臺北高等行政法院判決

原告

中華電視股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

丁○○

訴訟代理人

丙○○

被告

行政院新聞局

代表人

姚文智（局長）

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因廣播電視事業發展基金條例事件，原告不服行政院中華民國91年8月21日院臺訴字第0910087170號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定後，經最高行政法院廢棄發回更審，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：按原告為廣播電視事業，於民國（下同）89年5月2日依廣播電視事業發展基金條例（下稱廣電基金條例）第7條規定，報繳其88年度廣播電視事業發展基金（下稱廣電基金）新台幣（下同）10,000,000元，惟被告於90年1月4日以（90）正廣一字第00214號函知原告略稱：「廣電基金條例第7條規定所稱盈餘，非以稅捐稽徵機關按稅法核定數額為準，應以商業會計法之帳載盈虧作為提撥基金之根據，依原告88年度營業結算書損益表核算，原告應提撥之基金總額為16,740,534元，請原告補提撥餘款6,740,534元」等語。原告旋以90年1月16日（90）華財字第0037號函覆被告稱：「依廣電基金條例第2條第1款所稱『廣播電視事業經營盈餘提撥』，應以經營廣播電視事業所獲之盈餘為提撥範圍，原告所有大樓之租金收入，核與廣播電視無關之獨立業務，故不應列入計算盈餘提撥之範圍」等語。被告復以90年2月20日（90）正廣一字第02074號函知原告略以：「依原告損益表顯示，其大樓租金收入並未分別設帳，仍屬營業外收入，依法應按比例提撥廣電基金」。原告又以90年3月2日華財字第0113號函復被告略以：「原告自提撥基金以來，均以原告電視台之盈餘為計算基礎，並已行之有年，不應補繳提撥餘額。」而被告再以90年3月26日（90）正廣一字第03808號函請原告提撥餘額。嗣原告於90年5月24日報繳89年度廣電基金9,823,950元，並仍將大樓租金收入排除於提撥廣電基金核算基礎。被告又於90年6月22日以（90）正廣一字第08496號函知原告略稱：「原告89年度應提撥之廣電基金總額為20,164,590元，尚應補提撥剩餘款10,340,640元，另88年度應補提撥廣電基金6,740,534元仍請原告儘速補繳」等語，原告仍未予補繳。後被告再以91年1月4日正廣一字第0910620517號函催原告依前函所示88、89年度應再補繳之廣電基金，開立支票送被告代收，如逾期不辦理，被告將依廣電基金條例第15條規定處理等語。原告接獲該函，即以91年1月28日（91）華財會字第061號函向被告函覆請准免於補繳，及不受到任何處分或不換發執照等情。被告乃以此函視為原告提起訴願，移送訴願管轄機關，經訴願決定駁回，原告乃向本院提起行政訴訟，經本院以91年度訴字第4361號裁定以「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。」。原告不服，向最高行政法院提起抗告，經最高行政法院以94年度判字第154號將原裁定廢棄，發回本院審理。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及被告之機關函90年1月4日以（90）正廣一字第00214號、以及90年6月22日以（90）正廣一字第08496號均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

㈠原告主張之理由：

⒈本件前審以被告91年1月4日正廣一字第0910620517號函請原告補繳廣電基金，並敘明逾期未繳納之法律效果，核其性質，僅係闡釋相關法律規定及效果，並催請原告繳款之通知，對原告之權利尚不發生具體之法律上效果，自非行政處分甚明，原告對之提起行政訴訟即非合法，訴願決定駁回其訴願，理由雖有不同，結論並無二致，故原告提起本件撤銷訴訟，於法不合，應予駁回。惟最高行政法院卻認為被告90年1月4日以（90）正廣一字第00214號、以及90年6月22日以（90）正廣一字第08496號請原告補繳88及89年廣電基金函，已對原告之權利發生具體之法律上效果，應屬行政處分。其次，原告90年1月16日以（90）華財字第00214號、以及91年1月28日以（91）華財字第061 號函分別對前開來函表示不服，依訴願法第57條規定，即應視為已合法提起訴願。準此，被告將原告先後爭議之函件一併作成原處分卷移送訴願管轄機關處理，乃踐行其依訴願法第58條第3項應有之職責，訴願管轄機關予以受理，為實體之審查決定，亦無不合，原告對之提起行政訴訟，即合乎起訴要件。是原審以裁定駁回原告原審之訴，自有違誤。

⒉被告91年1月4日正廣一字第0910620517號要求原告補繳廣電基金函是否屬行政處分？依據最高行政法院之說法，被告90年1月4日以（90）正廣一字第00214號、以及90年6月22日以（90）正廣一字第08496號請原告補繳88及89年廣電基金函，已對原告之權利發生具體之法律上效果，應屬行政處分。惟『行政處分以書面為之，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。』行政程序法第96條第1項第2款訂有明文。查被告前開系爭來函，僅要求原告補繳88及89年廣電基金，同時告知逾期不提撥，除依廣播電視法規定處分外，於申請換發執照時，得不予換發，其中根本未有主旨、事實、理由及其法令依據。再者，『廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，另以法律定之。』本為廣播電視法第14條之1所規範，違反者，依同法第42條第1項第1款應為警告處分，由於此均屬法律強制規定，在付之闕如情況下，是否仍得視之為行政處分，值得懷疑？

⒊最高行政法院認為原告90年1月16日以（90）華財字第00214號、以及91年1月28日以（91）華財字第061號函分別對前開來函表示不服，依訴願法第57條規定，即應視為已合法提起訴願。然而，依據訴願法第56 條規定『訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章‧‧‧訴願請求事項、訴願事實及理由‧‧‧等』；惟查，原告每次就被告催繳所為之復函，由於並非行政處分，因此向未有不服之意思表示，僅就繳款方式提出說明，當然更未有如訴願法第56條所規定之要件，被告單方面將原告單純之復函視為訴願提起，是否符合法律規定，亦值得懷疑？最高行政法院雖引證訴願法第57條規定，認定原告之復函應視為已合法提起訴願，然最高行政法院僅引證該條前段，但後段但書規定『但應於30日內補送訴願書』卻漏而未備，事實上，原告就本件不僅自始即未提訴願書，事後亦未補送，何能依訴願法第57條即可認定視為已合法提起訴願？基此，本件依同法第77條第1項第1款規定，自應為不受理之決定。

⒋本案非屬依稅法課徵稅務事件，被告竟誤引商業會計法所訂之財務報表援為依據、核計原告之盈餘。廣電基金條例第2條第2項所稱「稅後盈餘」，指申報營所稅後奉稅務機關核定之課稅所得盈餘。廣電基金條例第7條第1項後段之「盈餘」當然應配合第2條第2項之稅後盈餘，此亦即被告於附表註3所自書之「課稅所得盈餘」。廣電基金條例所定之徵收盈餘乃係針對廣電事業所訂之特別法，對於計算盈餘方式部分，當然應優先適用。且既曰「廣播事業」之「盈餘」當然指原告於廣播事業本業之「營業收入」之盈餘。

⒌廣播電視法第14條之1所謂「盈餘」，係專指經營電視事業所得之收入，亦或應包括所謂「業外收入」在內。對此，被告固以商業會計法及一般會計原則為立論基礎，主張應以包含業內及業外收入之「帳載盈虧」做為提撥基金之依據。然就事實言，廣播電視法第14條之1係增訂於71年6月7日，當時僅有台視、中視、華視三家無線電視台，且均無房舍出租或其他業外收入，故該立法意旨，「盈餘」應係專指經營電視所得之收入言。何況，在法律保留原則下，行政行為不能以消極不牴觸法律為已足，尚須有法律之明文依據。若依被告所言擅將業外收入排除於全部營業收入外，是為法所不允，為何16年來對原告報繳方式均未提出指正或處罰？為彌補此法律未詳加規範之缺失，被告曾於90年7月4日邀集學者及會計師召開會計諮詢會議並作成廣電事業依法提撥盈餘，應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據；及企業整體之經營，包含本業及非本業經營之決議，憑以執行。若說廣播電視法第14條之1就盈餘之規定已然明確，何需再召開會議作成決議？何況該學者、會計師所作之決議，既未經立法院同意，亦未公佈，具有解釋法律之效力嗎？另被告既係於90年7月始決議更改計算盈餘之依據及方式，竟要求原告對系爭88及89年度報繳盈餘之方式應溯及至其90年變更後之決策？違反不得溯及適用之法理，亦與憲法第23條「法律保留原則」有所牴觸。

⒍按廣電基金條例第15條規定『廣播電視事業違反第4條及第7條規定，匿報、短報盈餘，規避提撥、不為提撥或不為調整者，經主管機關通知，仍不如期補正提撥者，視其情節輕重，除依廣播電視法之規定處分外，於申請換發執照時，得不予換發。』。原告於73年起報繳廣電基金，並自有大樓出租等業外收入以來（74年起），即將該出租收入併入營業決算書報送被告，但在計算盈餘時，則將其排除於全部營業收入外，絲毫未有隱匿，此亦為兩造所共認，謹以79年度廣電基金為例，被告曾於80年3月25日以（80）銘會字第05027號函請各民營廣播電視台報繳79年度廣電基金，原告乃於80年4月8日以（80）華財字第15561號函暫繳45,000,000元，被告收受後於80年4月26日以（80）銘會字第07037號函檢送收據乙紙，後被告再於82年7月23日以（82）強會字第1407號函，要求原告尚應補提1,468,017元，惟原告基於過去雙方遵循之原則有別於此，乃於82年7月31日以（82）華財字第0760號函覆被告，謂按國稅局核定之79年度盈餘，減去非屬廣電事業而以出租大樓為業之華視大樓經營管理處盈餘，計算當年應提繳廣電事業發展基金為42,780,350元，由於原告已暫繳45,000,000元，因此被告尚應退還原告2,219,650元，被告當即無異議退還，原告遂於82年9月10日以（82）華財字第0922號函檢送收據予被告，由此可証，所謂盈餘，應將非屬廣電事業而以出租大樓之收入排除在外，已為被告所不爭，且十餘年來，被告均無異議，而原告就本件88及89年度廣電基金，亦已照往常方式主動辦理報繳，並未有任何匿報、短報、規避提撥、或不為提撥情事，焉能事後因原告本業虧損無法提撥盈餘，即片面認定原告違法而欲加處分。

⒎再就公平原則言，行政程序法對於證據調查之要求，仍以「發現實體真實」為目的，依此原則加以推論，則在無法闡明事實或無法充分闡明事實時，即應適用「客觀之舉證責任」，由行政機關承受其不利益，而對人民作出較為有利之處分或行政行為。此參之行政程序法第36條「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」應可確認政府為任何行政行為，仍需以民眾利益為優先考量。觀之本案，在法無明文就「盈餘」一詞有任何界定時，即作出對原告不利之認定，且概括以所謂商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，在無直接證據及法源基礎下推定應以「帳載盈虧」做為提撥基金之依據，顯有未當，更與前述揭櫫政府行政當以民眾利益考量之原則相違背。

⒏政府為提高廣播電視事業水準及發展公共電視，而於72年立法通過廣播電視事業發展基金條例，並設立財團法人廣播電視事業發展基金，做為執行此目的之事業單位。十數年來，原告依廣電基金條例報繳之費用，均以該財團法人為受款人，而非被告行政院新聞局。是以設若廣電媒體已依法報繳廣電基金，僅數額有所爭議，非涉違法，即應由該財團法人依債務不履行之民事法律關係向各該廣電媒體提出給付之訴，要與被告無關。其道理同勞動基準法本規範雇主有給付勞工工資之義務，如雇主有不履行或怠於履行情事，主管機關固可課以雇主罰鍰處分，但仍應由勞工自行以雇主為被告提起給付之訴，方屬正辦。此由財團法人廣播電視事業發展基金94年3月15日以（94）廣電基字第046號函要求原告就本件系爭金額暫付三分之一，其當放棄對原告行使保全程序之聲請及確定判決之強制執行聲請做為善意回應，得見本件系爭金額本應由財團法人廣播電視事業發展基金自行向原告為法律上之請求，而非被告本諸主管機關立場為之。

⒐原告於「投資中視股票所得」部分，依所得稅法第42條第1項、第4條之1之規定，既然連所得稅、證交稅已予免徵，何容被告，強行要求將此原本免稅之部分一併納入計算而令繳一定比例之盈餘。中視公司已遭被告依財務報表之資產併計盈餘而予徵收一定比例事業盈餘，然同年度中原告出售中視公司股票及獲配股利均再慘遭計入營業外收入且重複課徵同一收入之事業盈餘，此當屬「重複徵收」之違法處分。

⒑被告所檢附提撥基金核算表，未提及「盈餘」應以商業會計原則編製財報表之帳載盈虧作為依據，亦即被告原亦認同提撥基金應以課稅所得盈餘為憑，否則為何被告命原告先依向稅捐稽徵機關報稅之資料預繳？從而，於財政部臺北市國稅局核定營利事業所得稅前，原告係先依向臺北市國稅局所提出「營利事業所得稅結算申報書」上所列「自行依法調整後金額」欄計算盈餘，據以提撥廣電基金，核無不當。被告於90年7月4日就上開盈餘計算標準未依廣電基金條例第2條計徵，亦未據以另行發布法規性命令為之，卻逕以乙紙公函釋示即予剝奪原告本得以前者計算盈餘提撥廣電基金之權利，已違反法律保留原則；渠非惟違反「信賴保護原則」及「誠實信用原則」，抑且依裁量權所為之行政處分顯逾權限、濫用權力。

㈡被告主張之理由：

⒈本件最高行政法院94年度裁字第00154號裁定，認被告命原告補繳88及89年度廣電基金不足款項之函係行政處分，原告表示不服之覆函應視為已合法提起訴願，被告將其先後爭議之函件一併作成原處分卷移送訴願管轄機關處理，乃踐行其職責，訴願管轄機關予以受理並為審查決定，亦無不合，原告對之提起行政訴訟，即合乎起訴要件。前審未探究本案爭議過程於程序法上之意義及原告業已合法提起訴願之事實，徒截取被告91年1月4日正廣一字第0910620517號函非為行政處分，而裁定駁回原告在前審之訴，自有違誤。有關上述最高行政法院裁定認被告函請原告補繳應提撥基金餘款係行政處分且原告之覆函亦為合法提起訴願乙節，被告認有理由。

⒉按廣電基金條例第2條規定，廣電事業提撥廣電基金係以該事業全部經營收入扣除成本、費用、營利事業所得稅及法定盈餘公積之餘額為計算基準。復依商業會計法及一般公認會計原則，廣電事業盈餘提撥廣電基金，又應以該事業之帳載盈虧（帳載結算金額）為根據，較能衡量廣電事業之負擔能力，且較合乎公平原則。

⒊歷年來，被告依法核算廣播電視事業提撥廣電基金之依據有二，一為廣播電視事業財務報告損益表所載「帳載結算金額」，另一為該等事業所得稅申報核定書之「全年所得額」。原告提撥廣電基金之計算方式，88年度將該公司財務報告書中之公司營業淨利解釋為稅前淨利，而不以所提送損益表之本期損益為準，89年度又以所得稅結算申報書中自行調整金額之課稅所得額為稅前盈餘，其迴避提撥廣電基金之事實明確。被告函知各廣播電視事業提報廣電基金所附之核算表註3.「請先以稅捐稽徵機關報稅資料預繳，俟核定後再行補（退）。」係為便利廣電事業提報作業之用，各該事業如以所得稅結算申報書先行提報，當符合前述說明，以所得稅結算申報書所載「全年所得額」為計算盈餘之依據。被告依廣播電視法第14條之1及廣電基金條例第2條、第7條規定核算廣電事業應提撥之廣電基金，核無不當。

⒋原告主張就公平原則言，行政程序法對於證據調查之要求，仍以「發現實體真實」為目的，依此原則推論，在無法闡明事實或無法充分闡明事實時，即應適用「客觀之舉證責任」，對人民作出較為有利之處分或行政行為。本案法無明文就「盈餘」一詞有任何界定時，即作出對原告不利之認定，且概括以所謂商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，在無直接證據及法源基礎下推定應以「帳載盈虧」作為提撥基金之依據，顯有未當云云。惟查，廣電基金之提撥係以各廣電事業為主體，其提撥係以各該事業全部營業收入（業內及業外）為計算基準，故原告盈餘之計算，當算入該公司全部營業收入。又廣播電視法第14條之1規定，廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，另以法律定之。廣播電視事業發展基金條例第2條第2款規定，‧‧‧所稱盈餘，係指依廣播電視法第14條之1，廣播電視事業稅後盈餘，扣除法定盈餘公積之餘額。是廣電事業經營盈餘應提撥基金及盈餘之規定法有明文。廣播電視事業係以營利為目的之事業，該等事業之財務、損益、收入等之解釋適用商業會計法乃理所當然。本件依商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，廣電事業營業額應包括業內及業外全部之收入，且其提撥基金之依據應以該事業財務報告之帳載盈虧為準。被告依法要求原告補繳廣電基金之行政行為經核並無不當。

⒌原告辯稱該公司於73年起報繳廣電基金，並自有大樓出租等業外收入以來（74年起），即將出租收入併入營業決算書報送報告，但在計算盈餘時則將其排除於全部營業收入外，絲毫未有隱匿，此亦為兩造所共認等語。有關原告所稱74年起即於計算盈餘時，排除大樓出租收入乙節，經查並無相關文件；惟查原告82年度至87年度報繳被告之相關文件，顯示原告之大樓經營出租收入並未分別設帳，仍屬原告業外收入之一部分，如前所述，廣電事業營業額應包括業內及業外全部之收入，故本件原告依法應以全部收入按比例提撥廣電基金。

⒍有關盈餘之認定，被告經辦廣電事業報繳廣電基金以來，發覺各廣電事業提送文件之方式不一，且歷年來因考量廣電事業之營運，被告亦未深入查核各事業所報金額之真偽；為正本清源，並釐清廣電事業之盈餘認定，被告於90年7月4日邀集學者召開會計諮詢會議並作成「廣電事業依法提撥盈餘，應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據」之決議，憑以執行；又為利廣電事業之遵循，被告亦與廣電事業積極溝通，俾建立制度。

⒎原告辯稱本件應由財團法人廣播電視事業發展基金自行向原告為法律上請求等語。依廣播電視事業發展基金條例第3條規定，被告係廣電基金之主管機關，故歷年來，被告依法代收廣電事業報繳之廣電基金並轉予財團法人廣播電視事業發展基金。至原告所指財團法人廣電基金94年3月15日（94）廣電基字第046號函乙節，係財團法人廣電基金單方所為行為，與被告及本件無涉，本件應循行政程序辦理，為被告一貫之立場。

理由

一、本件訴訟繫屬中，被告之代表人由林佳龍變更為姚文智，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。合先敘明。

二、本件如事實欄所載之事實。依行政訴訟法第216條第2項規定，受發回之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。本件最高行政法院發回意旨認系爭88年度補繳廣電基金案，被告最初係於90年1月4日以（90 ）正廣一字第00214號函命原告補繳不足款項，此函已對原告之權利發生具體之法律上效果，應屬行政處分 (以下稱88 年度之補繳處分)，殆無疑義，而原告早於90年1月16日即以（90）華財字第0037號函覆被告表示不服，依訴願法第57 條規定即應視為已合法提起訴願，然被告當時並未將之移送訴願管轄機關處理，而僅就系爭廣電基金計算爭議與原告以函件往返辯論，惟仍不影響原告已合法提起訴願之事實。另就系爭89年度補繳廣電基金案，被告最初係於90年6月22日以（90）正廣一字第08496號函命原告補繳不足款項，並一併催請原告儘速補繳88年度之不足款項。其中關於命原告補繳89年度不足款項部分，亦應屬行政處分 (以下稱89年度之補繳處分)，惟此行政處分未告知原告救濟期間（見原處分卷第41頁），依行政程序法第98條第3項規定，原告如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間提起訴願。嗣被告又以91年1月4日正廣一字第0910620517號函催請原告補繳上開兩年度之廣電基金，此時原告以91年1月28日（91）華財會字第061號函表示不服，其真意仍係對當初先後命其補繳上開兩年度之廣電基金之行政處分表示不服，其中對於命其補繳89年度不足款項部分，距離被告於90年6月22日所為行政處分，尚在一年內，即應視為於法定期間內提起訴願，訴願管轄機關予以受理，為實體之審查決定，並無不合。至於命其補繳88年度不足款項部分，原告既早於90年1月16 日即以（90）華財字第0037號函覆被告表示不服，距離相對人於90年1月4日所為行政處分（亦未教示救濟期間），猶在30日內，依訴願法第57條規定即應視為已合法提起訴願，爾後再陸續去函爭議，包括最後以91年1月28日（91）華財會字第061號函表示不服，均係重申其不服之意思表示而已，被告將其先後爭議之函件一併作成原處分卷移送訴願管轄機關處理，乃踐行其依訴願法第58條第3項應有之職責，訴願管轄機關予以受理，為實體之審查決定，亦無不合，原告對之提起行政訴訟，即合乎起訴要件。本院受此法律判斷之拘束，本案合於起訴要件，應為實體判決，原告主張無行政處分存在云云，並不足採。

三、按「廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，另以法律定之。」為廣播電視法第14條之1所明定。次按「本基金之來源如左：一、政府及社會捐助。二、廣播電視事業經營盈餘提撥。前項第2款所稱盈餘，係指依廣播電視法第14條之1，廣播電視事業稅後盈餘，扣除法定盈餘公積之餘額。」「廣播電視事業機構應於年度終了後3個月內編造決算表，函報主管幾關備查；其有盈餘應依第4條之標準提撥繳入專戶。前項決算表，稅捐稽徵幾關如有修正，提撥之盈餘應依修正後之決算調整。」復為廣電基金條例第2條及第7條所規定。本件兩造爭執點在於原告依廣播電視法第14條之1及廣電基金條例提撥部分盈餘充作廣電基金時，應否將原告出租大樓之營業外收入納入計算原告之「盈餘」範圍。查公司當年度如有依所得稅法或其他法律規定減免所得稅之所得額，或不計入所得課稅之所得額，雖可依法免予計入當年度之課稅所得課徵營利事業所得稅，惟該項所得仍應計入該公司之所得額內，計算其未分配盈餘（司法院釋字第506號解釋參照），故未分配盈餘之計算基礎，原則上即係商業會計法之實際上可供分配之稅後盈餘。是則廣電基金條例第2條第2項所稱稅後盈餘，尚非以稅捐機關核定之盈餘數為準。又廣播電視法第14條之1規定：「廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提供廣播、電視事業水準及發展公共電視基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，另以法律定之。」並未排除營業外收入。是則廣電基金條例第2條第2項所稱盈餘，係以各廣播電視事業其整體事業之營業餘額為計算基準，無論營業內收入，抑為營業外收入，均屬提撥盈餘之範圍 (最高行政法院94年判字第522號判決參照)。再廣播電視事業係使用公共資源之特許事業，其所從事之業內及業外收入均屬其整體事業之營業額；叉依商業會計法之財務會計及一般公認會計原則，盈餘係指營業收入減營業成本與管銷費用後之營業利益，加營業外收入減營業外成本及所得稅後之淨額，是廣電事業依法提撥廣電基金應以包含業內及業外收入之「帳載盈虧」作為提撥基金之依據，即以「帳載結算金額」為計算標準，始能實際表現各廣電事業之負擔能力，且合乎公平原則。因而被告於90年7月4日邀集學者召開會計諮詢會議，作成「廣電事業依法提撥盈餘，應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據」之決議，符合上開法律意旨，被告據以執行，並無不合。是原告88年度帳載稅前盈餘為354,855,945元，為原告所不爭執，減除營利事業所得稅及法定盈餘公積後，依法應提撥廣電基金16,740,534元；89年度帳載稅前盈餘為421,022,745元，減除營利事業所得稅及法定盈餘公積後，依法應提撥廣電基金20,164,590元，惟原告排除其大樓租金收入盈餘於廣電基金提撥範圍，88年度提撥10,000,000元，89年度提撥9,823,950元，有決算書表附原處分卷為證，被告遂依原告所提決算書表，分別以88年度之補繳處分及89年度之補繳處分請其依法補提撥廣電基金分別為6,740,534元及10,340,640元 (合計17,081,174元)( 被告同時告知依廣電基金條例規定，如不補正提撥，除得依廣播電視法規定處分外，於申請換發執照時，得不予換發部分，係重申法律規定，並非行政處分)，揆諸上述說明，於法無不合。

四、命提撥廣電基金處分，法律並無規定應書面為之，原無行政程序法第96條第1項之適用。何況88年度之補繳處分函及89年度之補繳處分函 (原處分卷第6頁及39頁)內容中已載有處分意旨、事實、理由及部分法令依據，被告嗣於訴願答辯書(訴願卷第2頁)詳列法令依據，原告主張本件處分函根本未有主旨、事實、理由及其法令依據云云，顯有誤會。又被告於90年7月4日邀集學者召開會計諮詢會議，所作成「廣電事業依法提撥盈餘，應以一般公認會計原則之帳載盈虧作為提撥基金之根據」之決議，係闡明法律意旨，非制定新法規，無法令溯及既往之問題，被告作成88年度及89年度之補繳處分，仍是以上開廣電法及廣電基金條例為依據，於法無不合。原告主張該決議未經立法院同意，亦未公佈，具有解釋法律之效力嗎？被告既係於90年7月始決議更改計算盈餘之依據及方式，竟要求原告對系爭88及89年度報繳盈餘之方式應溯及至其90年變更後之決策，違反不得溯及適用之法理，亦與憲法第23條「法律保留原則」有所牴觸云云，係誤解法令，自不足採。另原告主張其10餘年來，報繳廣電基金，並未包括自有大樓出租等業外收入，79年度盈餘減去非屬廣電事業而以出租大樓為業之華視大樓經營管理處盈餘，計算當年應提繳廣電事業發展基金為42,780,350元，由於原告已暫繳45,000,000元，被告尚退還原告2,219,650元一節，即令屬實，亦屬原告之前之報繳及被告之處置是否符合法律規定之問題，並不能以此否定上開法律解釋結果。是原告據之主張所謂盈餘應將非屬廣電事業而以出租大樓之收入排除在外，已為被告所不爭，且十餘年來，被告均無異議，被告之命補繳處分違法云云，亦不足採。再依廣電基金條例第3條規定，被告為主管機關，其作成本件之處分，於法有理，原告質疑被告非主管機關云云，尚乏依據。

五、從而，原處分 (88年度之補繳處分及89年度之補繳處分)並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官 姜素娥

 法 官 吳東都