臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

行政院勞工委員會

代表人

陳菊（主任委員）

上列當事人間因有關勞工事務事件，原告不服行政院勞工委員會91年10月4日勞職外字第0910047775號函，提起行政訴訟，經本院於92年1月30日以91年度訴第4365號裁定駁回，原告不服提起抗告，經最高行政法院以93年度裁字第571號裁定廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告以從事志願工作相關業務，應屬內政部職掌，被告於民國（下同）81年11月19日台81勞職業字第36165號函釋發布有關無償性工作亦屬就業服務法第42條（91年1月21日修正為第43條）條文內所稱之工作，該函令已超出被告之職掌範圍為由，於91年9月8日致函被告，請求撤銷上開函文有關無償性工作之解釋。經被告以91年10月4日勞職外字第0910047775號函覆原告略以：「‧‧‧說明：‧‧‧二、按志願服務法所規範者，係為結合志工人員力量，以增進社會公益等相關問題，而就業服務法所規範者係有關促進國民就業，以增進社會及經濟發展等包括外國人來台受聘僱工作，是否應經許可及如何管理之相關問題，二者之規範意旨及立法目的尚非相同，且二者亦無牴觸。三、依就業服務法第6條明訂，本法所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會‧‧‧。又主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經司法院大法官會議釋字第407號解釋在案。故本會既為本法之中央主管機關，自得基於職權對本法所謂『工作』為必要之釋示，即台端所述，本會發布有關無償性工作之函令超出本會職權乙節，實屬誤解。」原告不服該覆函，提起行政訴訟，經本院於92年1月30日以91年度訴字第4365號裁定駁回原告之訴後，原告提起抗告，經最高行政法院以93年裁字第571號裁定廢棄，發回本院更為審理。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：被告所發布有關志願（義工）服務、無償性服務之相關解釋函令（81年11月19日台81勞職業字第36165號函釋等），應給予撤銷。

㈡被告聲明：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

㈠原告主張：

⒈查民法第482條規定：「稱僱傭者，謂當事人約定，一方於一定或不定之期限內為他方服勞務，他方給付報酬之契約」；現行就業服務法第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作」，顯然，就業服務法第43條所規範的是僱傭行為。惟，「就業」與「義工」或「志工」定義完全不同。

⒉再查，最高行政法院（90年9月7日）90年度判字第1601號判決書中所提：「‧‧‧志願服務法經90年1月20日總統華總1義字第9000011840號令制定公布，‧‧‧然從事志願工作之相關業務，本屬內政部之職掌，應可推知」。另提「其竟以欲投入義工行列為由，向非主管機關之被告申請確認「『免工作許可證』資格」，尤屬無據。」

⒊由此可見，被告規範志願或義工行為，已逾越其本身職權。而非台北高等行政法院「91年度訴字第4365號」裁定書中所稱：‧‧‧原告訴請撤銷行政院勞工委員會81年11月19日台81勞職業字第36165號函釋，惟查該函釋乃係被告基於職權所為之必要釋示，屬解釋性之行政規則‧‧‧。

⒋綜上所述，就業服務法中所指「工作」範圍，應針對「就業」來說，不應擴大範圍至「無償性工作」。再者，被告並非志願（義工）服務、無償性服務等相關業務之主管機關，毫無疑義，因此有關志願（義工）服務、無償性服務等相關解釋函令並非被告之業務範圍。類似行政院勞工委員會81年11月19日「台81勞職業字第36165號」函釋，應立即給予註銷（廢止）。

⒌吳庚大法官於「行政法之理論與實用」一書中，對新行政訴訟法制度指出：「‧‧‧其中撤銷訴訟及課予義務乃採訴願前置，其餘各種訴訟在向高等行政法院起訴前，均不必先經訴願程序。‧‧‧」。

⒍原告向被告申請廢止、註銷或撤銷某項解釋函令後，被告既然不同意，但是已經有此事件發生，基於國家並無給付訴願制度，直接向高等行政法院提起行政訴訟（給付訴訟），並無程序上之違反。

⒎又行政訴訟法第9條揭示：人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限，原告為兼顧維護公益之崇高理念，就無關自己權利及法律上利益之事項，針對被告之違法行為提起行政訴訟。

⒏至於行政訴訟法第9條：「‧‧‧但以法律有特別規定者為限」之字義，正如上述所言：

⑴民法第482條。

⑵志願服務法。

⑶行政院勞工委員會組織條例。

⑷最高行政法院「90年度判字第1601號」判決。根據上列法規及判決所指，志願服務與義工服務並非屬於勞工委員會所規範或執掌之範圍。

⒐中華民國諸多行政機關實務上均以「有組織法即有權訂定行為法」來作為合法化之依據，但此一見解近年來已不被大法官會議所接受，參照釋字第390號（84年11月10日）解釋，即對於「工廠設立登記規則」第19條第1項所規定之局部或全部停工或勒令歇業之處罰，表示該條規則「涉及人民權利之限制，欠缺法律授權之依據」。

⒑又參照釋字第479號（88年4月1日）「行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經本院解釋在案」。

⒒並中央法規標準法第5條揭示：下列事項應以法律定之：

一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。

二、關於人民之權利、義務者。

三、關於國家各機關之組織者。

四、其他重要事項之應以法律定之者。最高行政法院「75年度判字第936號」裁判也表示：按各機關依其法定職權，固非不得訂定行政規章，惟關於人民權利義務事項，應依法律定之，不得由各機關以行政規章行之，此關中央法規標準法第5條第2款、第6款及第7款規定之立法意旨甚明。是行政機關訂定之行政規章，如涉及人民之權利義務，自應有法律上之依據，否則，即難謂合法。被告卻以發布上述「台81勞職業字第36165號」函將一合法行為經函釋扭曲成非法行為，並加以剝奪人民權利。

⒓結論：志願（義工）服務、無償性服務等相關業務之中央主管機關應為內政部，而非被告。而被告所謂有關志願（義工）服務、無償性服務等相關業務之「釋示函令」，顯然已超出其職權範圍。故被告應盡快註銷該類釋示函令，以確保民眾之權益。

㈡被告主張：

⒈原告以91年9月8日來函被告，從事志願工作相關業務，現在與過去均屬內政部職掌，被告發布有關規範無償性工作者之函令，超出被告工作職權，原告主張應於兩週內，將此解釋令撤銷。經被告以91年10月4日勞職外字第0910047775號書函函覆原告：「依本法第6條明定，本法所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會‧‧‧。又主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經司法院大法官會議釋字第407號解釋在案。故被告既為本法之中央主管機關，自得基於權職對本法所謂『工作』為必要之釋示」，原告不服前開處分，提起本訴。按就業服務法（以下簡稱本法）第42條規定，為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。本法第43條規定，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。此外被告81年11月19日台81勞職外字第36165號函釋規定，本法第42條（91年1月21日修正後為第43條）所指工作包括有償及無償性工作。

⒉原告雖訴稱：志願（義工）服務、無償性服務等相關業務之中央主管機關應為內政部，而非被告。而被告所謂有關志願（義工）服務、無償性服務等相關業務之「釋示函令」，顯然已超出其職權範圍。故被告應盡快註銷該類釋示函令，以確保民眾之權益。

⒊惟查，本法之立法意旨，係為促進國民就業，以增進社會及經濟發展，故本法中關於外國人之聘僱與管理之規範，在保障中華民國國民「工作權」之情形下，聘僱外國人「工作」，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定，此參諸本法第1條及第42條規定自明。又志願服務法係為整合社會人力資源，使願意投入志願服務工作之國民力量做最有效之運用，以發揚志願服務美德，促進社會各項建設及提昇國民生活素質，故而制定該法，此參諸志願服務法第1條規定亦明。由此可知，兩法各有其立法及社會目的，然工作與志願服務究屬二事，並不互相衝突。又外國人，其欲在我國境內工作，自應依本法之相關規定辦理。而本法第43條既已明文規定，外國人在中華民國境內工作，應經雇主申請許可後，方得為之，而本法第43條中所謂「工作」既經被告以81年11月19日台81勞職外字第36165號函釋在案，則無論有償性工作，抑或無償性工作，自均屬之。

⒋承上，本法第42條規定，為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。故對外國人受聘僱來華工作係採許可制，其工作項目及工作期間亦有條件限制，旨在保障本國國民工作權，因此本法所謂之工作只需有勞務提供之事實均屬之，而該工作究係有償抑或無償則非所問。又倘為無償性工作即可不經許可，則此勢必無法落實本法照顧本國人就業機會之意旨，因此被告既屬本法之中央主管機關，自得依憲法第15條：「人民之‧‧‧工作權，應予保障」及本法第42條規定之意旨，對於本法第43條所謂「工作」為必要之釋示。又依司法院大法官會議釋字第407號解釋可知，主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，又國內著名行政法學者吳庚教授，於其著作「行政法之理論與實用」中亦稱，現時多數學者認為，行政規則亦得作為行政法之法源。被告依前開規定意旨本於職權所做之必要釋示於法自無不符。因此，被告依本法之立法目的，將「工作」解釋為不論有償或無償性工作，只須有勞務提供之事實均屬之，於法律及學理均無悖離之處。故無論出於自願、或受指示，出自有償或係無償，依前開被告81年11月19日台81勞職外字第36165號函示意旨可知，均無妨於其違法工作事實之認定，因此原告片面解釋「工作」須以有償為限，並以此作為起訴理由，其主張顯非適法，要無可採。

⒌又原告前已針對該函釋類似問題提起行政訴訟，業經最高行政法院以90年度判字第1601號判決原告之訴駁回在案，該最高法院之判決理由，已針對本法及志願服務法間之區別及適用論述詳盡，並謂原告所主張各節，並無足採。由此亦可證，被告依法所為之釋示，並無超出職權範圍，更無註銷之理。

⒍綜上說明，被告依法所為之釋示並無違法或不當而損害人民之權利或利益之情形，原告起訴請求應無理由，自應予以駁回，請判決如答辯之聲明。

理由

一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。

二、本件原告起訴意旨略以：被告81年11月19日台81勞職業字第36165號等函釋發布有關無償性工作亦屬就業服務法第42條（91年1月21日修正為第43條）條文內所稱之工作（下簡稱系爭函釋），因已超出被告之職掌範圍，爰依行政訴訟法第8條及第9條之規定，請求判決命被告撤銷系爭函釋等語。

三、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」固為行政訴訟法第8條第1項所明定。惟人民依本法條提起一般公法上給付訴訟，其實體要件須人民與行政機關間有據以請求之公法上原因或公法上之契約關係存在，且行政機關有給付義務之違反而損害人民之利益。查本件系爭函釋，乃被告本於就業服務法中央主管機關之職權，就就業服務法中所謂「工作」之定義，為必要之釋示，屬於一般性之規定，並非針對某一具體事件所為之處分，其對象亦非特定之個人，在未適用於具體案件之前，並無損害特定人權利之可言。是系爭函釋縱有不當之情形，原告亦祇能依請願法之規定或以一般陳情方式，表示其願望，要難依行政救濟程序謀求解決，本件原告就系爭函釋並無請求被告撤銷之權利甚明，其提起本件給付訴伀，在法律上為顯無理由，依首開規定，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

四、至於原告訴稱依據行政訴訟法第9條規定，人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，亦得提起行政訴訟乙節。惟依同法條但書之規定，提起公益訴訟以法律有特別規定者為限；而有關行政機關函釋之撤銷，法律並無得提起公益訴訟之特別規定；是原告依據行政訴訟法第9條規定提起本件訴訟，亦難謂有理由，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法　官 徐 瑞 晃