臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

被告

教育部

代表人

丁○○部長）住同

訴訟代理人

己○○

　　　　　　庚○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服行政院中華民國96年5月8 日院臺訴字第0960084924號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：原告等係國立淡水高級商工職業學校退休教師，渠等退休案前經被告以民國（下同）94年1 月5 日部授教中（人）字第09 40500145 、0000000000及0940500148號函核定均自同年2 月1 日退休生效並分別將所領取舊制年資公保養老給付金額新台幣（下同）1,690,500 元、1,552,500 元及1,506,800 元，全額存入於台灣銀行股份有限公司（下稱台灣銀行）士林分公司、淡水分公司及民權分公司。被告中部辦公室依95年2 月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱教職員公保優存要點）第3 點之1 規定，分別以96年1 月25日教中（人）字第0960501141、0000000000及96年1 月29日教中（人）字第0960501143號書函通知原告於上開要點第3 點之1 施行後優惠存款期滿續存時，分別應按得續存優惠存款之最高金額1,409,333 元、1,173,667 元及1,149,267 元辦理。原告不服，提起訴願，經遭訴願不受理，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明：原告之訴駁回。

叄、兩造之爭點及陳述：

一、兩造之爭點：被告核定原告等分別應依上開要點規定得續存優惠存款最高金額1,409,333 元、1,173,667 元及1,149,267 元辦理續存，是否合法？

二、原告主張之理由：

(一)被告所發審定函文確係行政處分：被告96年1 月25日教中（人）字第0960501141、0000000000及96年1 月29日教中（人）字第0960501143號函就原告儲存於台灣銀行士林分行、民權分行、淡水分行之公保養老給付優惠存款金額1,690,500 元、1,552,500 元、1,506,800 元，調整為1,409,333 元、1,173,667 元、1,149,267 元之行政行為，該當訴願法第3 條及行政程序法第92條所定行政處分之要件，被告片面審定原告存款數額之行為自屬行政處分，依行政訴訟法第4條第1項規定，得提起撤銷訴訟。

(二)被告系爭處分違反信賴保護原則：

１、次查，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119 條、第120 條及第126 條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第48條之3 等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：1 、經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者；2 、相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者；3 、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。至若並非基於公益考量，僅為行政上一時權宜之計，或出於對部分規範對象不合理之差別對待，或其他非屬正當之動機而態意廢止或限制法規適用者，受規範對象之信賴利益應受憲法之保障，乃屬當然，司法院釋字第525 號已釋明在案。又，行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨，業經本院釋字第525 號解釋在案。人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受保護，司法院釋字第529號亦有明示。

２、查「所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，因此保障人民之既得權，並維護法律之尊嚴。又法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護，法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布之機關依法定程序予以修改或廢止應兼顧規範對象信賴利益之保護，受規範對象如已在因法規行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的，國家財產負擔等能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及之公益目的，亦得確保。」「．．．，亦即第3 屆監察委員就任時，依信賴其受任期之保障，並信賴於其任期屆滿後如任軍、公、教人員年資滿15年者，有依照舊給與條例第4 條擇領月退職酬勞金之公法上財產權利。本此信賴而就任，即是其對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，而須受信賴之保護。」行政法院（現改制為最高行政法院）88年判字第3846號及司法院釋字第589號解釋文與解釋理由書復釋在案。

３、原告於被告處分前已因信賴既存之舊要點而安排或處置財產，被告自不能因本件要點之嗣後修正，而使原告遭受不能預見之損害，且原告確因舊要點之施行而產生信賴基礎，該當信賴要件之事實，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之利益。被告竟無視信賴保護原則，堅守法治國之憲法基本原則，逕予片面修正，令原告所受憲法保障之公法上財產權利遭受剝奪及侵害。況原告與司法院釋字第589 號解釋理由書所示，在服務時乃至目前均信賴享有舊要點之公法上財產權利，自應確實保護，始足當之。然被告竟率予審定並減少原告優惠存款金額，棄置原告之公法上財產權利不顧。

(三)被告對於侵害原告權利之修正要點，未予審酌，逕為本件違法處分：查「人民之財產權應予保障。憲法第15條定有明文。又各機關發布之命令，在不牴觸憲法或法律及不侵害人民權利範圍內，即屬其職權之正當行使。」司法院釋字第172 號已釋明在案。本件要點在被告擅斷修正下，致原告之優存給付利息發生鉅額減少，被告對於系爭要點之修正侵害原告在憲法上所享有之公法財產基本權利之情事，未予審酌，卻為系爭處分之依據。

(四)系爭處分援引之要點，違反不溯及既往原則：

１、「不溯及既往」乃民主憲政國家所應遵守之原則，亦即法令經修正或新訂時，祇適用對法令修正或新訂以後發生之事實，不得追溯至修正或新訂以前發生之事實。尤其修正或新訂之法令不利於行為人時，更不得溯及既往。被告竟以違反不溯及既往之系爭要點資為本件處分之依據。

２、第之「按就法律安定及信賴保護原則而言，除非法規明文規定溯及既往，且適用信賴保護原則，否則法規應僅適用於生效後之事件，亦即不得就過去已完成之事件，依嗣後另判定之規定予以規範處罰或設定負擔，此為法律不溯既往原則。」「按行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，除立法機關於判定法律之際，因衡量公益之維護與利益保護之結果，明定行政法規得例外溯及既往（如中央法規標準法第18條）外，行政機關於適用行政法規時，自應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於法規制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序之安定。」「按所謂法律不溯及既往之原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係，換言之，法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律不能回溯至施行以前對某事件發生之效力，此與法律規範之標的物何時存在無涉，又此一原則代表法律維持秩序作用，無論就公私法均適用此基本原則。」行政法院89年度判字第189 號判決、92年度判字第1322號及鈞院90年度訴字第6943號判決均有明釋。

３、原告均係在本次依公保養老給付要點修正前任職，並適用修正前之要點，依不溯及既往原則，本件要點之修正自應向後發生，而非得溯及適用於原告。

(五)被告依據修正要點之計算審定基準有誤：

１、學校教職員退休條例第5 條：「月退休金，以在職同薪級人員之本薪加1 倍為基數，每任職1 年，照基數百分之二給與，最高35年，給與百分之七十為限。」、第8 條第3 項亦規定：「第1 項共同撥繳費用，按教職員本薪加1 倍百分之八至百分之十二之費率，政府撥繳百分之六十五，教職員繳付百分之三十五。」，教育人員之退休制度，無論係退撫基金之的提撥抑或月退休金之給付，均以本薪加1 倍為計算基準。亦即法定退休制度之建置，係不考量專業加給與主管加給之部分，僅計算本薪部分。

２、被告以95年1 月27日台人㈢字第0950010490B 號令發布「教育人員退休所得合理化方案」及教職員公保優存要點第3 點之1 ，以現職教育人員薪資所得（本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數）作為所得替代率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，足證修正要點之計算基準已然有誤。

(六)被告無視補償規定及大法官解釋，逕自剝奪原告財產權利，未予補償，已然違法：

１、又「除法規預先定有施行期間或因情勢變更而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容。致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應緯取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」司法院釋字第525號及第529號解釋闡釋明確。

２、被告對於考試院於94年11月10日第10屆15個次會議中決議略謂：「㈡公務人員退休所得替代率，照審幸會所列甲案通過。」之甲案中盡係剝奪原告等已合法產生信頷而享有之憲法上公法財產權利，並無任何合理之補救措施，復於95年2 月16日宣佈施行，而被告明知行政程序法第126 條業已規定「原處分機關依第123 條第4 、第5 款規定廢止授予利益之合法行政處分，對受益人因信賴該處分遭財產上之損失，應給予合理之補償。」

二、被告主張之理由：

(一)查行政院95年1 月20日院授人給字第0950060538號函修正核定自95年2 月16日起實施，並由被告依權責以95年1 月27日台人㈢字第0950010490B 號令修正增訂發布教職員公保優存要點第3 點之1 規定略以：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：㈠核定退休年資25年以下者，以百分之八十五為上限；核定退休年資超過25年者，每增1 年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5 年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加百分之零點五，以增至百分之九十七點五為限。（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2 點、第3 點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。（第6 項）第1 項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：㈠每月退休所得，指下列各目合計之金額：1 、按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2 、公保養老給付每月優惠存款利息。3 、按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。㈡最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1 、按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。2 、中小學教師依擔任導師1 年折算點數1 點、組長1 年折算點數1.5 點、主任1 年折算點數2 點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新台幣2,000 元計列；滿1 點以上未達20點者，以新台幣1,000 元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣3,000 元計列，高中職以新台幣4,000 元計列；點數合計1 點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣1,500 元計列，高中職以新台幣2,000 元計列。3 、．．．4 、按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金12分之1 金額。（第7 項）本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第4 項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」

(二)原告於94年2 月1 日退休，領取之舊制年資公保養老給付1,690,500 元、1,552,500 元及1,506,800 元，全額存入於台灣銀行股份有限公司（以下簡稱台灣銀行）士林分公司、淡水分公司及民權分公司。本部中部辦公室依據教職員公保優存要點第3 點之1 規定，按95年度待遇標準，核計與原告等同薪級人員現職待遇，依渠等退休年資及退休所得上限百分比計算每月退休所得上限，換算其所領公保養老給付得辦理優惠存款最高金額分別1,409,333 元、1,173,667 元及1,149,267 元。爰以96年1 月25日教中（人）字第0960501141、0000000000及96年1 月29日教中（人）字第0960501143號書函，核算通知原告前揭公保養老給付得辦理優惠存款數額，依規定溯自優惠存款契約期滿換約時（本件續存到期日為96年2 月1 日）計存。

(三)原告稱被告中部辦公室依據之教職員公保優存要點第3 點之1 違背憲法保障財產權之規定、法律保留原則、不溯既往原則、信賴保護原則一節：

１、學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款之孳息，係屬政府之福利性措施，尚非屬退休金之一部，原告未取得孳息前，本質上僅屬期待利益，非屬財產權，與憲法保障財產權之規定並無牴觸：依司法院釋字第580 號解釋，憲法於第15條所保障人民之財產權，係指基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換而言。以學校退休教職員公保養老給付優惠存款係依退撫新制施行前（85年1 月31日以前）參加公教人員保險之年資，按教職員公保優存要點附表所對照之得辦理優惠存款之本薪月數計算存款金額，並按優惠利率計息，屬政策性之福利措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額並不會因而減少，被告為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告之公保養老給付金額及退休金金額，尚無侵害原告之公保養老給付及退休金等財產權可言。另有關上開優惠存款將來發生之孳息，本質上僅係原告等之期待利益，尚無從決定其使用、收益及處分，故與憲法保障之財產權無涉。

２、公保養老給付金額辦理優惠存款屬政策性福利措施，並非公保法定給付項目，行政機關有合理自由形成之空間，與法律保留原則尚屬無違：依司法院釋字第443 號解釋理由書、鈞院92年度訴字第82號判決及最高行政法院94年度判字第1332號判決之意旨，公保養老給付優惠存款制度係政府早期為照顧退休軍公教人員退休生活之政策性福利措施，屬於給付行政之範疇，除涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。被告前以公保養老給付金額辦理優惠存款係給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，而無以法律或法律授權之命令為依據之必要，爰依權限訂定教職員公保優存要點規範上開優惠存款辦理事項。現被告考量社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限予以修正該要點，以符法律之正當性與公平性，自無違反法律保留原則之情形。反之，如依原告主張其屬涉及公共利益之重大事項而應為法律保留事項，則上開要點勢將因違反法律保留原則而違憲，致過去依該要點所取得之孳息均屬違法，其影響更甚，恐將損及公益。

３、教職員公保優存要點修正後，已辦理退休人員一體適用於爾後之給付，未生規範效力溯及既往之問題：教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付，依教職員公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，乃如前述，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息。新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並無溯及既往，僅往後生效一體適用，未生規範效力溯及既往之問題。

４、現行退休公教人員公保養老給付金額辦理優惠存款之方式，係原告與台灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約續存，既屬定期契約，原告等即無從期待契約完全不作更動之可能性。此一定期契約係原告與台灣銀行訂定，與政府並無契約關係，自無從推斷原告與政府訂有行政契約。另該優惠存款之規定，係屬給付行政措施，主管機關得本於權責，審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則。

(四)原告稱被告依據修正要點之計算基準顯有錯誤一節：為期公教衡平一致，被告參照考試院院會審議通過之公務人員退休所得替代率分母（現職待遇）之計算內涵，研議教育人員計算內涵係包括本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金等4 項，其中主管職務加給之計列與學校生態（教學現場係以從事教學工作之專任教師為主，非辦理行政業務之兼任行政人員）不完全符合，故有製造校園階級對立之批評。然而，迭有中小學校長反映，學校行政事務繁瑣，且教師兼任組長、主任所支主管職務加給偏低，致教師多不願兼任；又導師工作繁重、工作時間冗長，導師費僅月支2,000 元，教師亦多不願兼任導師。為期學校整體行政事務之順利推動，並兼顧校園生態（國小教師2/3 兼任導師，國中教師1/2 兼任導師），爰就中小學教師主管職務加給之計列，採積點制方式，以「曾任導師1 年1 點、組長1 年1.5點、主任（校長）1 年2 點」之標準計算點數後，按一定數額（2,000 元、3,000 元、4,000 元）或其半數計列，業已適度降低差距，減少階級對立問題之產生，實已就學校整體行政事務之順利推動及兼顧校園生態作整體考量。

(五)鈞院96年6 月14日95訴919 號關於「百名退休教師針對教育人員退休所得合理化改革方案提起行政訴訟」判決「原告之訴駁回」有案，併請參考。

理由

壹、按公保優存要點第1 點規定：「公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」第2 點規定：「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國85年2 月1 日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」第3 點規定：「依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。」第3 點之1規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比；…（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。…（第7 項）本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。…（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；……但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」

貳、本件原告三人係國立淡水高級商工職業學校退休教師，渠等退休案前經被告以94年1 月5 日部授教中（人）字第0940500145、0000000000及0940500148號函核定均自同年2 月1 日退休生效並分別將所領取舊制年資公保養老給付金額1,690,500 元、1,552,500 元及1,506, 800元，全額存入於台灣銀行士林分公司、淡水分公司及民權分公司。被告中部辦公室依95年2 月16日修正生效之教職員公保優存要點第3點 之1規定，分別以96年1 月25日教中（人）字第0960501141、0000000000及96年1 月29日教中（人）字第0960501143號書函通知原告於上開要點第3 點之1 施行後優惠存款期滿續存時，分別應按得續存優惠存款之最高金額1,409,333 元、1,173,667 元及1,149,267 元辦理，為兩造所不爭，並有被告就原告申請自願退休案所為94年1 月5 日部授教中（人）字第0940500145、0000000000及0940500148號函及前開96年1 月25日教中（人）字第0960501141、0000000000及96年1 月29日教中（人）字第0960501143號書函附原處分卷可稽，堪信為真實。

叄、原告起訴主張優惠存款給付為退休金之一部，為憲法及法律保障之財產權，原處分在無法律或法律授權命令下，逕以行政命令修改，侵害憲法保障之人民權利。且公保給付優存要點第3 點之1 之修正，違反信賴保護原則、不溯及既往原則，及被告依據修正要點之計算審定基準有誤等語。

肆、本院之判斷：

一、按被告依前揭修正之教職員公保優存要點第3 點之1 規定，以前開函對原告等所為應予核減其優惠存款金額之核定，係屬被告立於公權力主體地位，依行政權之作用，對公法上之具體事件所為足以影響原告等公法上財產權之決定，其性質應屬行政處分（最高行政法院96年度裁字第3352號裁定參照），訴願決定以前開函非行政處分，自程序上駁回原告等之訴願，即有未洽，惟被告依上揭規定核定原告等得辦理優惠存款最高金額，係屬羈束處分，被告並無裁量空間，因僅生該處分是否適法之問題，本院依法可自行實質審查，自無庸撤銷訴願決定，發回訴願決定機關另為實體審理。

二、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2 月3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保優存要點6 點後開辦，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據，由上述優惠存款制度之形成及沿革可知，公保養老給付辦理優惠存款，乃屬一項政策性之補助措施，且僅適用於特定族群，該優惠存款之孳息，係屬政府之福利性措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額並不會因而減少，被告就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告等之公保養老給付金額及退休金金額，該優惠存款之孳息，自非屬退休金之一部。且依大法官釋字第443 號解釋意旨，有關福利部分受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，即無以法律或法律授權之命令為依據之必要，主管機關於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。又上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7 月1 日退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1 倍，公教人員退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，且國內金融市場利率亦向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔，故教育部考慮上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，乃依權限修正增訂前揭公保優存要點第3 之1 規定，明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該點第1 項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比，以符合正當性與公平性，其非僅計算本薪，而將本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數作為所得替代率之分母值，係合理性之考量，自未違反憲法第15條人民財產權之保障及誠信、公平、法律保留原則之可言。

三、次按，教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。

四、復按，「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止」（行政程序法第119 條、第120 條及第12 6條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」（大法官釋字第525 號解釋參照）。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。而信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告等雖主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟按大法官釋字第280 號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止，」準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額；且大法官釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」可知，社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），亦以「（維持）基本生活相當（所需）為限」；又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告等與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告等謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。

五、從而，被告重新核定原告等得辦理優惠存款之最高金額為1,409,333 元、1,173,667 元及1,149,267 元，並無不法，訴願決定自程序上駁回原告之訴願，雖有未洽，但並無撤銷發回之必要，原告等徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

伍、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭