臺北高等行政法院判決

原告

興富發建設股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

丙○○

訴訟代理人

丁○○

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○代理縣長）

訴訟代理人

戊○○

上列當事人間因回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年1月11日農訴字第0930151743號訴願決定， 提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告擬具水土保持計畫，向被告申准於臺北縣淡水鎮○○段1007-1、1010、1011、1042、1042-4、1043-1、1043-2、1044-1、1045、1046、1047、1047-1、1048、1048-1、1049-3、1051-4、1010-2、1011-3、1042-2、1049-4、1050、1041、1049-1、1051-1、1050-1等地號之25筆土地（前16筆為申請基地，後9筆為計畫道路） 施作社區住宅新建工程，開挖面積為7,585.38平方公尺。 案經被告核發93淡建字第497號建造執照後，乃依據「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第5條、第6條及被告民國（以下同） 91年8月14日北府農林字第0910471736號公告之「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘績比率」， 於93年9月27日以北府農林字第0930665738號函核定原告應繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（以下同）31,212,699元。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決

㈠、訴願決定及原處分均撤銷。

㈡、命行政院農業委員會應返還原告31,212,699元及自起訴狀繕本送達被告之日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。

二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。叁、兩造爭點：山坡地開發利用回饋金繳交辦法是否違反法律授權明確性原則及再委任禁止？

一、原告陳述：

㈠、聲明第1項部分：

１、按特別公課者，係由國家對人民以公權力課徵，納入封閉之財政循環系統（特種基金帳戶），用以挹注國家特別支出之金錢給付義務。特別公課係配合特定之財政收入目的，而對具有某一相同屬性之人（使用人或產生特定費用之人）徵收之。按森林法第48條之1第1項規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金，基金來源如下：…二、山坡地開發利用者繳交之回饋金…」，同條第2項規定： 「前項…第 2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬定，報請行政院核定之」，是以，山坡地開發利用回饋金之性質屬「特別公課」，殆無疑義。

２、次按「法律保留原則，要求行政須有法律之授權始能作成行政行為。」而「何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」參見司法院釋字第443號解釋理由書第1段。倘「法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令。」參見司法院釋字第313號、第390號、第394號及第402號等解釋。又授權制定法規命令之法律，如明文規定許可再授權，則原被授權之機關，得以法規命令再為授權。反之，授權訂定法規命令之法律如無得轉授權之規定，原被授權之機關並不得轉授權。亦即，若有權限之上級機關不自行發布，而委由欠缺法律授權之下級機關發布，則涉及再委任（Subdelegation）之合法性問題， 依受委任者不得再委任（Potestas delegate non delegatur） 之法理，以不應允許為原則。

３、查原處分及訴願決定雖引據森林法第48條之1、 行政院農業委員會89年11月30日（89）農林字第 890156162號令訂定發布「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及被告91年 8月14日北府農林字第0910471736號公告頒行「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比例」，作為課予原告繳交本件山坡地開發利用回饋金31,212,699元之依據。惟揆諸前揭說明，此等課予原告繳交系爭回饋金之依據規定顯然違反上開「法律授權明確性原則」及「再委任禁止原則」：

⑴、森林法第48條之1第2項違反法律授權明確性原則：

①、按基於法治國家原則，國家對人民強制課徵之公法金錢給付，應符合法律保留原則之憲法要求，即僅得依法強制課徵。稅捐因增加人民金錢負擔而被認為係對人民基本權利之限制，其課徵合法性必須受稅捐法定主義之檢驗，則要人民負擔特別公課之金錢負擔，亦必須對其合法性等加以檢驗與控制。一般人民對稅捐之負擔有憲法第19條、 第143條等法條之依據。人民依租稅法律主義，有納稅義務係指人民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等項而負納稅義務（司法院釋字第217號參照）， 其受到立法嚴格之監督。反之，特別公課之金錢負擔並無憲法之直接明文，咸認其來自憲法第23條之法律保留原則之規定。準此以解，特別公課之合憲性較稅捐薄弱，但因其所受立法監督較稅捐不嚴，故為避免行政機關假課徵公課之名，而達增加財政收入之實，並防止財政憲法遭受破壞與架空，公課之徵收仍應有法律保留之正當性，以確保人民之財產權。（參見司法院釋字第426號戴東雄大法官部分不同意見書）。 查森林法第48條之1第2項規定： 「…第2項回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」森林法並未就山坡地開發回饋金之繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序等事項予以明定，而係於第48條之1第2項就上開事項概括、空白授權中央主管機關訂定，於中央主管機關發布之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第2條、第3條、第4條、第5條第 1項及第8條中始規定，顯違授權明確性原則。

②、查森林法第48條之1第2項固規定： 「…第2項回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，其授權必須符合具體明確之標準。 （參見司法院釋字第426號解釋文暨解釋理由書）特別公課之課徵，基於法律保留原則及授權明確性原則之要求，立法機關雖不可能就特別公課之相關事項詳盡地規定，但亦不得僅概括或空白之授權，必須在授權母法明確地表明其課徵目的、對象及用途，才得授權行政機關予以具體化。由於特別公課之課徵亦屬對人民財產權的限制之重要事項，並且其係作為租稅之補充，因此在課徵特別公課之法律中，至少必須將特別公課負擔義務發生之事項保留由法律訂之，並且該法律必須明確地將該特別公課之補充性原則加以規定。換言之，課徵特別公課之法律中至少必須明確規定課徵目的、課徵基礎、被課徵群體同質性之範圍、特別公課收入支出之群體用益性等屬於租稅補充性之事項。縱然立法者雖無法就特別公課之課徵做鉅細靡遺的規定，然為避免行政機關掌握過多之解釋權而形成獨大的局面，因此縱令涉及專業、技術性之事項，例如課徵額度之詳細計算方式等，亦不應為空白之授權，其於授權母法中，應盡可能明確而不足以引起懷疑地表明授權範圍、目的及內容等。

③、職是，森林法並未就山坡地開發回饋金之繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序等事項予以明定，而係於第48條之1第2項就上開事項概括、空白授權中央主管機關訂定，於中央主管機關發布之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」中始規定「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地」（第2條）、 「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為」（第3條）、 「山坡地開發利用回饋金…之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人…」（第4條）、 「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積6%至12%計算」 （第5條第1項）、「有下列情況之一者，視同已繳交本回饋金…」 （第8條），顯與上述授權明確性原則有違，而與法律保留原則不符。

④、綜上所述，上開土地開發利用回饋金之費率類別、支出項目等，因事涉對人民財產權之干涉限制，應由有關機關為因地制宜之考量，檢討改進，逕以法律為必要之規範（參見司法院釋字第426號解釋文之意旨）。

⑵、「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」違反再授權禁止原則：查森林法第48條之1雖授權中央主管機關訂定 「山坡地開發利用繳交回饋金辦法」，惟並未授權中央主管機關（即本件訴願機關行政院農業委員會）將「山坡地開發利用程度之類別及計算回饋金之乘積比率」等事項，再轉授權地方主管機關公告之。是以， 在森林法第48條之1無明文授權情況下，山坡地開發利用繳交回饋金辦法第5條第3項竟逕行規定「第1項類別及計算回饋金之乘積比率， 由主管機關公告之。」被告復據以公告「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金計算標準」（北府農林字第0910471736號），依上述說明，顯然與再委任禁止原則相違，亦與法律保留原則不符。

４、末查「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。而干涉行政之事項，缺乏積極之法律授權而作成限制人民權益的處分；或行政處分所根據之行政命令本身牴觸上級規範，該處分均為違法。又本件處分所依據之森林法第48條之1第2項違反法律授權明確性原則、所依據之山坡地開發利用回饋金繳交辦法違反再授權禁止原則，已如前述。是以，原處分自有欠缺積極法律授權暨所依據之行政命令本身牴觸上級規範之違法，原告自得提起本件撤銷訴訟。

㈡、聲明第2項部分：按「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」行政訴訟法第196條定有明文。 查本件原告已依原處分說明二意旨，向台灣土地銀行臺北分行「行政院農業委員會林務局林務發展暨造林基金專戶」（帳號：000-000-000-000）繳交系爭回饋金31,212,699元。 是以，原處分暨訴願決定既均應予撤銷，原告自得聲請本院依上開規定命造林基金之主管機關即行政院農業委員會（造林基金收支保管及運用辦法第3條） 將原告已繳納之系爭回饋金返還原告。

㈢、綜上所述，被告根據違反法律授權明確性之森林法第48條之1第2項規定、違反再授權（委任）禁止原則之「山坡地開發利用繳交回饋金辦法」，在森林法未授權、未依行政程序法第102條規定給予原告陳述意見之機會下， 逕行根據自己發布之「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金計算標準」核算課予原告繳交山坡地開發利用回饋金31,212,699元，此一處分顯然與依法行政原則及法律保留原則不符，而違法侵害原告之權利。又「法官於審判案件時，對於各機關就其執掌所作有關法規釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律表示其合法適當之見解。」、「法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關依其執掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，本院釋字第137號解釋即係本此意旨」，有司法院釋字第137號、第216號解釋可稽， 此等解釋莫不確認各級法院對於法規命令及行政規則之實質的違憲審查權。是故，我國現行制度關於命令之審查屬分權制，各級法院有拒絕適用之審查權。為此，爰請判決如原告訴之聲明。

二、被告陳述：

㈠、依據森林法第48條之1規定略以： 「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金…第 2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」另行政院農業委員會89年11月30日（89）農林字第890156162號函發布 「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第5條略以： 「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積6%至12%計算。…第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」故被告91年8月14日北府農林字第0910471736號公告頒行 「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」定有明文。

㈡、山坡地開發利用回饋金繳交辦法係主管機關依據森林法第48條之1授權訂定， 依此徵收之山坡地開發利用回饋金性質上屬特別公課，與稅捐有別。惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。所謂授權須具體明確應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。原告主張系爭回饋金之依據規定違反法律授權明確性原則，顯然有誤。且原告所主張將回饋金等比於人民之納稅義務，引用各項罰鍰之大法官會議解釋如司法院釋字313號、釋字314號、釋字402號等釋令， 均為懲罰性之行政處分，實屬有別，不容混淆。

㈢、本案回饋金係國家一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，必限定其課徵所得之用途，乃現代先進國家常用之工具。且開徵部分之費率類別，連同歲入、歲出金額，概由主管機關依預算法之規定設置單位預算，編入中央政府年度總預算，經立法院通過施行，徵收之法源及主要項目，均有法律與預算為依據，並無原告主張「欠缺積極法律授權及所依據之行政命令本身牴觸上級規範」之違法。

㈣、綜上，原告所主張為無理由，爰請判決如被告答辯之聲明。

理由

一、按森林法第48條之1第1項及第2項規定： 「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：…二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。前項…第 2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」行政院農業委員會遂以89年11月30日（89）農林字第 890156162號令訂定發布「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」，其第 3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」第4條規定： 「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。」第 6條規定：「水土保持計畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於一個月內至指定地點，繳交回饋金。」次按「開發建築用地者，以核定水土保持計畫時之開發面積與當期公告土地現值乘積9%。」為被告91年 8月14日北府農林字第0910471736號公告之臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率所明定。又依行政院68年11月21日台68經字第11701號核定函， 臺北縣淡水鎮○○段全部均屬山坡地地段。

二、本件原告擬具水土保持計畫，向被告申准於臺北縣淡水鎮○○段1007-1、1010、1011、1042、1042-4、1043-1、1043-2、1044-1、1045、1046、1047、1047-1、1048、1048-1、1049-3、1051-4、1010-2、1011-3、1042-2、1049-4、1050、1041、1049-1、1051-1、1050-1等地號之25筆土地（前16筆為申請基地，後9筆為計畫道路） 施作社區住宅新建工程，開挖面積為7,585.38平方公尺。案經被告核發93淡建字第497號建造執照後， 乃依據「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第5條、第6條及被告91年8月14日北府農林字第0910471736號公告之 「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘績比率」， 於93年9月27日以北府農林字第0930665738號函核定原告應繳交山坡地開發利用回饋金31,212,699元。原告不服，循序提起訴願及本件行政訴訟。

三、原告於本件行政訴訟中訴稱，山坡地開發利用回饋金之性質屬「特別公課」，仍應有法律保留之正當性，以確保人民之財產權。被告課予原告繳交系爭回饋金之依據規定–森林法第48條之1、 「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比例」，顯然違反「法律授權明確性原則」及「再委任禁止原則」。是以，原處分自有欠缺積極法律授權暨所依據之行政命令本身牴觸上級規範之違法，原處分暨訴願決定均應予撤銷，且原告得聲請本院命造林基金之主管機關即行政院農業委員會將原告已繳納之系爭回饋金返還原告云云。惟查：

㈠、依森林法第48條之1規定： 「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金…第 2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」行政院農業委員會乃以89年11月30日（89）農林字第890156162號函發布 「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」。該辦法第5條規定： 「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積6%至12%計算。…第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」故被告遂以91年 8月14日北府農林字第0910471736號公告頒行「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」。

㈡、山坡地開發利用回饋金繳交辦法係主管機關依據森林法第48條之1授權訂定， 依此徵收之山坡地開發利用回饋金性質上屬特別公課，與稅捐有別。惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。所謂授權須具體明確應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。故原告主張系爭回饋金之依據規定違反法律授權明確性原則，顯然有誤。且原告所主張將回饋金等比於人民之納稅義務，引用各項罰鍰之大法官會議解釋如司法院釋字313號、 釋字314號、釋字402號等釋令，均為懲罰性之行政處分，實屬有別，不容混淆。

㈢、本案回饋金係國家一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，必限定其課徵所得之用途，乃現代先進國家常用之工具。且開徵部分之費率類別，連同歲入、歲出金額，概由主管機關依預算法之規定設置單位預算，編入中央政府年度總預算，經立法院通過施行，徵收之法源及主要項目，均有法律與預算為依據，並無原告主張「欠缺積極法律授權及所依據之行政命令本身牴觸上級規範」之違法。

㈣、原告擬具水土保持計畫向被告申准在系爭山坡地範圍內之土地上施作社區住宅新建工程，開挖面積為7,585.38平方公尺，並獲核發建造執照有案，則被告按核准開發面積及公告土地現值，並依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及「臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘績比率」規定核算山坡地開發利用回饋金31,212,699元，揆諸首揭規定，並無不合。

四、綜上所述，原告之陳詞均不可採，則被告核定原告應繳交山坡地開發利用回饋金31,212,699元之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，且命行政院農業委員會應返還原告31,212,699元及自起訴狀繕本送達被告之日起至清償日止，按年利率5%計算之利息，均無理由，應予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本案判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本案原告之訴為無理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段判決如主文。

第四庭審判長法 官 徐瑞晃

上為正本係照原本做成。