臺北高等行政法院裁定

聲請人

甲○○

聲請人

乙○○

聲請人

丙○○○

聲請人

丁○○

聲請人

戊○○○

共同訴訟代理人

辛○○

共同訴訟代理人

陳孟秀律師

相對人

臺北縣政府

代表人

己○○（縣長）

訴訟代理人

庚○○

　　　　　　李承志律師

上列當事人間因聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人96年3 月15日北府工新字第0960170152號函、00000000000 號公告之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」、「前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」、「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」訴願法第93條第2 項、第3 項及行政訴訟法第116 條第3 項分別定有明文。又所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

二、聲請意旨略以：相對人認行政院衛生署樂生療養院（以下簡稱樂生院）位於臺北都會區大眾捷運系統新莊線（以下簡稱捷運新莊線）新莊機廠工程用地，以民國（下同）96年3 月15日北府新字第00000000000 號公告暨第0960170152號函限樂生院於96年4 月16前自行拆除，逾期未拆，將依法強制拆遷。聲請人等為樂生院院民，現居住於上址，爰基於下列理由，依行政程序法第116 條第3 項規定，為本件停止執行之聲請：

㈠、本件聲請人等皆為樂生院之院民，故為處分之相對人，將因系爭處分之執行遭受強制搬遷，致其等健康權與適常居住權受到侵害，自得依法聲請停止執行；而受處分之相對人若同時向相對人、受理訴願機關或高等行政院聲請停止原處分之執行時，應由最先受理者加以審理。故當情況緊急，非由行政法院予以處理，難以救濟時，或者行政法院已先於訴願機關受理是項聲請時，行政法院自不問聲請人是否已向訴願機關申請抑或訴願機關已為決定與否，皆應受理暫停執行之聲請，始無違法律及實務之本旨。

㈡、國家早期執行錯誤且違法隔離政策，強制聲請人等進入樂生院治療，是國家應就其先前錯誤、違法之隔離政策對聲請人等負起照顧之責。而國家與聲請人等間屬極特殊之法律關係，非一詞所得涵蓋，或可稱係營造物利用關係。早期聲請人等與樂生院關係，接近受刑人與監獄，尤其像是「受非法拘禁」；然今日對其侵害之救濟，絕非只是管制措施的解禁或給予賠償即可，而是得讓他們得以在園老化、安養晚年。

㈢、相對人所為強制拆遷之行政處分，將對聲請人等依聯合國「經濟社會文化權利國際公約」主張之適當居住權及健康權等權利，發生難以回復之損害，是本件聲請符合行政訴訟法第116 條第3 項之要件：

１、本案爭議過程中，聯合國人權委員會指摘我國強迫拆遷聲請人等所居住之樂生院將違反經我國於56年簽署，立法院於91年12月31日審議通過之聯合國經濟社會文化權利國際公約第11條保障之「適當居住權」與第12條保障之「健康權」。至於民進黨團立委提出之「復議」動議，不影響「已經通過之決議」效力，該公約應具有我國國內法之效力。縱認該公約效力有疑，然國際人權公約可藉由憲法第22條與其他基本權利之規定，成為我國有效法源之一部份為司法院428 、549、578 、582 、623 等解釋所肯認，是上述公約保障之「健康權」與「適當居住權」自應透過憲法第15條生存權及第22條規定，成為直接、有效、拘束所有國家機關之法源依據。

２、聲請人等之健康權與適當居住權將遭受不可回復之侵害：

⑴、按該公約之第11條暨第12條，公約之締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得適當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房。各締約國將採取適當的步驟保證這權利之實現；各締約國承認人人有權享有能達到最高的體質和心理健康的標準。締約各國為充分實現這一權利而採取之步驟包括創造保證人人在患病時能得到醫療照顧的條件。而此公約所謂之健康權、適當居住權絕非只是一宣示性之說詞，蓋該公約第2 條所規定之締約國義務即規範每一締約國承擔盡最大能力個別採取步驟或經由國際援助和合作，用適當之方法，達成本公約中所承認之權利的充分實現，合先敘明。

⑵、聲請人等目前尚居住於原有樂生院尚未拆遷約30% 之院區中。其等於樂生院成立後，因日本殖民政府、國民政府對麻瘋病之誤解而以錯誤政策將其強制隔離於此地且於強制隔離解禁後，亦因污名化已難返家園，且其大都居住於此地長達50、60年以上，平均年齡76歲，因麻瘋病、早年政府之不當醫療行為致手腳有截肢等致行動不便，然院區腹地使其尚得以代步車自足活動，院民間彼此發展出相互照顧、扶持之生命共同體關係，園區內之三合院、大樹下、佛堂、果園、魚池、雜貨店形成其活動空間，係其共營之生活圈。而搬遷對一般老人而言，會嚴重衝擊其身心健康，蓋再新穎、再進步之硬體設備亦無法取代既有環境的熟悉、老朋友的陪伴，而給予身心支持、維繫其情感之記憶，學界亦有老人應「在地老化」之倡議，而聲請人基於上情較一般老人更敏感於環境之變動，此由陽明大學衛生福利研究所助理教授王增勇就「樂生院民受非自願性拆遷對其身心之影響」出具意見書、院民口述歷史逐字稿及謝明德在樂生院區時尚可自理，其搬去迴龍院區後即無法自理之照片可證。

⑶、按聲請人等所需要的是療養的環境而非醫院。而迴龍院區為大樓式建築，本非適合療養之處，而就聲請人等所罹患之麻瘋病及因國家不當政策而造成心理之創痛，更需要一個與穩定而與大自然相依、自足的活動空間。然醫療大樓中冰冷的病床、玻璃帷幕都阻隔了聲請人等與自然間互動可能，又位於高樓之安排，令老人家畏懼的電梯都形成無形監禁，其住所設計更切斷數十年以來所建立之互助互動的生活網絡，在侵害聲請人等依該公約所保障之適當居住權之同時，也形成聲請人等健康之侵害，而此侵害對年逾70歲之聲請人等而言，係無可回復。考諸世界各國對麻瘋病患的照顧均採分級照顧，而依青年樂生聯盟94年4 月29日公布之「樂生院院民『分級照顧』調查報告」顯示，樂生院院民第1 級「輕症者－可自理者」與第2 級「不自由者－日常生活需幫忙者」之比例約佔九成，基於痲瘋病患醫療照顧之專業角度，強迫將樂生院九成可以自理生活之院民集中搬遷至封閉式的新高層醫療院區不僅違反先進國家之醫療照顧典範，更有可能造成病患心理上以及生活方式上的不適應。況醫學上臨床研究發現強迫老人搬遷至封閉性大樓會增加其死亡率，因斷裂老人整合自我生命經驗所需要的熟悉事物與社會關係。是以相對人以強制拆制手段，使聲請人等迫不得已要搬遷至採取「封閉隔離式的安置」樂生院之迴龍院區，無異形成慢性謀殺，致其「適當居住權」不保、「健康權」之侵害甚大。

㈣、聲請人等就本案請求勝訴之蓋然性甚高：按大眾捷運法相關規定，相對人就捷運路線與設施位置之規劃與執行，原則上屬於行政裁量。但裁量不得有濫用或恣意之情事，須遵守行政程序法第7 條第2 款與同法第9 條之規定。而行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）業已委託研究並提出保存現址90% 之方案，行政院院長亦已命行政院公共工程委員會（以下簡稱公程會）主任委員再行評估捷運新莊線之規劃之際。對比之下，相對人對於聲請人等之權益、文化古蹟之價值、工程技術之其他可能性等因素，顯然疏於考量且違反比例原則、未對當事人有利、不利之因素一併注意，已構成行政訴訟法第4 條所稱之「濫用權力」。聲請人等依法有「無瑕疵裁量請求權」。鈞院允宜命被告停止執行此一濫用裁量之拆遷處分；而捷運新莊線係因樂生院民反對拆遷致延宕通車時間，乃相對人片面之詞，相對人並未提出證據證明該因果關係。至行政院就樂生院保存方案作出暫緩拆遷2 個月並責成公程會與捷運工程單位協調，乃係政策走向，無為任何決定，尚不發生行政訴訟法第116 條第4 項後段之原處分或決定機關職權停止執行之效力，系爭違法處分仍存在具有拘束力、執行力，相對人仍可據以為執行，從而聲請人等提起本件聲請，尚有權利保護之必要。

三、相對人答辯意旨略以：

㈠、本案聲請人等已向訴願機關聲請停止執行，故渠等逕向行政法院聲請停止執行在未舉證本案有「情狀急迫至發生難以回復之損害」者以係違法。況若鈞院就本案做出決定之際，前述之訴願機關反做出不同之決定，則將面臨同一事件有不同迥異之見解，除對國家公權力將發生重大之影響，亦將使本案對峙情形升高。且相對人行文之對象為樂生院而非聲請人等，則聲請人等縱有住居於前開系爭土地上，然終非該行政處分之相對人，且樂生院之建物亦非聲請人等所有，則聲請人等依此而為聲請，自不具當事人適格。

㈡、本件聲請不符行政訴訟法停止執行之構成要件：

１、按行政訴訟法第116 條規定係以不停止執行為原則，停止執行為例外。例外為聲請停止執行尚須清楚說明停止執行之依據法條何在。聲請人等雖主張其健康權、居住權、生存權等受損，且拆遷之範圍過度侵害聲請人等權利有違比例原則，及系爭處分執行後將受到不可回復之損害云云等語為據。然健康權、居住權、生存權等均屬憲法原則性之揭示，其實現端賴法律明定具體得以主張之請求權，惟其並未具體表明有何實體法依據之請求權。渠等所稱人權基本法草案及國際人權法公民與政治權利亦然，自難謂其於法律上有何特別規定，而得聲請停止執行。且本案執行拆遷樂生院後，院民並非將受到不可回復之損害，蓋樂生院業於他處有設置療養病患之院區，故拆遷樂生院後，院民仍持續受到照顧，其健康權、居住權、生存權等並非受有不可回復之損害。縱認本案有「將發生難於回復之損害」之情形，然考量樂生院所在地為大台北地區捷運工程重大之環節，三重、新莊之居民近年深受施工之苦，同一路段至少有4 間學校存在。若聲請人等聲請停止執行成立，則影響之交通人次將達百萬之計，此即為「於公益有重大影響」者，法院自不可專為少數人而置公益於不顧。

２、又前述處分與「本府新字第0960170152」號通知之行為，雖係以96年4 月16日為通知拆遷之期限者，然因本案涉及為國家重要之交通建設，已經公程會介入協調，相對人亦應公程會之要求參加協調會，且在臺北市政府捷運局無異議之前提下，早已暫緩執行，則本案已無「情狀急迫至發生難以回復之損害」情狀發生。且縱樂生院為拆除，聲請人等亦非必有健康權受損之情形，遑論樂生院對院民已有安排醫療處所。再聲請人等僅為樂生院院民，而非樂生院之所有權人，所謂居住權、生存權受損更屬無稽。故聲請人等之主張不但無法證明，即使對本案之實體爭執提起行政爭訟在法律上亦係顯無理由者，應予駁回。

四、按「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「大眾捷運系統工程建設機構為勘測、施工或維護大眾捷運系統路線及其設施，應於七天前通知所有人、占有人或使用人後始得進入或使用公、私土地或建築物．．．」「大眾捷運系統工程建設機構依前條使用公、私土地或建築物，有拆除建築物或其他工作物全部或一部之必要時，應先報請當地主管機關限期令所有人、占有人或使用人拆除之；如緊急需要或逾期不拆除者，其主管機關得逕行或委託當地主管建築機關強制拆除之。」為大眾捷運法第4 條、第21條及第22條所明定。經查樂生院院舍所在之台北縣新莊市○○○段頂坡角小段第294、294-21、294-28地號土地為國有土地，業經撥用作為臺北都會區大眾捷運系統新莊線新莊機廠工程用地。臺北市政府捷運工程局乃以96年2 月27日北市捷權字第09630108800 號函請樂生院配合施工需要，於96年3 月13日前搬遷完畢，因該院院民未能全部配合搬遷，故而再以96年3 月14日北市捷權字第09630634100 號函相對人略以：「主旨：臺北都會大眾捷運系統新莊縣新莊機廠工程拆遷行政院衛生署樂生療養院院舍，該院院民未能配合於96年3 月13日前搬遷完畢，敬請貴府依據大眾捷運法第22條等相關規定辦理限期拆除之通知及公告．．．」相對人遂以96年3 月15日北府工新字第0960170152號函樂生院：「主旨：請貴院於96年4 月16日前就『台北都會區大眾捷運系統新莊線新莊機廠工程』用地如附圖所示拆除區範圍內之建物自行拆除，並對現址所屬相關院民妥為疏處，逾期未拆除，將依法強制拆除，請查照。說明：依大眾捷運法第22條，及台北市政府捷運工程局96 年3月14日北市捷權字第09630634100 號函，暨96年3 月15日北市捷權字第09630634500 號函辦理。」並將該函內容以同年月北工新字第00000000000 號公告週知，有上開相對人函、公告、臺北市政府捷運工程局函等件影本在卷可憑（見本院卷聲證2 、3 頁）。經核相對人前開函，係該府本於主管機關權責，依大眾捷運法第22條規定，就臺北市政府捷運工程局報請限令拆除捷運工程需用之系爭土地上樂生院院舍之公法上具體事件，所為對外具有公權力強制作用之決定，已對外直接發生法律上之效果，自屬行政處分；至相對人於96年3月15日北工新字第00000000000 號公告乃僅就上開函已為之處分內容廣為週知，公告本身並不生何新的規制效果，並非行政處分，而與前揭聲請停止執行之要件不符，聲請人將之與上述函併列為停止執行之客體，於法尚有未合，先此敘明。

五、依首開說明，當事人對於行政機關之行政處分，在行政訴訟起訴前、後，雖均得聲請行政法院裁定停止執行，但應以事實上如經執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，始得為之。本件聲請人之聲請不符法定要件，茲詳述如下：

㈠、經查，樂生療養院目前院民共計304 人，該院並已設置新大樓配備有重建科主任、輔導員8 名及清潔工友提供院民之安置與照顧，而已搬入新大樓則174 人，仍住於舊院區有45人，回歸社區有45人、其餘則散住於澤生舍、組合室等，有該院96年5 月11日樂重字第0960001559號函在卷可憑，是樂生院民與樂生院間縱認如聲請人所主張類同營造物之關係，在樂生院係基於麻瘋病患之安置照顧之設置目的，在該院已設置新的安置照料處所得盡國家對院民之照顧責任情形下，聲請人等請求樂生院照護之請求權內容，自難認包括續住於舊院舍。故聲請人等以其所謂之營造物利用關係，據為其等得繼續居住於系爭樂生療養院舊址之權源，於法已屬無據。

㈡、次按「一、本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適當的步驟保證實現這一權利，並承認為此而實行基於自願同意的國際合作的重要性。…」、「一、本公約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準。二、本公約締約各國為充分實現這一權利而採取的步驟應包括為達到下列目標所需的步驟：減低死胎率和嬰兒死亡率，和使兒童得到健康的發育；改善環境衛生和工業衛生的各個方面；預防、治療和控制傳染病、風土病、職業病以及其他的疾病：創造保證人人在患病時能得到醫療照顧的條件。」經濟、社會和文化權利國際公約第11條、第12條固著有規定。惟該公約乃僅係就基本人權抽象原則之宣示，指導締約國之政策走向，此觀同公約第2 條規定：「一、每一締約國家承擔盡最大能力個別採取步驟或經由際援助和合作，特別是經濟和技術方面的援助和合作，採取步驟，以便用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權利的充分實現。」；及第12條第2 款就為達到同第1 條第1 款「人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準」目標具體列舉國家應採取之步驟甚明。是該公約實不足為原告請求權之依據。遑論第11條所謂「相當的生活水準，包括足夠的…住房」等文，「足夠的住房」與聲請人等於本案所主張之不得搬遷之「適當居住權」是否同義，亦非無疑；再該第12條第2 款採取之步驟所指「創造保證人人在患病時能得到醫療照顧的條件」亦仍係抽象之概念，有待締約國各自具體立法落實，故亦難認聲請人等得逕以上開公約規定，據為其公法上之權利或法律所保護之利益權源，而為本件停止執行之聲請。

㈢、再聲請人等主張其「健康權」、「適當居住權」將有因系爭處分而受難以回復之損害，固據提出台大物理治療系學生宜君「老有所終─搬遷對老人健康之影響」、吳淑瓊所著「在地老化：台灣21世紀長期照護的政策方向」中文摘要、詹弘廷醫師於網路引述吳淑瓊意見之「活力在地化」乙文、及陽明大學衛生福利研究所助理教授王增勇、丁○○、謝明德、張文賓口述歷史、訪談逐字稿等為證（見本院卷聲證7 、25、26、28、29、32、33）。然查，樂生院民共同點僅在於罹患麻瘋病而被強制遷入院區居住，每位院民各有其人格特質、家庭、經歷，徒由對上述院民對其他院民搬遷後狀況之描述，及學者針對其他個案之歸納分析，在缺乏科學驗證之情況下，尚無從認定單一之搬遷因素必生損害於院民健康之結果。且如前述，樂生院新大樓業已完工，並設置完全，繼續提供院民醫療照護及安養處所，就聲請人等身心障礙、生存、居住權或其他基本人權已有足夠之保障及預防措施，並有174 名院民遷入，獲得安置，是縱認上開公約得據為聲請人等健康權保障之請求權基礎，由新的安養處所之完成，亦足認院民因系爭處分執行所為之遷離，並不影響其等所稱「患病時能得到醫療照顧的條件」之健康權內容，而難遽認聲請人等因系爭處分之執行，須遷離上址將有何致其生難以回復損害；或有何急迫情況，非由行政法院即時處理即難獲救濟之情形可言。

六、況按前揭訴願法第93條第2 項、第3 項及行政訴訟法第116條第3 項規定，行政處分之相對人得申請（聲請）停止原處分執行之制度，係採雙軌制，即得依其選擇向「訴願機關或原處分機關」或「行政法院」提出申請（聲請）；若允許相對人得同時向「訴願機關或原處分機關」及「行政法院」提出申請（聲請），不僅有害權力分立原則，且有權力濫用之虞，若受理申請（聲請）之機關分別作出不同之決定（裁定），並將導致無所適從之窘境。況行政法院係審查行政處分違法性之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查，是除行政處分之相對人已向受理訴願機關申請停止原處分之執行已遭駁回，或有其他急迫情況，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟之情形外，其同時向訴願機關及行政法院申請（聲請）停止原處分之執行，應認為欠缺權利保護之必要，此觀高等行政法院89年度第1 次法律座談會結論甚明。依該結論係以停止執行之聲請不應同時存在於行政法院及訴願機關之意旨以觀，自不限於先或同時向訴願機關聲請停止執行後，再向行政法院為同一之聲請始應駁回，即便先向行政法院嗣再向訴願機關為停止執行之聲請，亦應具有同一之駁回理由，而應為相同之處理。查本件聲請人已於96年4 月11日向訴願機關交通部提出停止執行之申請，有申請停止執行狀在卷可憑（見本院卷聲請人聲證14），故揆諸上開說明，本件聲請亦有欠缺權利保護必要，而應予駁回之情形，附此敘明。

七、綜上所述，聲請人等聲請停止執行，非惟欠缺權利保謢之必要，且與上開行政訴訟法第116 條第3 項規定之要件亦有不符，其聲請為無理由，應予駁回。至聲請人其餘已涉本案訴訟所為之主張，乃非本件停止執行之聲請事件所須審酌；另聲請人等既非樂生院舊院舍之所有權人，則該院舍是否為文化古蹟，即與其權利或利益受損之論據無關，俱併此敘明。

八、據上論結，本件聲請人之聲請為無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第七庭審判長法 官　李得灶