臺北高等行政法院裁定

原告

中國青年救國團

代表人

甲○○

訴訟代理人

李勝琛律師

訴訟代理人

陳建中律師

訴訟代理人

徐沛然律師

被告

國防部

代表人

乙○○（部長）

訴訟代理人

徐克銘律師

　　　　　　洪大植律師

上列當事人間因國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國97年2 月18日院臺訴字第0970082139號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主文

理由

一、本件行政訴訟起訴後，被告原代表人依序由李天羽變更為蔡明憲、乙○○，分別有總統（97）特字第00007 號、（97）特字第00039 號任命令影本在卷可憑，茲據繼任者接續於民國（下同）97年5 月2 日、97年7 月9 日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件事實經過：被告所屬軍備局工程營產中心於95年10月18日以旭連字第0950011248號呈被告所屬軍備局，以臺北市中崙眷舍內10筆土地中，坐落臺北市○○區○○段1 小段761-18、761-19、761-21、761-22地號等4 筆土地列為國軍老舊眷村改建計畫之處分標的，俟眷戶搬遷後，依程序辦理估價標售，其餘坐落同小段761 、761-3 、761-4 、761-23、761-24、761-25地號等6 筆土地（以下稱系爭土地）係早年陸軍提供原告使用，非屬眷村使用範圍，請軍備局同意依國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）施行細則第4 條第2 項規定，自國軍老舊眷村改建總冊土地清冊刪除系爭土地。經軍備局於95年11月13日以昌易字第0950015375號令復以系爭土地准自國軍老舊眷村改建總冊土地清冊刪除。嗣被告於96年5 月3 日以昌易字第0960008099號令被告所屬陸軍司令部，以系爭土地係早年陸軍提供原告使用，非屬眷村使用範圍，依眷改建條例施行細則第4 條規定，准自國軍老舊眷村改建總冊土地清冊刪除系爭土地，同時撤銷前開軍備局95年11月13日昌易字第0950015375號令。原告不服被告96年5 月3 日昌易字第0960008099號令，認系爭土地前經陸軍供應司令部工兵署提供其設置幼獅電臺及臺北學苑，並以55年5 月30日(55)指署字第2612號令請陸軍第一營產管理所協調原告補辦劃撥手續，陸軍第一營產管理所據以55年6 月24日(55)忠誠字第1730號函知原告辦理土地劃撥使用，並以56年6 月29日映喻署字第3683號令核備土地劃撥清冊，足證本案土地業經核定為國軍老舊眷村改建土地，並行之數十年，被告以本案土地非屬眷村使用範圍，准自國軍老舊眷村改建總冊土地清冊刪除，致原告原享有眷改條例所定權益遭剝奪云云，提起訴願，復遭行政院決定不受理等事實，有被告96年5 月3 日昌易字第0960008099號令、軍備局工程營產中心95年10月18日旭連字第0950011248號呈、軍備局95年11月13日昌易字第0950015375號令等件影本附卷可稽（見訴願卷第12、27-28 頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。

三、原告起訴主張略以：

㈠、被告透過剔除處分剝奪原告享有國軍老舊眷村改建條例各種權利及法律上利益，並喪失救濟機會，若此種行為僅是一上下機關間指揮監督行為，所有眷戶豈不隨被告任意認定剔除與否，架空原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給予輔助購宅款之權益，並且毫無救濟途徑，被告此種推諉卸責之詞，毫不可採（參照改制前行政法院60年判字第850 號判例），故原告以被告96年5 月3 日昌易字第0960008099號令當作行政處分，提起救濟，應屬適法。

㈡、系爭土地早於55年5 月30日陸軍供應司令部兵工署即以（55）指署字第2612號令工兵署第一營管所：「該地已作青年反共救國團幼獅電臺及臺北學苑使用，希查案協調該救國團補辦劃撥手續。」55年6 月24日陸軍工兵署第一營所（55）忠誠字第1730號函通知原告辦理土地劃撥原告使用，並於56年6 月29日陸總部工兵映喻署字第3683號令劃撥清冊准予核備。行政院86年11月26日台86防字第45938 號函頒布「國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法」後，國防部總政戰部即依據55年陸軍供應司令部兵工署等之行政處分以原告之土地為國軍老舊眷村改建總冊土地清冊之「中崙眷舍散戶」土地，而於89年1 月25日以祥祉字第01139 號函告原告：「請依國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第6 條第2 項規定，備具事業計畫，指明價款來源，報請目的事業主管機關核轉本部…委請國有財產局估價後，辦理專案讓售予本團事宜」；其他尚有聯勤北部地區營產管理處90年5 月8 日（90）宛迺字第1414號函、92年1 月22日陝迺字第0920000239號函、軍備局工程營產中心北部地區管理處93年1 月5 日旭迺字第0930000004號函、內政部94年10月4 日台內社字第0940037285號函、國防部總政治作戰局94年11月3 日勁勢字第0940017530號函、原告94年11月28日（94）青秘字第1293號函，在在彰顯各行政機關因信賴55年陸軍供應司令部兵工署等頒發之行政處分而具體指示原告依據上開行政處分及國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法辦理後續之價購程序，原告亦信賴55年陸軍供應司令部兵工署等頒發之行政處分而覆函予各行政機關，並積極著手規劃、請求價購系爭土地。詎被告竟貿然將臺北市中崙眷舍座落系爭土地自眷改總冊土地清冊刪除，恣意將原合法授予原告利益之行政處分廢止，且將行之多年致原告對該處分產生之信賴保護破壞，故被告違背司法院釋字第525號解釋、行政程序法第8 條、第102 條、第123 條之規定所為之行政處分係屬違法，爰聲明：訴願決定及原處分（被告96年5 月3 日昌易字第0960008099號令）均撤銷。

四、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1 項規定甚明。「訴願法及行政訴訟法上所稱之處分，係指行政官署本於行政職權對於人民所為之行政處分而言。對於官署與其他機關團體間內部所為職務上之表示，人民自不得遽以官署為被告而訴請予以撤銷。」、「提起訴願，以有官署之行政處分存在，為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律上效果者而言。若行政官署就所屬機關呈請核示事項所為指示處理之命令，則屬上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律上之效果，自不能認其為行政處分，亦即不得提起訴願。」、「行政官署就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級官署對下級官署，本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起訴願。」改制前行政法院41年判字第15號、48年判字第99號、57年判字第178 號判例可資參照。是行政機關內各單位間之會簽意見及機關與機關間交換意見之行文等機關內部職務上表示，或上級機關對下級機關之指揮監督行為，均屬行政內部行為，並未對外發生法律效果，自非行政處分，人民不得對之提起行政爭訟。

五、次按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」、「本條例主管機關為國防部。」、「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」、「（第1 項）國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」、「（第1 項）依本條例第4 條第1 項列冊報經行政院核定之國軍老舊眷村土地及不適用營地，其土地屬國有者，應由主管機關列冊，囑託當地土地登記機關，將管理機關變更登記為國防部軍備局（97年3 月14日因應眷改業務復編總政治作戰局修正為國防部總政治作戰局）。（第2 項）前項國軍老舊眷村土地及不適用營地，其國軍老舊眷村改建總冊土地清冊詳細土地標示，如有漏列或不應列屬使用範圍者，應由主管機關與管理機關或土地所有權人會勘確定後，辦理更正。」行為時國軍老舊眷村改建條例第1 條、第2 條第1 項、第3 條、第4 條第1 項及同條例施行細則第4 條著有規定。是國軍老舊眷村土地須經主管機關列冊報經行政院核定，並於有漏列或不應列屬使用範圍情形時，由主管機關與管理機關或土地所有權人會勘確定後，辦理更正；而眷村土地之認定，其權責依上述眷改條例第4 條第1 項規定，既應由行政院核定始生效力，則主管機關嗣後發現清冊內容漏列或不應列屬使用範圍而為更正者，實質上既係就已經行政院核定之清冊內容為變更，自應依眷改條例再行報經行政院通過後，始對外發生變更之法律效果，而形成具法效性之行政處分。至主管機關與管理機關或土地所有權人會勘確定後所為之更正，僅係機關內部初步事實認定之程序行為，尚未對外發生效力，當事人如有不服，依行政程序法第174 條規定，應於對行政院所為之核定不服時，一併聲明救濟。

六、末按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者」為行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。如前所述，被告96年5 月3 日昌易字第0960008099號令係被告向所屬國防部陸軍司令部表示，系爭國軍老舊眷村改建總冊土地清冊內臺北市「中崙眷舍」所坐落之系爭6 筆土地，並非眷村使用範圍，准自眷村改建總冊土地清冊予以刪除，並撤銷所屬軍備局以95年11月13日昌易字第0950015375號令所為之違法處分。核該令性質無非係被告依眷改條例施行細則第4 條第2 項對所屬機關所為之內部指示，尚未對外生效；被告亦無使該決定對外發生效力之意思，此觀該令發文對象僅國防部陸軍司令部甚明（見本院卷第27頁），故該令僅係被告基於主管眷村改建權責內之事項對所屬下級機關之指示，屬行政機關內部之行文，且為上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，在其內容呈請行政院核定前，並未對外發生任何法律效果，要非屬對人民所為之行政處分，揆諸上揭規定及說明，原告自不得對之提起本件撤銷訴訟。至改制前行政法院60年判字第850 號判例案情係土地所有權人檢舉承租人於其所有土地從事違建，而對台南市政府於派員會同警局主管警員勘查後，以（59) 、7 、7 南市建土字第05134 號令示同市警察局不構成新違建之令，提起行政訴訟，而經實體審理；又最高行政法院90年度判字第1910號、94年度判字第1303號判決分別係有關註銷列管眷戶身分及專案貸款之案件，核均與系爭眷村土地之認定須經行政院核定始對外發生效力之情形有別，是原告尚無從據該判例或判決為其有利之論據。從而，訴願決定機關以原告請求客體非行政處分為由，自程序上駁回原告所請，並無違誤；原告復提起本件訴訟，乃不備撤銷訴訟之特別實體判決要件，其訴為不合法，應予駁回。至兩造就實體方面所為之攻擊及防禦方法，則因本訴於程序已不合法，而無庸再進一步予以審究，附此敘明。

七、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第七庭