所有人、管理機關或合法使用人同意文件。」，被告係該申請地點之土地管理機關，依被告經營管理該林地之專業認定，任一枯立木、倒木、殘材、漂流木等皆為生態系之一分子，其對環境之貢獻（諸如提供野生動植物棲息及各種養分循環等），皆不宜單從有形之林木價值層面考量，故被告所為處分洵無不當。至於原告所提被告內部簽稿部分，經被告查詢其檔案，並無該項文件，且承辦人之簽文經機關首長核批後始具效力，本件原告所附承辦人簽稿，並非被告之檔案文件，不能代表被告，併予敘明。

理由

一、按「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於二十日內補正。」、「訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章」訴願法第六十二條、第五十六條第一項定有明文。至於訴願人究係為何人，應通觀訴願書上記載之全部意旨判斷之，不得單以訴願書上因訴願人不知法律用語之記載，受理訴願機關亦不限期通知訴願人補正，即率予認定提起訴願之主體而作成訴願決定。經查，本件九十二年六月二十六日（受理訴願機關收文日期）訴願書首頁，雖載以：「訴願人 甲○○」、「代表人 萬山興業股份有限公司 甲○○」，惟該訴願書末頁，則具名「訴願 代表人 萬山興業股份有限公司 甲○○」，並蓋有原告（萬山興業股份有限公司）及其代表人（甲○○）之印章；其後，原告於九十二年七月四日（受理訴願機關收文日期）另以原告公司名義向訴願決定機關提出補正後之訴願書，則通觀訴願書之記載內容，原告顯係以訴願人之意思對原處分表示不服，其記載甲○○為訴願人顯係誤載（本院九十三年二月十一日準備程序筆錄及同年月二十六日言詞辯論筆錄內容參照），受理訴願機關應依上開規定，限期命原告補正其用語之錯誤，甚或依職權更正其錯誤，受理訴願機關卻逕以原告公司代表人「甲○○」個人為訴願人而作成訴願決定，於法自有未合。

二、次按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」固為訴願法第十四條第一項所規定。惟「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第九十八條第三項亦有明文。而行政程序法既係規定行政程序之基本法，提起訴願亦為行政救濟方法之一種，且行政程序法係在訴願法之後施行，自應優先訴願法而適用。故行政機關所作成之書面行政處分，如未表明救濟期間，受處分人得於一年內提起訴願（八十九年第二次高等行政法院法律座談會第五號提案內容及大會研討結果參照，最高行政法院九十二年度裁字第一三九四號裁定亦同此意旨）。

三、本件原告因申請掘撈埋沉木，不服被告九十一年七月十八日九一林秘字第○九一一六五二六三九號函所為之處分，提起訴願。訴願決定以：該行政處分函業經於九十一年七月二十一日送達，由卷附訴願書可稽，惟訴願書卻遲至九十二年六月二十六日始送達原處分機關，已逾訴願提起之法定期限，而為訴願不受理之決定。原告不服，提起本件行政訴訟，其主張略以：被告係於九十一年七月十八日作成處分，惟未教示救濟期間，原告已於九十二年六月二十六日將訴願書送達訴願決定機關，並未超過一年，依行政程序法第九十八條第三項規定，視為遵守法定期間提起訴願等語。查系爭被告九十一年七月十八日九一林秘字第○九一一六五二六三九號函，為書面行政處分，未記載不服之救濟期間，致原告訴願遲誤，惟其訴願既於處分書送達後一年內為之，依行政程序法第九十八條第三項規定，視為於法定期間內所為。迺訴願決定未加詳察，詎竟以原告提起訴願逾期為由作成訴願不受理之決定，依上開說明，訴願決定即有可議，原告執以指摘，非全無理由，應將行政院農業委員會九十二年九月九日農訴字第○九二○一三七九一五號訴願決定予以撤銷，由受理訴願機關就原行政處分之適法性及妥當性詳予研酌，另為適法之處理，以昭折服。

四、又原告訴請本院實質審理系爭處分之適法性乙節。雖有實務見解認高等行政法院如認定訴願決定從程序上不受理之案件係違法，應依原行政處分為裁量處分或羈束處分而有不同處理方式（司法院印行各級行政法院法律座談會資料彙編㈠第四六二頁參照）。該見解就裁量處分部分，考量訴願受理機關有對行政處分適當與否審查之功能，認應撤銷訴願決定，由訴願管轄機關重為裁量（因原行政處分為裁量處分或涉及判斷餘地之專業事實認定時，由於行政法院僅能審查行政處分之合法性，行政處分之合理性或合目的性則應由行政體系自我審查，法院不得審理判斷，於此情形，訴願階段之審查對人民之權益保障即具有實益，蓋處分相對人得在訴願程序中重新提出原處分所涉及的各項利益情境，及其自身權益受原處分影響之程度等原處分作成時應斟酌之因素，而訴願決定機關亦必須重新審視上述因素，始得作成訴願決定，即令維持原處分亦必須明白表示其斟酌各項利害關係之結論，以作為訴願決定之論證基礎，倘若訴願決定怠於從事上述利益衡量行為，則可能構成訴願決定理由不備之違法，原處分相對人可以此提起行政訴訟請求撤銷重為訴願決定，藉以貫徹行政行為之合理性或合目的性）。查本件行政處分係屬裁量處分，依上開見解，自應撤銷訴願決定，由訴願管轄機關重為裁量。縱以本件行政處分係屬羈束處分，認應由高等行政法院依法自行審查，惟此顯受德日立法例之影響，認應以司法審查為中心之見解，卻未考量我國訴願法制之立法意旨係以訴願機關為審級之替代，基於以下理由，本院認為該見解尚不可採：１、日本係不服審查程序後，除法律另有規定外，仍得向地方裁判所提起撤銷行政訴訟（參見日本行政訴訟法第八條：「處分撤銷訴訟，就該當處分縱依法律規定，得為審查請求，亦不妨逕行提起。但法律如有規定就就該當處分之審查請求經裁決不得提起撤銷訴訟者，不在此限。」譯文見九十一年十二月司法院印行司法院行政訴訟制研究修正資料彙編），亦即不服審查程序除法律規定應為行政訴訟之前置程序外，與行政訴訟之提起或審級無關。德國法制之訴願（有學者譯為異議程序，參見吳大法官行政爭訟法第二八六頁）僅於行政法院法第八節「撤銷及課予義務訴訟之特別規定」訂立第六十八條至八十條規定十餘條文（參見司法院編譯德國行政法院法逐條釋義），所以訴願程序係撤銷及課予義務訴訟之前置程序而已，可見德國之法制係以行政訴訟司法審判為中心，訴願之提起與行政訴訟之審級顯然無關。２、在我國行政爭訟法制，訴願程序係司法行政訴訟外，極為重要之一環，不僅為行政訴訟之前置程序，訴願法關於事實之調查程序事項均有繁複詳細的規定，與日本之不服審查程序相同，足見我國之立法者係將訴願決定機關以準司法機關視之，另訴願法修法過程，係就再訴願及（地區行政法院）行政訴訟，採雙軌制，經立法院刪除再訴願制度而成現制，可知我國法制，原係將訴願審議列為替代審級之制度，並非單純以司法審查為中心甚明，我國行政訴訟之撤銷訴訟及課予義務訴訟均以訴願為前置程序，與德國之立法例大略相同，但卻無地方行政法院此一審級，亦可見我國立法者乃將訴願程序代替地方行政法院此一審級。所以訴願管轄機關亦應以準司法機關之自我要求審議案件，不應率以程序事項（特別是非行政處分）予以不受理決定。而且訴願機關率以程序事項不受理駁回之情形，行政法院若不予糾正，則訴願機關減輕行政法院負擔之功能將大為降低，殊非立法之本意。況訴願機關係分門別類經過各該主管機關審議處理，自有就其擅長之專業判斷之功能，經訴願實體審議之案件，行政法院法官將可集中心力於處分合法性判斷。因此若訴願機關一再以不受理為決定，不為實質審議者，訴願決定機關與行政法院分工之功能亦將喪失，所以訴願決定不受理係屬違法者，高等行政法院自應撤銷該訴願決定，由訴願機關以其專業判斷再為實體審議，以保障人民權益，不因行政訴訟法修正而有不同。

五、綜上所述，本案既尚待受理訴願機關即行政院農業委員會加以審查，程序未行，結論未定，則原告聲明求為判決撤銷被告九十一年七月十八日以九一林秘字第○九一一六五二六三九號函之處分，及訴請被告同意原告掘撈被告所屬羅東林管處太平山事業區之五十一林班之十七、二十七、三十二等三個小林班，與五十二林班之十九小林班之小部、九十三林班內，總共約七萬五千米之埋沉木，本院無法逕為准許，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林樹埔