臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

丁○

被告

教育部

代表人

乙○○部長）住同

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服行政院中華民國96年1月22日院臺訴字第0960081060號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告係國立羅東高級商業職業學校附設高級商業職業進修學校退休教師，其退休案經被告以民國（下同）91年6 月28日部授教中（人）字第0910509660號函核定自91年8 月1 日退休生效，並領取公保養老給付金額新臺幣（下同）1,595,500 元，全額存入於臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）羅東分公司。被告中部辦公室依95年2 月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 規定，按95年度待遇標準，核計與原告同薪級人員現職待遇為月支薪額45,665元、主管加給2,000 元、學術研究費30,560元及12分之1 年終工作獎金9,778 元，合計88,003元，以其核定退休年資31年，退休所得上限百分比91% 計算，其退休所得上限為80,083元，換算其所領公保養老給付得辦理優惠存款最高金額為1,460,067 元，低於原告原存公保養老給付優惠存款金額1,595,500 元，被告（中部辦公室）遂以95年7 月26日95教中（人）字第0950513218號書函重新核定，並通知原告於上開要點第3 點之1 施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額1,460,067 元辦理，逕由臺灣銀行羅東分公司自期滿日計存（下稱原處分）。原告不服，主張優惠存款定期換約應視為在一整體行政處分中權利義務的反覆發生，非多次不同處分，且該給付行政有信賴利益保護原則之適用，認前開核定有損其權益云云，提起訴願，經訴願機關認原告所不服者非訴願法所稱之行政處分，原告提起訴願，於法不合，另原處分尚無違背法律不及既往原則及信賴保護原則，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應回復原告辦理優惠存款之公保養老給付金額總額為1,595,500元。

⒊訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

（一）原告主張之理由：

⒈原告在95年2 月16日即被告宣布新修正「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 實施之日，曾以該實施構成行政程序法第92條第2 項「一般處分」為由，提起訴願。訴願決定認原告在程序上係對行政規則提起訴願，逕為不受理決定，原告復向鈞院提起訴訟。原告並非不知一事不再理原則，只是唯恐屆時鈞院審理結果若亦認定前訴訟之客體並非行政處分，予以程序駁回時，後又已逾起訴法定時效，故二案併陳以防萬一，希望不要作出相矛盾裁判。

⒉原告提起救濟之對象為一行政處分而非行政契約：

⑴原告的申請僅屬行政程序的發動，對內容不生影響：行政契約既名為契約，雙方當事人在法令允許的範圍內可享有一定契約自由（如鈞院89年度訴字第1731號判決：行政契約「事後如欲變更，亦應經雙方協議，不得單方以訂定行政規則方式實施」。）對於契約內容能有一定的締約自由，但優惠存款之所有細節、數額、程序幾乎都以「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」為主的行政規則規定清楚，看不出任何契約的法律特性。

⑵臺灣銀行絕無締約之意思：依行政程序法第149 條行政契約準用民法第98條規定，探求當事人之真意，不得拘泥於所用辭句，臺灣銀行依客觀情形判斷，其意思只是協助教育部辦理優惠存款，恐怕連身為「契約當事人」的意思都有欠缺，復以優惠存款18% 的利息金也大部分是政府專款撥給，難謂臺灣銀行有屢行契約上給付義務意思。

⑶優惠存款若屬行政契約，依法將會無效：依行政程序法第137 條第1 項第3 款，行政機關與人民締結行政契約互負給付義務者，應符合「人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯」依中央銀行規定之現行銀行利率，定期存款通常利率不到年息3%，原告的優存利率竟達18% ，若真屬行政契約，則原告之存款給付與教育部委託臺灣銀行所為之利息給付，明顯不相當。復依同法第142 條第1 項第4 款，該優惠存款契約將會無效，但鈞院在95年度訴字919 號判決中卻又承認該契約為一合法有效契約，論點顯有矛盾。

⑷從優惠存款的辦理程序可看出並非行政契約：原告在91年8 月1 日退休，在所任教高中辦理優惠存款申請後，即持相關證明文件至臺灣銀行辦理，每兩年換約一次時，則逕行至臺灣銀行持原證明文件「換約」，不再到原任教學校辦理任何手續，參照學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第9 條規定：「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑審定退休機關填發之退休金證書查驗辦理。」假設優惠存款如同鈞院95年度訴字第919 號判決所言，是兩年期滿換約續約一次的行政契約，理所當然在換約時一定仍要有教育部所屬機關與臺灣銀行兩者的共同參與，缺一不可，但其程序又無法對此作出合理解釋，又兩年一次的換約也只要提出退休金證書「查驗辦理」即可，也看不出任何締結行政契約的意思，而查驗辦理的字面意思通常是申請作成行政處分，不是行政契約。又依吳庚所著「行政法之理論與實用」內容，當行政處分與行政契約區分有困難時，可參酌外觀或形式因素，如有無將雙方約定作成書面契約或條款判斷。查原告續約時，臺灣銀行完全未要求原告簽署任何書面或契約，只單純要求出示書面身分證明驗證即完成「續約」程序，依此判斷，更不能認定為行政契約。

⑸被告似乎以格式化答辯狀，認定所有人都是對「學校返休教職員公保巷老給付金額伍惠存款要點」的修正提起訴願，在其答辯狀的第一點指稱原告係對一非行政處分提起訴願。殊不知原告此次乃對一特定、內容具體的扣減優惠存款利息處分提起訴願，其外觀完全符合訴願法第3 條及行政程序法第92條第1 項行政處分之法定定義。

⑹而鈞院先前認定扣減定存利息之新修正「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1的「實施」為一不特定之抽象規範，現在被告以原告個人為受文者之核算公文，對象已特定，行政院訴願委員會又認定不生公法效力，而是原告與臺灣銀行間之關係，可以想見，若原告再對臺灣銀行提起訴訟，臺灣銀行將再推予被告，如此原告之法律權利將在無止境之程序中消耗而無法獲得救濟。另外，原處分並非觀念通知，依最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院，下同）59年判字第79號，就某一事件的真相及處理經過，通知當事人並未損及其任何權益，乃觀念通知而非行政處分。但被告在原處分的主旨中已明言「經依規定核算如說明二」即已發生扣減定存利息之法效性，後段復言「並由該公司（臺銀）逕按核算之金額，溯自期滿日計存」，足見尚有後續的處置作業，絕非訴願決定中所言不直接發生公法上效力。

⑺原告與臺灣銀行間之定存契約性質為「需申請之處分」，訴願決定中一再強調18% 存款為原告與臺灣銀行間之個別契約，原處分對契約不生法律效果。但細究原告與臺灣銀行間之契約，原告之申請只有發動行政程序之效力，對契約內容不生任何影響，在原處分中被告亦在主旨明言臺灣銀行需依其核算之內容計存原告之退休金定存，與一般民事契約的當事人自主究有不同，故難謂原處分不生法律效力。

⒊又鈞院在96年7 月19日的另一教師優惠存款95年度訴字第590 號裁定，雖以原告係對行政規則提起訴訟而予程序駁回，但在裁定書理由五第三點中卻認為臺灣銀行與退休教師間的存款「契約」是民法上之消費寄託與消費借貸契約，非屬行政契約，並舉出最高法院93年度裁字第877 號、871 號、95年度裁字第2110號3 則裁定輔證。但原告對此點無法認同，理由為：

⑴與臺灣銀行間的優惠存款完全是適用相關行政法令產生，不是民法雙方皆無「契約自由」可言。

⑵鈞院95年度訴字第590 號裁定誤引最高行政法院論點：查最高法院93年度裁字第877 號、871 號、95年度裁字第2110號內容是一退休公務員（非教師）對依「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」第6 條質借利息所為之抵銷，定義為消費寄託與消費借貸契約。究其原因，乃質借利息係個人財產上之民事行為，已與行政單位無關，但非謂辦理優惠存款也是民事契約。

⒋原處分為一有重大瑕疵之行政處分：依教育部網站於95年1 月20日公告之「教育人員退休所得合理化實施方案」中第5 點公告「基於軍公教一體實施原則，與公務人員及軍職人員於中華民國95年2 月16日同步實施。」本諸依法行政原則，被告在95年1 月27日修正公布新的行政命令前，竟在舊制尚未失效新制尚未生效前，可事先決定牴觸舊法之縮減利息之細則及實施日期，復公告於官方網站，決策過程顯有重大瑕疵，依行政程序法第111 條第1 項第7 款規定，原處分應屬無效。

⒌優惠存款之18% 利息本質上非「存款孳息」，為一變相分期發給的退休金：被告曾表示，18% 優惠存款利息之定性為存款孳息之期待利益，並認該利益非法律所保障之標的。被告此處所稱之「孳息」，係屬民法第69條第2 項之法定孳息，通說認為法定孳息必須因供他人使用而發生，如一般之存款利息，是供銀行使用該存款供放款之用，所得之對價。可是原告之優惠存款的本金雖是存放在臺灣銀行帳戶中，18% 應是由政府撥給臺灣銀行，再由臺灣銀行轉發給原告。臺灣銀行只是一受政府機關委託行使公權力之受託者，該18% 優惠利息本質上亦非是民法上之法定孳息，而是一變相分期發給之退休金。原告雖找不到相關之政府內部行政規則，但基於三點理由可推知：①18% 優惠利率利息之相關細節事項，是規定於「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」之行政令命中。②對於95年2 月16日施行縮減利息之新制，考試院銓敘部對外發布之新聞稿均宣稱能為政府「節省」若干預算。③臺灣銀行為一營利公司，絕不可能自行發給原告每年18% 之超高額利息。如被告對此點有爭議，因原告有舉證上之困難，請求鈞院依行政訴訟法第133 條調查相關之行政規則。被告之訴願答辯書中另提出司法院釋字第580 號解釋，認憲法第15 條 所保障之財產權，「係指基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換而言。」此處之優惠存款利息，屬「期待利益」，不得提起救濟。司法院釋字第580 號解釋中，係認為個人現在所得支配之資源只是財產之一部分，絕非是財產權之全部定義。期待利益可請求救濟，相關成例在法律中屢見不鮮，如行政程序法第120 條第2 項，信賴利益的補償額度不得超過受益人因該處分「存續」可得之利益。又如民法第216 條，損害賠償之範圍，包括「所失利益」。依司法院釋字第469 號，只有公務員無從依法對特定人所負作為義務，致人民受損害的「反射利益」才不受法律保障，被告在此實有混淆「期待利益」與「反射利益」。

⒍18% 優惠存款利息之發給為多階段行政處分，以教育部為被告並無違誤：如上述第4 點，臺潛銀行是受政府機關委託行使公權力之受託者，提供金融上專業協力，依司法院釋字第269 號及行政程序法第2 條第3 項「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」本案中教育部作成之處分，需要臺灣銀行之參與協力才得實施，構成二機關共同參與之「多階段行政處分」。其作成最後階段行為之機關，對前階段教育部作成的處分，依法應予尊重，不可能改變。先階段之行為又具有行政處分之要素，復於官方網站及新聞稿公布，令當事人知悉。依實務見解，此際得直接對先前之行為，提起救濟。如依被告於答辯書中所言，本案係原告與臺灣銀行之契約關係，應對臺灣銀行提起救濟，即便最後勝訴，臺灣銀行亦將再依被告之行政命令為相同之處分，礙難發揮救濟功能。

⒎18% 優惠存款為已完成之給付行政處分，有信賴利益保護原則之適用：如前所述，原告退休申請優惠定存時，被告已依舊制給予核准，性質上為已完成之給付行政之行政處分。又通說認給付行政的「作成」可以不必有法律保留之嚴格適用，非謂作成後可任意廢止，不然信賴利益保護原則即屬具文。被告認「依權限予以『修正』該要點，以符法律之正當性與公平性，自無違反法律保留原則之情形。」被告誤認原告係對修改行政規則提起訴願已如前述，又該縮減定存利息金額之處分，本質上絕非單純的「修改」，而是「廢止」其中的一部分，難謂排除信賴利益保護原則之適用。「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」為國家單位依權責發布之行政命令，具有公信力，構成人民信賴之基礎。原告因信賴該要點申請退休，為信賴事實之具體表現，與信賴基礎具有因果關係。一定限額之退休金存款享有18% 年息之優惠利率利息，此乃信賴利益。教育部在修訂新制後僅20天即立即施行，既未予適度補償，亦無過渡條款，立即造成人民信賴利益重大變動，應認定該處分與命令違反信賴利益保護原則而無效。相關的實務見解可見諸司法院釋字第525 、529 、574 、589號解釋。行政程序法第123 條第1 項第1 款、126 條第1項不是排除法規准許廢止之合法授益處分給予合理補償之權利，而是認為依法規廢止之處分本身應已附有相關之補償條款，毋庸再強制規定應予補償。如本案，雖是依法規准許廢止之合法授益處分，當其違反信賴利益保護時，自當予以補償。此觀同法第120 條違法之行政處分撤銷時亦應予以合理補償可知，舉重以明輕，合法之行政處分更應予以補償。

⒏原處分違反平等原則：依行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」憲法第7 條亦揭示人民不分階級一律平等之原則。苟如被告所言，此一政策係為節省國家財政、針對所得偏高者合理調降，即應如同稅制，採累進裁減，所得越多者扣減越多百分比，所得越少者則扣減越少。但依被告在網站上公布之計算公式計算結果，校長級退休者，18% 之優惠利息幾乎無所扣減，主任級退休者，雖有扣減，但比例遠較一般教師少。而退休金優惠存款全額及利息卻是校長大於主任、主任大於一般教師，被告此一措施，明顯違反其政策目的，造成極為不平等結果，嚴重違反上述法律，應屬重大瑕疵而無效。此一政策復選擇性實施，例如退休司法官的18% 利息便不在縮減之列，無疑更添爭議。

⒐撤銷原處分對公益並無重大影響：考試院發布新聞稿均聲稱扣減18% 定存利息對國家財政之節約有重大貢獻，殊不知領取該優惠利息之退休人員全部都像原告一樣，年事已高，大部分餘年恐怕不多，非如政府所言會長年領取，拖垮財政，司法判決之效力又僅及於訴訟當事人，對本案提起訴訟之退休公職人員，據新聞報導並不多，故法院不必擔心撤銷該處分造成的公益損害。原告本不願再為金錢爭執而對簿公堂，回想當初在政府提前退休的優惠政策下率先響應，不再續任教職累積年資而立即辦理退休，於公配合政策，於私欲安度晚年，希望還給原告應有之合法權利。

⒑綜上所述，被告仍堅持起訴以來一貫主張，認為18% 優惠存款為一「多階段行政處分」，由被告與臺灣銀行各自作成，臺灣銀行2 年一期所謂「換約」，只是延續其一開始優惠定存效力之行政程序。原告亦至原服務學校人事單位查詢，人事人員亦告知原告其「換約」目的只是確認退休教師是否仍在人世，以免對已死亡之人員繼續發給利息，其餘條件完全不更動，此由前述辦理換約時不必再至原任教學校辦理可明，故推知臺灣銀行主觀意思並沒有在換約時再作成一新的行政處分之「法效意思」。

（二）被告主張之理由：

⒈查行政院95年1 月20日院授人給字第0950060538號函修正核定自95年2 月16日起實施，並由被告依權責以95年1 月27日臺人（三）字第0950010490B 號令修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 規定略以：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資二十五年以下者，以百分之八十五為上限；核定退休年資超過二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。滿六個月以上未滿一年之畸零年資，以一年計。但教師或校長服務滿三十五年，並有擔任教職三十年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長五年以上，成績優異者，自第三十六年起，每年增加百分之零點五，以增至百分之九十七點五為限。（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第二點、第三點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。（第6 項）第一項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。2.中小學教師依擔任導師一年折算點數一點、組長一年折算點數一點五點、主任一年折算點數二點之標準，合計點數達二十點以上者，主管職務加給以新臺幣二千元計列；滿一點以上未達二十點者，以新臺幣一千元計列，但點數合計達二十點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達十點以上者，國中小以新臺幣三千元計列，高中職以新臺幣四千元計列；點數合計一點以上未達二十點，且曾任組長及主任職務點數合計達十點以上者，國中小以新臺幣一千五百元計列，高中職以新臺幣二千元計列。3.…4.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之1 金額。（第7 項）本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第4項 規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」

⒉原告於91年8 月1 日退休，並領取公保養老給付金額1,595,500 元，全數存入臺灣銀行羅東分公司。被告中部辦公室依據學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 規定，按95年度待遇標準，核計與原告同薪級人員現職待遇為月支薪額45,665元、主管加給2,000 元、學術研究費30,560元及12分之1 年終工作獎金9,778 元，合計88,003元，以其核定退休年資31年，退休所得上限百分比91% 計算，其退休所得上限為80,083元，換算其所領公保養老給付得辦理優惠存款最高金額1,460,067 元，低於原告原存公保養老給付優惠存款金額1,595,500 元。爰以原處分函，核算原告前揭公保養老給付得辦理優惠存款數額，且依規定溯自優惠存款契約期滿換約時（本案續存到期日為95年8 月1 日）計存，並無違法。

⒊另原告稱被告中部辦公室據以做成處分之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 規定係一具有重大瑕疵之行政處分、違反平等原則及信賴利益保護原則，且優惠存款之18% 利息，本質上非「存款孳息」，為一變相分期發給的退休金、撤銷原處分對公益並無重大影響等一節：

⑴學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款要點，係屬行政規則，非訴願法第3 條及行政程序法第92條所定之行政處分或一般處分，被告為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且鑑於軍保之退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，以為辦理之依據。茲以養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，並非公保之法定給付項目，其建制旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2 月1 日施行退撫新制後，因退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，造成部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，顯不合理。案經銓敘部邀請國防部、行政院人事行政局、財主機關及被告多次審慎研議，並陳報考試院審議結果，退休公務人員每月退休所得，依其任職年資長短，不宜超過現職人員在職每月所得85% 至95% ；另為適度平衡高低階職務人員退休所得之限制比率，簡任第12職等以上主管人員及政務人員，每月退休所得，依其任職年資長短，不宜超過現職人員在職每月所得75% 至80%。為期軍公教人員衡平一致，被告爰配合上開考試院審議結果之精神，擬具學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 ，報經行政院95年1 月20日院授人給字第0950060538號函修正核定自95年2 月16日起實施，並由被告依權責以95年1 月27日臺人（三）字第0950010490B 號令修正發布。該要點係被告為規範公立學校退休教職員公保養老給付辦理優惠存款之金額、利率等相關事項，依權限所為之一般、抽象性規定，其含有反覆實施之作用，與訴願法第3 條及行政程序法第92條所定之行政處分或一般處分，其內容為具體、確定之事實關係，且其作用係一次完成，尚有不同。從而該要點究其性質係屬行政程序法第159 條第1 項所定之行政規則。復以被告修正發布該行政規則之行為，現行實務上一向視其與行政規則本身為一體，而不承認其為獨立之處分，最高行政法院59年判字第294 號判例可資參照。

⑵退休所得率替代率之計算內涵已就學校整體行政事務之順利推動及兼顧校園生態作整體考量：為期公教衡平一致，被告參照考試院院會審議通過之公務人員退休所得替代率分母（現職待遇）之計算內涵，研議教育人員計算內涵係包括本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金等4 項，其中主管職務加給之計列與學校生態（教學現場係以從事教學工作之專任教師為主，非辦理行政業務之兼任行政人員）不完全符合，故有製造校園階級對立之批評。然而，迭有中小學校長反映，學校行政事務繁瑣，且教師兼任組長、主任所支主管職務加給偏低，致教師多不願兼任；又導師工作繁重、工作時間冗長，導師費僅月支2,000 元，教師亦多不願兼任導師。為期學校整體行政事務之順利推動，並兼顧校園生態（國小教師2/3 兼任導師，國中教師1/2 兼任導師），爰就中小學教師主管職務加給之計列，採積點制方式，以「曾任導師1 年1 點、組長1 年1.5 點、主任（校長）1 年2 點」之標準計算點數後，按一定數額（2,000 元、3,000 元、4,000 元）或其半數計列，業已適度降低差距，減少階級對立問題之產生，實已就學校整體行政事務之順利推動及兼顧校園生態作整體考量。

⑶被告審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則：現行退休公教人員公保養老給付金額辦理優惠存款之方式，係原告與臺灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約續存，既屬定期契約，原告即無從期待契約完全不作更動之可能性。再者，此一定期契約係原告與臺灣銀行訂定，與政府並無任何契約關係，自無從推斷原告與政府訂有行政契約。另該優惠存款之規定，係屬給付行政措施，主管機關得本於權責，審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則。

⒋另查原告不服「學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款要點」第3 點之1 規定，前曾於95年7 月17日，向貴院提出行政訴訟，經裁定「原告之訴駁回」有案。今原告訴訟爭點與前次訴訟爭點是有雷同之處，特檢附其訴願書、行政院訴願決定書、行政訴訟起訴狀及臺北高等行政法院裁定書等影本各1 份，併請參考。

⒌綜上所陳，原告不服原處分所核定之公保養老給付得辦理優惠存款數額而提起行政訴訟，實無理由。

理由

一、原告主張：原告提起救濟之對象為一行政處分而非行政契約，臺灣銀行絕無締約之意思，只是協助教育部辦理優惠存款，恐怕連身為「契約當事人」的意思都有欠缺，復以優惠存款18% 的利息金也大部分是政府專款撥給，難謂臺灣銀行有屢行契約上給付義務意思。原告係對一特定、內容具體的扣減優惠存款利息處分提起訴願，其外觀完全符合訴願法第3條及行政程序法第92條第1 項行政處分之法定定義。依教育部網站於95年1 月20日公告之「教育人員退休所得合理化實施方案」中第5 點公告「基於軍公教一體實施原則，與公務人員及軍職人員於中華民國95年2 月16日同步實施。」本諸依法行政原則，被告在95年1 月27日修正公布新的行政命令前，竟在舊制尚未失效新制尚未生效前，可事先決定牴觸舊法之縮減利息之細則及實施日期，復公告於官方網站，決策過程顯有重大瑕疵。優惠存款之18% 利息本質上非「存款孳息」，為一變相分期發給的退休金，18% 優惠存款利息之發給為多階段行政處分，以教育部為被告並無違誤：如上述第4 點，臺灣銀行是受政府機關委託行使公權力之受託者，提供金融上專業協力，依司法院釋字第269 號及行政程序法第2 條第3 項「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」本案中教育部作成之處分，需要臺灣銀行之參與協力才得實施，構成二機關共同參與之「多階段行政處分」。系爭縮減定存利息金額之處分，本質上絕非單純的「修改」，而是「廢止」其中的一部分，難謂排除信賴利益保護原則之適用。「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」為國家單位依權責發布之行政命令，具有公信力，構成人民信賴之基礎。原告因信賴該要點申請退休，為信賴事實之具體表現，與信賴基礎具有因果關係。一定限額之退休金存款享有18% 年息之優惠利率利息，此乃信賴利益，且撤銷原處分對公益並無重大影響。教育部在修訂新制後僅20天即立即施行，既未予適度補償，亦無過渡條款，立即造成人民信賴利益重大變動，應認定該處分與命令違反信賴利益保護原則而無效。依被告在網站上公布之計算公式計算結果，校長級退休者，18% 之優惠利息幾乎無所扣減，主任級退休者，雖有扣減，但比例遠較一般教師少。而退休金優惠存款全額及利息卻是校長大於主任、主任大於一般教師，被告此一措施，明顯違反其政策目的，造成極為不平等結果，嚴重違反上述法律，應屬重大瑕疵而無效。為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項、第196 條規定提起本件撤銷訴訟，求為判決如聲明所示。

二、被告則以：原告於91年8 月1 日退休，並領取公保養老給付金額1,595,500 元，全數存入臺灣銀行羅東分公司。被告中部辦公室依據學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 規定，按95年度待遇標準，核計與原告同薪級人員現職待遇為月支薪額45,665元、主管加給2,000 元、學術研究費30,560元及12分之1 年終工作獎金9,778 元，合計88,003元，以其核定退休年資31年，退休所得上限百分比91% 計算，其退休所得上限為80,083元，換算其所領公保養老給付得辦理優惠存款最高金額1,460,067 元，低於原告原存公保養老給付優惠存款金額1,595,500 元。爰以原處分函，核算原告前揭公保養老給付得辦理優惠存款數額，且依規定溯自優惠存款契約期滿換約時（本案續存到期日為95年8 月1 日）計存，並無違法。學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款要點，係屬行政規則，非訴願法第3 條及行政程序法第92條所定之行政處分或一般處分，被告為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且鑑於軍保之退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，以為辦理之依據。又養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，並非公保之法定給付項目，其建制旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2 月1 日施行退撫新制後，因退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，造成部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，顯不合理。為期軍公教人員衡平一致，被告爰配合考試院審議結果之精神，擬具學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 ，報經行政院修正發布。該要點係被告為規範公立學校退休教職員公保養老給付辦理優惠存款之金額、利率等相關事項，依權限所為之一般、抽象性規定，其含有反覆實施之作用，與訴願法第3 條及行政程序法第92條所定之行政處分或一般處分，其內容為具體、確定之事實關係，且其作用係一次完成，尚有不同。從而該要點究其性質係屬行政程序法第159 條第1 項所定之行政規則。復以被告修正發布該行政規則之行為，現行實務上一向視其與行政規則本身為一體，而不承認其為獨立之處分。退休所得率替代率之計算內涵已就學校整體行政事務之順利推動及兼顧校園生態作整體考量，可適度降低差距，減少階級對立問題之產生。被告審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則。是以，原告不服原處分所核定之公保養老給付得辦理優惠存款數額而提起行政訴訟，實無理由等語，資為抗辯。

三、按「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第1點規定：「公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」同要點第2 點規定：「依本要點辦理優惠存款，需合於下列各款條件：（一）依學校教職員退休條例辦理退休。（二）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國八十五年二月一日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」同要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資二十五年以下者，以百分之八十五為上限；核定退休年資超過二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。滿六個月以上未滿一年之畸零年資，以一年計。但教師或校長服務滿三十五年，並有擔任教職三十年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長五年以上，成績優異者，自第三十六年起，每年增加百分之零點五，以增至百分之九十七點五為限。（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第二點、第三點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。（第6 項）第一項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。2.中小學教師依擔任導師一年折算點數一點、組長一年折算點數一點五點、主任一年折算點數二點之標準，合計點數達二十點以上者，主管職務加給以新臺幣二千元計列；滿一點以上未達二十點者，以新臺幣一千元計列，但點數合計達二十點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達十點以上者，國中小以新臺幣三千元計列，高中職以新臺幣四千元計列；點數合計一點以上未達二十點，且曾任組長及主任職務點數合計達十點以上者，國中小以新臺幣一千五百元計列，高中職以新臺幣二千元計列。3.…4.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一金額。（第7項）本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第二款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。（第8項）前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第四項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」

四、上開事實概要欄所述之事實，除原告之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、教育部91年6 月28日部授教中（人）字第0910509660號函、原告最後在職同薪級人員現職待遇計算表、被告中部辦公室95年7 月26日教中（人）字第0950513218號函及計算單、學校教職員月退休金證書、優惠儲蓄存款明細單、臺北市政府、高雄市政府、公務人員保障暨培訓委員會及被告就退休學校教職員因優惠存款事件訴願決定書等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。

五、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點厥為：本件原處分書係行政契約或行政處分？原處分有無違反平等原則及信賴保護原則？茲分述如下：

（一）按學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第1 點規定：「公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」同要點第2 點規定：「依本要點辦理優惠存款，需合於下列各款條件：（一）依學校教職員退休條例辦理退休。（二）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國八十五年二月一日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」同要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資二十五年以下者，以百分之八十五為上限；核定退休年資超過二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。滿六個月以上未滿一年之畸零年資，以一年計。但教師或校長服務滿三十五年，並有擔任教職三十年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長五年以上，成績優異者，自第三十六年起，每年增加百分之零點五，以增至百分之九十七點五為限。（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第二點、第三點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。…（第6 項）第一項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：⒈按退休生效時待遇標準計算之月退休金。⒉公保養老給付每月優惠存款利息。⒊按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：⒈按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。⒉中小學教師依擔任導師一年折算點數一點、組長一年折算點數一點五點、主任一年折算點數二點之標準，合計點數達二十點以上者，主管職務加給以新臺幣二千元計列；滿一點以上未達二十點者，以新臺幣一千元計列，但點數合計達二十點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達十點以上者，國中小以新臺幣三千元計列，高中職以新臺幣四千元計列；點數合計一點以上未達二十點，且曾任組長及主任職務點數合計達十點以上者，國中小以新臺幣一千五百元計列，高中職以新臺幣二千元計列。…⒋按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一金額。（第7 項）本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第二款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第四項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」

（二）次按，退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2 月3 日以臺64財字第989 號令訂定發布本件學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點全文6 點後開辦。上開優惠存款要點所訂之早期優惠存款利率係以兩年期銀行定存利率的1.5 倍作為計算優惠利息的浮動標準，以維護早期退休公務人員的經濟安全，但由於後來銀行利率不斷的攀升，甚至一度高達12% ，若再以1.5 倍計算，已經是18%。政府為避免銀行利率不斷上揚造成國庫的沈重負擔，遂將1.5 倍浮動利率調整為固定18% ，以補充退休所得之不足。又「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，被告教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。

（三）另按，所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1 項定有明文。經查，本件原告原係國立羅東高級商業職業學校附設高級商業職業進修學校教師，於91年8 月1 日退休，並領取公保養老給付金額1,595,500 元，全額存入於臺灣銀行，嗣因學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 修訂，被告中部辦公室乃按95年度待遇標準，核計與原告同薪級人員現職待遇為月支薪額45,665元、主管加給2,000 元、學術研究費30,560元及12分之1 年終工作獎金9,778 元，合計88,003元，以其核定退休年資31年，退休所得上限百分比91% 計算，其退休所得上限為80,083元，換算其所領公保養老給付得辦理優惠存款最高金額為1,460,067 元，低於原告原存公保養老給付優惠存款金額1,595,500 元，被告（中部辦公室）遂以原處分重新核定，並通知原告，略以：「一、依民國95年1 月27日發布修正並自同年2 月16日生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇之上限百分比（以下簡稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休（職）人員，其於臺銀辦理優惠存款分為1 年期及2 年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，上開第3 點之1 乃同時明定，已退休人員於公保養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。

二、依上開公保優存要點第3 點之1 規定計算，臺端得辦理優惠存款之金額為1,460,067 元；又依臺銀檢送之資料清冊，臺端目前辦理優惠存款之公保養老給付總額1,595,500 元，高於得續存之最高金額1,460,067 元。是以，臺端於上開第3 點之1 施行後優惠存款期滿續存時，應按該最高金額1,460,067 元辦理。…」依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之臺灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定1,460,067 元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。而本件被告（中部辦公室）所為有關原告公保養老給付得辦理優惠存款最高金額之核定，係依據上開學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 之各項規定辦理，且經換算後並未超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，故被告所為之原處分，並無不合，原告訴稱原處分有重大瑕疵云云，亦有誤會，洵非可採。

（四）復按，「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」司法院釋字第525 號解釋甚明。因此，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：⒈須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；⒉信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；⒊信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護。本件原告固然主張「原告因信賴該要點申請退休，為信賴事實之具體表現，與信賴基礎具有因果關係。一定限額之退休金存款享有18% 年息之優惠利率利息，此乃信賴利益。教育部在修訂新制後僅20天即立即施行，既未予適度補償，亦無過渡條款，立即造成人民信賴利益重大變動，應認定該處分與命令違反信賴利益保護原則…」云云。然按，司法院釋字280 號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止…」準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見。就本件優惠存款之歷史沿革而言，早期優惠存款利率係以兩年期銀行定存利率的1.5 倍作為計算優惠利息的浮動標準，以維護早期退休公務人員的經濟安全，但由於後來銀行利率不斷的攀升，甚至一度高達12% ，若再以1.5 倍計算，已經是18% ，政府為避免銀行利率不斷上揚造成國庫的沈重負擔，遂將1.5倍浮動利率調整為固定18% 。優惠利息既係由原來的浮動標準改為固定利率，則事後因時空因素之變遷，再從固定利率調回浮動標準，甚或是為減輕國家財政負擔而予以減少，亦非不可能。況且，原告與臺灣銀行間亦是每2 年或1 年簽定1 次優惠存款契約，原告當能預見其有一定程度之不確定性。是以，原告謂因學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點之修正，致其有優惠存款利息減少之損失云云，尚難謂已達足以引起當事人絕對信賴之程度。再者，學校教職員退休，有因強制退休者，有因自願退休者，原因各有不同，且退休之動機又因人而異，其中領取退休金則僅是退休人員因退休原因所當然產生之附隨利益，絕非爾等退休之目的。因此，原告於退休之初縱有開始規劃其生活或財產並付諸實施，係因退休日屆至所為之運用財產及其他處理之行為，與退休金（含優惠存款）之多寡並無因果關係，故非屬「信賴表現」之行為，充其量僅係「純屬願望、期待」。準此分析，本件未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。

（五）雖原告另主張「依被告在網站上公布之計算公式計算結果，校長級退休者，18% 之優惠利息幾乎無所扣減，主任級退休者，雖有扣減，但比例遠較一般教師少。而退休金優惠存款全額及利息卻是校長大於主任、主任大於一般教師，被告此一措施，明顯違反其政策目的，造成極為不平等結果。」云云。惟查，優惠存款既為政策性補助措施，已如前述，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期能將有限之資源發揮到最大之效益。本件被告基於社會整體經濟環境變遷，為使教職人員退休所得臻於公平合理，乃就部分退休所得偏高之已退休教職人員酌予調整其優存額度，以達成政策目標，係針對社會現象及問題尋求解決，且基於社會整體經濟環境變遷，已退休與未來退休教職人員均一體適用修正要點，要與公平原則無違，亦難謂已違反平等或比例原則，是以，原告上節主張容有誤解。

六、綜上所述，本件學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 ，既係政府基於財政狀況、負擔能力及社會環境之變遷與分配之公平性等考量所為之修正，並無違反信賴保護原則或平等原則等，已如前述，則被告以原處分適用修正後之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，其認事用法均無違誤。復按，行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定（參照高等行政法院89年度第2 次法律座談會第6 號提案結論）。本件訴願機關之訴願決定，雖以原告與臺灣銀行間契約關係改變，乃屬另一法律關係，並非行政處分為由，決定原告之訴願應不受理，與本件之認定容有未合；然因本件被告依據上開學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 規定，核計原告之退休所得上限，並換算其所領公保養老給付得辦理優惠存款最高金額，法令已定有明文，被告並無裁量空間，因此被告所作成之原處分，係屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，揆諸前開說明，本院依法可自行審查，不受訴願機關認定之拘束。從而，訴願機關所為之上開決定縱有未合，本件亦無將原訴願決定撤銷之問題，故予維持。原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。至於原告另以原處分撤銷為前提，依據行政訴訟法第196 條規定，請求被告應回復原告辦理優惠存款之公保養老給付金額總額為1,595,500 元，因前提不存在，其請求即失所附麗，應併予駁回。

七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

第 一 庭 審 判 長 法 官　王立杰