臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北縣政府稅捐稽徵處

代表人

乙○○處長）住同

上列當事人間因牌照稅事件，原告不服臺北縣政府中華民國94年5月17日北府訴決字第0930830062號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告所有之DX-3185號自用小客車（下稱系爭車輛），汽缸總排氣量1988立方公分，未繳納民國（下同）92年使用牌照稅新臺幣（下同）11,230元，經臺北市警察局中正一分隊於92年10月17日於臺北市○○路○段15號前查獲超速行車，違反道路交通管理處罰條例規定。被告遂以原告逾期未繳納使用牌照稅而使用公路，依使用牌照稅法第28條第1項規定，裁處應納稅額1倍之罰鍰11,200元（罰鍰計至百元），原告不服，申請復查，未獲變更，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定原處分均撤銷。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之陳述：

㈠原告主張之理由：

⒈原告並非故意未繳納使用牌照稅。原告實在係因工作繁忙，且未居住於戶籍地，致忘記繳納系爭車輛之92年度牌照稅一萬餘元，亦因而為主管機關依據使用牌照稅法第25條加徵「滯納金」。自92年7月22日收受，至92年10月17日，經原告之配偶訴外人王怡今駕駛上路，因超速行駛違反道路交通管理處罰條例被開具舉發通知單，僅隔不及兩個月，原告亦因此項舉發違規之事實，始想起未繳納一事，而於93年1月9日補繳，並亦繳納「滯納金」。行政罰之責任要件應以故意過失為原則，過失處罰應以法有明文為限，甫通過之行政罰法已明示其旨，即令依據司法院釋字第275號解釋，被告亦應舉證證明受處分人有「推定故意」之事實（非推定過失）。退而言之，受處分人違規情節是否輕微，而有稅捐稽徵法第48條之2免罰之事由，亦請查明。

⒉每日加徵「滯納金」與處罰違反使用牌照稅法第28條之規定，違反一事不二罰原則，復查決定書對此項理由未予說明。按因納稅義務人違反作為義務而被處行為罰，僅須其有違反作為義務之行為即應受處罰；而逃漏稅捐之被處漏稅罰者，則須具有處罰法定要件之漏稅事實方得為之。二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。司法院釋字第503號解釋著有明文。復按使用牌照稅法第28條所規定「未完稅之交通工具，使用公共水陸道路經查獲」，僅係用以證明受處分人尚未完稅之事實，實則受處分所違反者仍係「未依法完稅」之事實，非「使用公共水陸道路」之事實，蓋除法律有特別規定外，現行法令並無明定使用公共道陸必須另行繳納使用費之事實，原告之配偶行駛於高速公路上亦有繳納高速公路使用費，啟能另行科處原告此項行政罰；再者原告一方面每日被加徵「滯納金」，另一方面又處罰原告「未依法完稅」之而持續使用牌照之行為，其以同一事實之情狀重覆處罰至明，違反「一行為不二罰」原則。

⒊處罰前未予受處分人陳述意見，且行政程序法第103條第7款規定，顯違反同法第102條所建立之「正當行政程序」意旨。按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。行政程序法第102條定有明文。我行政程序法的對外面向上，採行與美、德兩國相類似的立法體例，將直接影響人民與行政機關間的雙向對話關係，按其程序規範密度上的差異，區分成「正式程序」（formal procedure）與「非正式程序」（informal procedure）。對應到具體條文的規定，前者規定於第一章第十節之「聽證程序」（另同法第107至第109條對於「行政處分」、第155條對於「法規命令」及第165條對於「行政計畫」亦有個別規定）；後者即為分散於個別行政行為中的「陳述意見」或表示意見程序。在「非正式程序」之中，最重要者，莫過於是行政程序法第102條之規定。上開規定，明文指出行政機關在作成「不利處分」前，原則上應給予人民陳述意見之機會，以提高處分之正確性與人民之信服度。惟本條規定在行政程序法通過之後，因為同法第103條「除外條款」規定的許多明顯瑕疵，甚至是行政機關在適用本條規定上的恣意與形式化，抑或是行政法院在最後把關上的妥協與讓步，可謂嚴重減損。早在行政程序法實施前，我國諸多行政法規即有所規定，只是各自散見在不同法規中，不僅程序上無法達到齊一化的要求，在內容與效果上，更是寬嚴不一。因此，要如何更明確地保障當事人的程序權利，即有必要上溯至憲法上的規定。但遺憾的是，我國憲法並無類似德國基本法規定「人類尊嚴」、「法治國原則」等基本價值決定，亦無類似美國憲法上「正當程序保障條款」的明白規定。縱使憲法第8條對於「人身自由」的詳盡規定，亦不當然可適用到所有的行政行為領域當中。也因此，司法實務上即注意到此一問題，由大法官在一系列的解釋當中，不僅沒有漠視「程序正義」的要求，更以英美法系慣常使用的「正當法律程序」為操作用語，讓傳統上繼受歐陸法系率皆「重實體而輕程序」的我國法制，注入「程序正義」的精神。也為我國法制上對於程序正義的要求，尋得憲法上的依據。從大法官多號解釋中可以看出，「正當法律程序」的精神最早影響我國法制層面的，並非行政程序的領域。透過憲法第8條「人身自由」（釋字第271、384、392、471、523、535、567號）、第16條「訴訟權」（釋字第396、418、436、442、446號）的保障，「正當法律程序」的概念，最早是在「司法程序」中大放異彩。但隨即，此一概念即透過「財產權」（釋字第409、488）、「工作權」（釋字第462號）及「服公職權」（釋字第491號）的保障，進入了「行政程序」的領域當中。值得注意的是，前述四號解釋對於「行政程序」中的最基本的「正當程序」要求，至少都包括「給予當事人陳述意見之機會」。這和美國法上對於「正當程序」保障的最低標準－「事前通知」並「給予陳述意見之機會」－不謀而合。但應注意的是，上述大法官對於「正當程序」的價值鎖定僅為最低的標準，立法者當然可以透過法律之規定，來賦予行政機關高層次的「正當程序」要求。此外，對於大法官對於「陳述意見」這個最低的價值決定，不應該只是虛晃一昭，單純「儀式般」地通知當事人陳述意見。大法官在憲法層次上對於「正當程序」的宣示，更應該是的確能達到「陳述意見」這個「正當程序」所存在之目的。因此，立法者所制定之法律，縱使形式上有陳述意見之外貌但其內涵若未達憲法上給予人民陳述意見之實質精神時，此時，該法律即應以違反憲法上正當程序而遭受違憲之指摘。行政程序法第103條第7款「相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者」之規定，乃本條八種除外條款中爭議為最之條款，顯然立法者認為，凡當事人只要在爭訟階段必須歷經各種「訴願先行程序」者，行政機關在作成處分前，即毋庸再予當事人「陳述意見」之機會。蓋當事人在訴願前既已有表達意見之機會，則無需再多給予一次陳述的機會。受處分人以為：首先，本款規定誤解了「處分前陳述意見」與「救濟程序中之陳述意見」，縱使二者原則上是由同一機關所提供，但各自的目的卻完全不同。在「先行程序」中的意見陳述，根本無法發揮「預防處分錯誤（或提高處分正確性）」之功能。再者，以提起行政訴訟之案件約略估計，至少70﹪之案件，都必須踐行「訴願先行程序」。可以想像的是，行政實務若果真貫徹本款規定，我們幾乎可以宣告：「陳述意見程序」作為人民遭受不利處分之「最低限度保障」的意旨，也終告死寂！原復查決定即係援用本條款，已嚴重違反正當行政程序之意涵。本案超速違規之事實係警察機關以「逕行舉發」之方式告發，警察機關並因而逕認本人之車輛另違反使用牌照稅法第28條「未完稅之交通工具，使用公共水陸道路經查獲」之規定（說實在的受處分人過去從不知尚有此種處罰，稽徵機關未善盡告知及教示義務），以所謂「代違反道路交通管理事件通知單」向被告「舉發」，被告亦依據該通知單逕處罰受處分人。受處分人收到處分書前，毫無任何陳述意見之機會，所謂「代違反道路交通管理事件通知單」，僅係警察機關以電腦查詢車輛「稅費現狀」及「稅費歷史」之嚴重侵犯人民隱私權之紀錄，殊不論警察機關未經受處分人同意，逕自電腦中列印本人車輛稅籍資料之紀錄，是否有違電腦處理個人資料保護法之嫌的事實，受處分人在乎的是，警察機關於告發前，並未給予受處分人陳述意見之機會，而被告為處分書前，也祇是援用該紙嚴重侵犯本人隱私權之通知書為證據，同樣亦未給予受處分人陳述意見之機會，致處罰前本人毫無所悉，就冒然處罰受處分人，使受處分人無法因為「提醒」而儘速繳納稅額，無端遭此處罰，並且係此種侵犯隱私、突襲性的粗劣手段處罰人民，被告所為完全視行政程序法第102條於無物，嚴重違反正當行政程序，致行政處分有嚴重違法之得撤銷之事由，甚或有重大明顯瑕疵之無效事由。

⒋被告仍未說明警察機關得以查詢稅費資料之法律依據為何？稅捐機關又依據何種規定開放予其他機關查詢，被告及警察機關有無違反個人資料保護法？①復查決定書謂：警察機關「舉發」或「逕行舉發」之舉發通知單，係將查獲之違規告發通知單「函送」監理單位彙總歸戶，因「原台灣省」各縣市使用牌照稅係「委託」監理所代徵收，「並無開放電腦資料」供警察機關查詢車輛稅費現狀及稅費歷史之情事云云。至少有如下不當，甚至違法情事：⑴受處分人查無警察機關向監理機關「函查」之公函存在，反而僅看見所謂「代違反道路交通管理事件通知單」之制式電腦列印單，向監理機關「舉發」，警察機關顯係以電腦連線之方式，至監理站電腦系統，逕自查詢車輛「稅費現狀」及「稅費歷史」自明。⑵所謂「原台灣省各縣市」「委託」監理所代徵收使用牌照稅之法令依據為何？又精省或凍省後，「台灣省」既已實質上不存在，各縣市如何與中央機關交通部監理所「委託」？其法令依據何在？均未見說明。此等嚴重侵害人民隱私權，卻無法律保留之行政行為，其違法性不言可喻。⑶自受處分人所收到的所謂「代違反道路交通管理事件通知單」，以及其上記載之查詢車輛「稅費現狀」及「稅費歷史」等格式，顯係警察機關先以電腦連線查明，再補製作「代違反道路交通管理事件通知單」，其中並非「事後函查」甚明。行政機關間基於行政便利固非無理，惟在無法律保留下，以侵害人民隱私權及違反電腦處理個人資料保護法之行為為之，已違反比例原則甚明。②被告自稱對於納稅義務人之納稅資料等，均依稅捐稽徵法第33條規定保守秘密，認為原告誤解被告云云。惟查該條第1項僅允許向法定8款之人員透露，受處分人細觀第1至8款之人員，實在不解「交通警察」究竟屬於何款人員？

㈡被告主張之理由：

⒈「使用公共水陸道路之私用交通工具，交通工具所有人或使用人應向所在地主管稽徵機關繳納使用牌照稅。」「使用牌照稅於每年4月1日起一個月內一次徵收。」「主管稽徵機關於開徵使用牌照稅前，應填發使用牌照稅繳款書送達交通工具所有人或使用人。」「逾期未完稅之交通工具，在滯納期滿後使用公共水陸道路經查獲者，除責令補稅外，處以應納稅額1倍之罰鍰。」分別為使用牌照稅法第3條第1項、第10條第1項、第2項、第28條第1項所明定。

⒉原告所有系爭車輛之92年使用牌照稅繳款書，原訂繳納期限自92年4月1日起至92年4月30日，因未合法送達，被告遂改定繳納期限自92年8月1日起至92年8月31日止。並於92年7月22日以雙掛號郵寄送達原告服務處所—台灣桃園地方法院，此有卷附雙掛號郵件回執影本可稽。

⒊本案系爭車輛逾期未繳納92年使用牌照稅11,230元。嗣於92年10月17日未稅使用公共道路（於臺北市○○路○段15號前）超速駕駛，被臺北市警察局中正一分隊查獲（違規單號:A00000000），是系爭車輛業違反首揭規定甚明，被告依首揭使用牌照稅法第28條第1項規定，課以稅額1倍之罰鍰，於法並無違誤。

⒋原告於系爭車輛92年10月29日違規入案日後，始於93年1月9日繳納92年使用牌照稅，核與稅捐稽徵法第48條之1於查獲前自動補報補繳免罰之規定不符。

⒌再依稅捐稽徵法第35條第1項規定：納稅義務人對於核定稅捐之處分如有不服，應依規定格式敘明理由，連同證明文件，依左列規定申請復查‧‧‧。同法第49條規定：滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定外，準用本法有關稅捐之規定‧‧‧。另依行政程序法第103條規定：有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述之機會‧‧‧七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。本件原告不服被告裁處之罰鍰經準用稅捐稽徵法第35條規定，應申請復查。按前揭行政程序法第103條規定，得不給予陳述之機會。

⒍警察機關舉發或逕行舉發之違反交通事件告發通知單，係由警察機關將查獲之違規告發通知單函送監理單位彙總歸戶。因原臺灣省各縣市使用牌照稅係委託監理所代徵收，並無開放電腦資料供警察機關查詢車輛「稅費現狀」及「稅費歷史」之情事。且被告對納稅義務人提供之財產、所得、營業及納稅等資料，均依稅捐稽徵法第33條規定保守秘密。原告稱開放電腦資料供警察機關查詢，顯係誤解。至原告已繳納之滯納金，俟本案確定後，被告將另案辦理退稅，併予敘明。

理由

一、行政訴訟法第229條第1項所定適用簡易程序之數額，業經司法院以92年9月17日院台廳行一字第23681號令增至新台幣20萬元，並定於93年1月1日實施。本件原告爭執之金額未逾新台幣20萬元，自應適用簡易程序事件，爰不經言詞辯論為判決。

二、使用公共水陸道路之私用交通工具，交通工具所有人或使用人應向所在地主管稽徵機關繳納使用牌照稅。使用牌照稅於每年4月1日起一個月內一次徵收。主管稽徵機關於開徵使用牌照稅前，應填發使用牌照稅繳款書送達交通工具所有人或使用人。逾期未完稅之交通工具，在滯納期滿後使用公共水陸道路經查獲者，除責令補稅外，處以應納稅額1倍之罰鍰。分別為使用牌照稅法第3條第1項、第10條第1項、第2項、第28條第1項所明定。

三、本件原告92年使用牌照稅之繳稅通知（繳費期間：92年4月1日起至92年4月30日止），未合法送達，另定繳納期間92年8月1日至92年8月31日，經於92年7月22日送達於原告，原告仍未繳納前開稅款，系爭車輛復於92年10月17日經警查獲在臺北市○○路○段15號前超速行車之事實，有雙掛號回執及代違反道路交通管理事件通知單影本在原處分卷可稽，復為原告所不爭執。是系爭車輛為逾期未完稅之交通工具，在滯納期滿後使用公共道路經發現，被告依使用牌照稅法第28條第1項規定，課以稅額1倍之罰鍰，於法無不合。原告雖為如事實欄所載之主張。經查：

(一)、行政罰法尚未施行，本件自無適用行政罰法之餘地，先予敘明。按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，不以故意為要件，有過失時亦應處罰，而應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰 (司法院釋字第275號解釋參照)。使用牌照稅法第28條第1項係屬於應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務而不以發生損害或危險為其要件之情形，原告無法舉證其無過失，即應受罰。何況原告自承因工作繁忙，且未居住於戶籍地，致忘記繳納系爭車輛之92年度牌照稅等語，其並進而任令系爭車輛行使於公共道路上，即令非故意，亦有過失。原告主張被告應證明其有推定故意之事實云云，並不可採。

(二)、原告於系爭車輛92年10月29日違規入案，同年11月27日裁罰後，始於93年1月9日繳納92年使用牌照稅，核與稅捐稽徵法第48條之1於查獲前自動補報補繳免罰之規定不符，自無從免罰。

(三)、依稅捐稽徵法第35條第1項規定，納稅義務人對於核定稅捐之處分如有不服，應依規定格式敘明理由，連同證明文件申請復查。同法第49條規定滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定外，準用本法有關稅捐之規定。而行政程序法第103條規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述之機會‧‧‧七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者」。本件原告不服被告裁處之罰鍰經準用稅捐稽徵法第35條規定，應申請復查。依行政程序法第103條規定，得不給予陳述之機會，此為同法第102條但書所稱之「法規另有規定者，從其規定」。原告主張被告處罰前未予其陳述意見機會，且行政程序法第103條第7款規定，顯違反同法第102條所建立之「正當行政程序」意旨云云，係誤解法令，自無足採。

(四)、使用牌照稅法第28條規定，逾期未完稅之交通工具，在滯納期滿後使用公共水陸道路經查獲者，除責令補稅外，處以應納稅額一倍之罰鍰，免再依第25條規定加徵滯納金。原告主張其延滯繳納使用牌照稅被每日加徵滯納金部分，是否合法，係屬另案問題 (被告已陳明俟本案確定後辦理退稅)，與本件依使用牌照稅法第28條第1項裁罰，並不生一事二罰之問題。

(五)、原告其餘之主張與待證事實無關，爰不一一論斷。

四、從而，原處分依使用牌照稅法第28條第1項規定，科處原告應納稅額1倍之罰鍰11,200元，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭法 官 吳東都