臺北高等行政法院判決

原告

臺灣化學纖維股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

謝政達 律師

訴訟代理人

楊景勛 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

乙○○（署長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院中華民國97年1月7日院臺訴字第0970080235號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告於96年7月31日檢附土壤及地下水污染整治費新投資於預防污染有直接效益之設備或工程退費申請書件，向被告申請退還91、92及93年度部分已繳納之土壤及地下水污染整治費。被告以原告於96年7月31日提出退費申請，不符被告90年10月29日發布之土壤及地下水污染整治費收費辦法（下稱整治費收費辦法）第7條及92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第11條規定之申請期限，於96年10月8日以環署土字第0960076221號函(即原處分)覆否准原告所請。原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應作成退還部分原告於91、92及93年底土壤及地下水污染實際繳納整治費新台幣16,319,578元之行政處分。

㈡被告聲明：原告之訴駁回。

三、兩造之爭點：被告以原告逾期申請而否准其退費申請，是否合法？

㈠原告主張之理由：

⒈按行政程序法第8條規定及大法官釋字第525號解釋意旨，行政法規既經對外發布，人民對該行政法規所生之信賴利益亦應受到保護。被告發布之整治費收費辦法第11條第1項既已規定「繳費人新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程所實際支出費用，得申請退還部分實際繳納之整治費」。原告信賴被告機關所發布上開辦法已投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，並實際支出費用，其信賴被告機關將依所發布辦法並憑辦理退還部分已繳納整治費之合法利益自應受到保障。

⒉復揆諸行政程序法第4條、第5條，法律及法規命令之規定，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限與範圍，大法官解釋釋字第432號解釋，即同斯旨。上開辦法既未明確規定逾期者不得另行辦理投保而申請退費，非受規範者之原告所得預見，則被告引用該辦法所謂之期間規定為處分，自已違反明確性原則。蓋法律規範不明確或缺漏之風險應由制定法規定者為負擔，此方符合法治國原則保障人民基本權利之意旨，現該辦法暨由被告所擬具與訂頒，被告即不得復行以該不明確之法規為主張原告未遵守期間規定而失權。況同為公法上金錢給付義務之稅捐稽徵，雖於每年度進行核課，然並非於當年度未查明予以課繳或溢課溢繳之稅額，稅捐機關即不得予以課繳或不予退稅，稅捐稽徵法更對逾越期限之失權效部分明文於第28條規定「逾期未申請者，不得再行申請」，是僅為行政法規位階整治費收費辦法既無明文規定「逾期未申請者，不得再行申請」，斷無理由僅將整治費收費辦法第10條之作業期限訓示規定解釋為失權規定，而不予辦理退費事宜。

⒊其次，被告所發布之整治費收費辦法第11條第2項規定之退費申請期限，應係方便行政作業之訓示規定，屬行政程序法第159條關於「業務處理之行政規則」，並未直接對外發生法效力，更無法解釋為對人民財產權直接限制之失權效規定，復參諸大法官釋字第443號理由書意旨，該期間規定暨非由法律明確授權由主管機關發布之補充命令，自無解釋為具有限制人民權利之失權效規定，應僅為執行法律之細節性、技術性次要事項，亦即屬於方便行政作業之訓示規定而已。又法律之規範目的在於保障法益，原告遲延提出申請，僅對原告本身造成延遲退費之利息損失，並未損及政府及所屬基金應有收入，且業者已配合政策進行投資預防污染有直接效益之設備或工程，該法律規定所欲保障之法益亦已獲得保障，如予以退費就公共利益而言並未有任何之損害，被告如主張該申請期限之規定為失權效規定，當應為舉證說明有何公共利益受有損害之處。再者，相關法規之所以規定需繳納污染整治費，係因預設該種生產會造成一定之污染，現原告已依相關規定，進行設置預防污染有直接效益之設備或工程如被告機關不予辦理退費，則法規所規範之預防污染目的已因預防污染有直接效益之設備或工程而達到，被告已無法律上理由收取與未設置設備或工程相同之整治費，被告機關如不予退還該筆費用之利益，實已構成公法上不當得利，而變相造成原告之雙重負擔予損害，實屬違法。

⒋依行政程序法第7條比例原則之規定，原告既已依照相關規定投資預防污染有直接效益之設備或工程，土壤及地下水污染整治法法律規定目的所欲維護之公益已獲得滿足，已如前述，斷無理由於公共利益未受有任何損害之狀況下，以形式上之逾期為由率爾拒絕原告之退費申請，兩者間顯失衡平，蓋原告已配合政策投資預防污染有直接效益之設備或工程，在公益未有任何損害之下，被告實應選擇對人民權益損害最少之手段而給予業者辦理該項退費，然卻選取對人民權益損害最大之拒絕退費申請處分，該處分明顯因違反比例原則而違法。

⒌又整治費之退還相關規定涉及人民之權利事項應以法律定之，被告將作業程序之規定解釋具有失權效力即因逾越授權法律而違法。蓋依中央法規標準法第5條及大法官釋字474之意旨「請求權之消滅時效應以法律定之，屬於憲法上之法律保留事項」，被告以原告延遲申請退費為由，否准退費，將整治費辦法之期間規定，解釋為失權期間規定，使原告不得再為請求，即係將上開辦法之規定解釋為類同於消滅時效之法律效果，明顯係於法律無規定之情形下，自行以行政命令規範類同於消滅時效之事項，已違反上開解釋所揭示之法律保留意旨，而違反中央法法規標準法第5條與行政程序法第158條之規定無誤。

⒍再查，土壤及地下水污染整治費收費辦法修正草案中本有「逾期不受理」之擬文，惟該草案內容嗣於修正時遭刪除，足見該規定並非失權效之期間規定。蓋該辦法於94 年提出欲為修正之草案時，本提出第11條之修正規定「前項退費，繳費人應於每年6月1日起至7月31日止，檢具相關投資內容說明及前一年度費用支出證明文件，向中央主管機關提出申請，逾期不予受理。」之修正內容，然最終於94年12月30日通過之修正辦法，其他部分修正內容完全同於草案，惟將「逾期不予受理」予以刪除，是明確可知該辦法第11條關於申請期間之規定，並非法定不變期間，而無失權之法律效果。再者，修正草案之說明中提及「一、配合出口退費之申請時限，將新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程所支出費用之退費申請時限調整為每年6月1日起至7月31日止，並規定逾期不予受理，以明確申請期限。」，顯見於草擬修正草案之當時，被告亦清楚認知該條之期間規定，並非法定不變期間之規定，而不具有失權效之性質，是原告所申請90年至93年間之退費，亦無所謂法定不變期間規定或失權效期間規定之事由可言。

⒎復依該辦法第11條規定文字以觀，其僅為收件受理時點規定而已，並無法得出其具有失權法律效果之結論。蓋上開規定得以會計年度為計算單位，係指申請退費之計算基礎方式，得以會計年度為計算之單位，並非指有失權期限之效果。而所謂之每年6月1日起至7月31日止，亦僅係被告之方便收件期間，然並未指前一年度所得為申請之退費，不得於次年度之6月1日起至7月31日止提出申請。此觀被告審核是否得以退費時，亦有見再隔一年而非當年方審核予以退費者，可知該規定並無於當年必需審核結案之法律效果。而若將其逕解釋為失權效之期間，則如得申請退費之情事，發生於該年之7月31 日以後，則該部分是否當然即無法申請退費？其不合理之置，莫此為甚，是該辦法第11條規定，無法解釋為失權規定，甚為明確。

⒏況且，相關之設備或工程亦有跨年度方完成之情形，被告亦要求需出具工程前後照片即完工狀況之證明，是被告如將該辦法第11條規定逕解釋為失權期間，亦嚴重與工程實務狀況不合。蓋查為申請退費標的之設備工程，亦常見其工程期間跨單一年度者，而被告機關於審核退費申請時，亦要求原告需提供施工之前後照片，是如依被告之解釋，將第11條規定解釋為失權期間，則於當年度7月31日始發包或完成之工程，或於次年度方完成之工程，是否全部因違反期間規定而不得申請退費？而跨年度審核並無任何窒礙難行之處，反觀工程此時已確定完工，審核上更為確實。被告機關將辦法第11條第2項規定逕解釋為失權期間，其不合理之處甚明，亦嚴重與工程實務狀況不合而脫節，而有不當之處。

㈡被告主張之理由：

⒈按土壤及地下水污染整治法第22條第3項規定，中央主管機關依上開法律之授權，就土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法，自有訂定整治費收費辦法之義務及權限。再參以整治費收費辦法第1條：「本辦法依土壤及地下水污染整治法第22條第3項規定訂定之」更屬明確。從而，整治費收費辦法第11條之規定並無違反授權明確性原則。又該整治費收費辦法既為法律授權訂定，則所定作業及期限對全體繳費人應一體適用，不能例外。若容許個案恣意改變作業時間，各年度作業及整治費核計勢必雜亂而無法掌控。

⒉查90年10月29日發布之整治費收費辦法第7條於92年5月7日修正發布，原條文第7條修正遞移為第11條。綜觀條文修法過程，僅係調整年度退費申請時段，由當年10月至12月延為次年2月至3月；退費之申請，同樣須以會計年度為計算單元，申請退還部分實際繳納之整治費，則並無變更。尤其，本條文係授予繳費義務人於繳納整治費用後，有退還部分費用之利益。可知，本條並非限制義務人之權利，反係授予人民利益之規定，故本條限制退費申請人僅得申請前1年度之退費，並無不當。從而，原告於96年10月8日申請退還91、92及93年度部分已繳納之土壤及地下水污染整治費，實已超過當年度僅可申請前1年度整治費退費之規定，被告駁回其申請，於法並無不合。

⒊又揆諸大法官釋字第432號解釋文「法律明確性之要求…苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」，可知法律是否符合明確性原則應依：1、意義非難以理解；2、受規範者可預見；3、司法審查得以確認等三要件審查。上開條文授予義務人得於新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程所支出費用後，申請退還前1年部分費用之明文，顯為受規範者可預見且無難以理解之處，故無違反明確性原則。

⒋原告主張本件有信賴保護原則之適用，顯有誤解。蓋行政法上之信賴保護原則，係指人民信賴國家現存之法秩序，因法秩序突然為國家所變更，致人民權益受損，給予人民得請求國家保護之權利。然原條文變更退費時段，係由每年10月1日至12月31日申請當年度之退費變更調整為每年2月1日至3月31日申請前一年度之退費，已考量避免人民權益受損，所為調整並無變更信賴基礎。本件駁回之原因係原告所申請91、92及93年度之退費部分已逾法令限制得申請之時限規定，此部分自90年發布整治費收費辦法時，即已明文規定，並無變更人民信賴之基礎。而此整治費徵收原則由法律規定，相關申請時限由授權辦法規定，亦與大法官釋字第443號理由書所揭示「若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許」之精神相符。

⒌本件原告未依整治費收費辦法之規定時限辦理退費申請，屬自行放棄法律所賦予之權利，嗣又主張被告駁回其申請之行為構成公法上不當得利，顯無理由。蓋整治費收費辦法第11條，係主管機關鼓勵繳費人積極新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程之授益規定，若申請人未依規定就當年應申請退費之部分為申請，即當然失其權利。該條規定並非使人民永久取得申請退費之權利，況整治費徵收及退費，涉及年度預算之估列及決算，原告就主管機關之授益規定，主張於任何時間均得申請退費，與前開條文不符，顯然誤解整治費收費辦法之意旨。原告未把握法律明文賦予其之退費權利及遵守申請期間，顯係可歸責於原告之事由，自不得因之而主張被告有公法上不當得利。

理由

一、本件原告起訴時，被告之代表人為陳重信，嗣於訴訟中變更為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。

二、按土壤及地下水污染整治法第22條第1項、第3項規定：「中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。…第一項土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」被告依前揭法條授權，於90年10月29日發布之整治費收費辦法第7條規定：「繳費義務人新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程所支出費用，得以會計年度為計算單元，申請退還部分已繳納之整治費。前項退費之申請，由繳費義務人於每年10月1日起至12月31日止，檢具相關投資內容說明及費用支出證明文件，向中央主管機關辦理。中央主管機關應依據投資內容，審查核定退費金額，並以該年度所繳整治費之20%為退費金額之上限。」嗣被告於92年5月7日修正發布整治費收費辦法第11條規定：「繳費人新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程所支出費用，得以會計年度為計算單元，申請退還部分實際繳納之整治費。前項退費，繳費人應於每年2月1日起至3月31日止，檢具相關投資內容說明及前1年度費用支出證明文件，向中央主管機關提出申請。經審查核定者，其退費金額，以其前1年度實際繳納整治費費額20%為上限，並得充作其後應繳納費額之一部分。」

三、本件原告於96年7月31日檢附土壤及地下水污染整治費新投資於預防污染有直接效益之設備或工程退費申請書件，向被告申請退還91、92及93年度部分已繳納之土壤及地下水污染整治費。經被告以其於96年7月31日提出申請，不符被告90年10月29日發布之整治費收費辦法第7條及92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第11條規定之申請期限，乃以原處分否准原告所請之事實，為兩造所不爭，並有原告之申請書及原處分附原處分卷可稽，堪信為真實。

四、原告起訴主張：整治費收費辦法並未有明文規定申請退還整治費之失權期限，原告信賴該辦法第11條規定之利益應受到保護，且該辦法規定退費之申請期限，僅係行政機關為方便行政作業之訓示規定，被告將之解釋具有失權效果，已逾越法律授權而違法，被告否准其退費，已構成公法上不當得利與違反比例原則等語。故本件之爭執，在於被告以原告逾期提出申請退還整治費而否准其所請，是否合法？

五、經查：

㈠按土壤及地下水污染整治費係被告依前揭土壤及地下水污染整治法第22條之授權，就經其公告指定之化學物質之製造者及輸入者，以各該業者所經營之業務對於土壤及地下水造成污染之可能性，遠較其他國民之日常生活與其他產業之業務行為造成土壤及地下水污染之可能性為高，除污染行為人(土壤及地下水污染整治法第2條第12款)及污染土地關係人(土壤及地下水污染整治法第2條第15款)分別就其行為責任及狀態責任對污染結果須負清除責任外，為避免對環境安全及國民健康形成危害，乃對相關製造者及輸入者課徵整治費，並成立整治基金，以作為政府為預防、控制、清理、移除污染等整治土壤及地下水污染所為必要措施之經費來源，屬學理上所稱之特別公課，其對被課徵者具有合理之特殊法律關聯，且依前揭第22條之規定，其用途限於使用在有關預防及整治土壤及地下水污染等相關事項，係專款專用，符合人民財政負擔之平等原則。

㈡查土壤及地下水有發生污染之虞或發生污染時，對於週遭環境及國民健康將發生難以預期之危害，有必要迅速釐清原因，採取適當之措施，以預防、減輕並控制危害之繼續擴大。又台灣地狹而人稠，工商住宅農業區域往往交錯設置，更使污染原因難以判斷；而污染原因調查及控制涉及各項環境有關專業，非迅速投入大量經費無以為功，故土壤及地下水污染整治法第22條規定，有關各級主管機關對整治場址污染範圍之調查及對環境影響之評估、審查所支出之經費(同法第12條)；為減輕污染危害及避免污染擴大而對控制場址或整治場址採取必要措施所支出之經費(同法第13條)；污染行為人不明或不遵行整治計畫時，主管機關自行訂定整治計畫所支出之相關經費，及變更整治計畫所支出之經費(同法第16條、第17條)；對有污染之虞之場址查證時，發現污染達管制標準，但污染來源不明時，採取應變措施所支出之費用(同法第21條)，由污染整治基金支出，以期可以迅速解決對環境安全及週遭居民健康可能發生之危害。

㈢惟污染之發生如有應負責之行為人(行為責任人)，或土地關係人(狀態責任人)，則各該行為人或土地關係人本應負污染之清除責任，尤其是污染行為人，污染之危害既由其行為而致，自應負終局之清除責任。此由土壤及地下水污染整法本法第25條(關於土地關係人責任之)規定「(第1項) 污染土地關係人應盡善良管理人之注意義務，防止土壤及地下水受污染。(第2項)污染關係人因重大過失，至其土地公告為整治場址者，就各級主管機關依第12條第1項、第13條及第16條規定支出之費用，與污染行為人負連帶清償責任。(第3項)污染土地關係人依前項規定清償之費用及依…支出之費用，得向污染行為人求償。」及第38條(關於污染行為人責任之)規定：「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」足見運用整治基金先行為防止污染或控制並清除污染之必要措施，實係為環境安全及國民健康之社會公益，基金支出之費用仍應由土地關係人或污染行為人負償還之責，土地關係人償還基金支出費用時，得向污染行為人求償，換言之，污染行為人始為最終之清除責任人。

㈣故揆諸前揭說明可知，業者投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程之支出，與整治基金之繳納並無直接之替代關係。蓋業者進行設置預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，其目的在於避免其因業務行為所肇致環境損害及應負之污染賠償責任，與整治基金成立係為環境安全及國民健康之社會公益，在責任人不明，或責任雖已明，但責任人無法或不願積極處置時，運用整治基金，依土壤及地下水污染整治法規定，迅速介入污染事件，以為釐清原因，預防或避免污染發生或擴大，或儘速清除污染等必要之措施，二者之目的不同。故無大法官釋字第515號解釋：「…惟興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依上開條例第38條之規定強制買回，…其自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利」之問題。蓋前揭解釋所指之特別公課─工業區開發基金─之徵收，係為全體利用關係成員(工業區土地或廠房之所有人)之利益，若未成為利用關係之成員，即無繳納基金義務，原已繳納之基金即成為不當得利，核與前述說明，業者投資設置預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，並不能代替整治基金之運用，並不相同。原告主張其既進行設置預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，土壤及地下水污染整治法所規範之預防污染目的已達，被告即無法律上理由收取與未設置設備或工程相同之整治費，被告以申請逾期而不予退費，已構成公法上不當得利且違反比例原則云云，均無可採。

㈤此外，上述申請退費之機制，本非法律所賦予人民之權利(遍觀土壤及地下水污染整治法全部條文並未見有關規定)，亦不能由法理推論出原告有此一權利(以上已說明原告無不當得利請求權存在)，其請求權之基礎反而係主管機關基於土壤及地下水污染整治法第22條第3項之授權，於訂定「土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法」時，為鼓勵業者新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，以確保土地及地下水資源之永續利用、生活環境之改善及國民健康之增進（土壤及地下水污染整治法第1條參照）等公共利益，而於整治費收費辦法中所規定之鼓勵措施，主管機關為整體基金之運用、管理，自有較大之制度形成空間。除退費申請期間之限制外，尚要求應檢具之一定之資料(相關投資內容說明及費用支出證明文件)，且其退費之金額以該年度實際繳納整治費百分之20為上限，尤其以退費金額之上限，主管機關更有相當大之裁量權。原告主張整治費收費辦法有關申請期間之限制，違反法律保留原則，及其信賴整治費收費辦法退費請求之規定，應受信賴保護等語，係不了解退費請求權之法規範基礎本源自整治費收費辦法，而不是其他更高位階之法律；及整治費收費辦法本已有期限限制，其根本無主張信賴保護之信賴基礎可言，原告之主張並不可採。

六、綜上所述，原告之主張均無足採。被告以原告於96年7月31日提出申請退還91、92及93年度部分已繳納之土壤及地下水污染整治費，已逾90年10月29日發布之整治費收費辦法第7條及92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第11條規定之申請期限，以原處分駁回其退還整治費之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭