臺灣臺北地方法院102年度簡字第221號

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　102年度簡字第221號

原告

楊世雄

被告

行政院人事行政總處

代表人

黃富源

訴訟代理人

梁永興

　　　　　　李美惠

上列當事人間慰問金事件，原告不服行政院民國102年4月19日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院102年度訴字第757號裁定移送前來，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件為公法上財產關係涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）6萬5千元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。

二、事實概要：原告係財政部臺北國稅局退休人員，於民國65年8 月1日退休生效，其於101年11月26日具狀向行政院陳情應續發其101 年度退休軍公教人員年終慰問金，經行政院綜合業務處101年12月4日院臺綜字第0000000000號函轉被告續辦。被告以101年12月5日總處給字第0000000000號函知原告：「……行政院陳院長業於101年10月23日表示，101年退休軍公教人員年終慰問金將以照顧弱勢為原則進行檢討，只有兩類退休軍公教人員可領取年終慰問金，亦即支領月退休俸 2萬元以下之退休人員或遺眷，以及因作戰或演訓而受傷死亡殘廢之退休人員或其遺族為限。本總處將依院長指示辦理後續事宜，希望退休軍公教人員能共體時艱……至於台端所提意見，本總處業已錄案參考」等語。原告於101年12月15 日提出「復查申請書」向被告申請核定發給101 年度退休軍公教人員年終慰問金，被告以102年1月4日總處給字第0000000000號函知原告：「……行政院陳院長已於101年10月23日宣示，101 年退休軍公教人員年終慰問金將以照顧弱勢為原則進行檢討。又為使未來是項慰問金之發給，合於前述確定之照顧範疇，並避免紛擾，年終慰問金將依行政院指示朝制度化方式進行研議，並配合立法院就是項預算案所作之決議辦理。惟101 年是項慰問金之具體發放對象，仍須視立法院通過的102 年度中央政府總預算案或相關決議來處理……」等語。原告不服，於102年1月22日提起訴願，經行政院以 102年4月19日院臺訴字第0000000000 號為訴願不受理之決定。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

（一）被告稱：訴願之提起以有行政處分存在為前提云云。惟政府當年因財政困難，無能力增加薪資，亦無能力增加退休金，故有發給年終慰問金之措施，以彌補退休金之不足。數十年的政府德政，行政院逕以乙紙命令取消，損害原告權益，這是行政院的行政決定，如何不算是行政處分。訴願決定稱沒有行政處分云云，難令人信服。

（二）訴願決定書表示：軍公教人員年終工作獎金及慰問金注意事項草案，簽請行政院核定後據以辦理，其中63年即訂定上開注意事項，是項給與每年均透過預算案之提出，經立法機關審議通過，依司法院釋字第391 號解釋，屬措施性法律等語。既屬措施性法律，就是法律無訛，基於法律不溯及既往的原則，不能取消原告的年終慰問金。又行政院認為依此程序發給退休公教人員年終慰問金並無適法性的疑慮，承認是合法的且有法律依據，基於法律不溯及既往的原則，不能取消原告的年終慰問金。行政院承認發給退休公教人員年終慰問金是合法的，卻又說無溯及既往的問題，兩者相互矛盾。

（三）訴願決定書又稱：年終慰問金發給的正當性屢遭質疑云云，然行政院已承認發給退休公教人員年終慰問金並無適法性的疑慮，既不違法，何來正當性遭質疑，顯無取消原告年終慰問金之理由。

（四）訴願決定書又稱：當前政府財政困難，所以要取消年終慰問金云云，惟政府機關從業人員領有年終獎金及慰問金均在數月以上，每月的金額亦在7、8萬元以上，豈是原告僅1個月年終慰問金區區6萬餘元可比，政府不去減少拿得多的公務員，卻要取消原告拿得少的年終慰問金，難謂符合公平與正義。且政府甫調整增加公教人員之薪資及退休金，調整後才說財政困難，要取消原告的年終慰問金，顯有矛盾。

（五）行政院表示要照顧弱勢，對於月退休金2 萬元以下的退休人員仍照發年終慰問金。然原告為87歲的老人，月退休俸僅3萬2千497 元，還要照顧老妻，生活難以為繼，也是弱勢者，同樣需要照顧，如何能取消原告的年終慰問金。又同屬退休人員，有些人的退休俸每月7、8萬元，原告只有3 萬餘元，還要取消原告之年終慰問金，既不合理也不合法，違反公平、正義。正因為原告之退休金有限，政府才發給年終慰問金以為彌補，這是原告退休時即已確定，驟然停發豈不失信於民。

（六）被告雖稱：政府於63年度也曾因財政困難而停發年終慰問金云云，用以比照本案，認為既曾有停發的紀錄，慰問金即非固定，隨時可停發。然被告所舉之例子並非本案期間，且原告係65年退休，迄至101 年每年均領取年終慰問金，被告所舉的例子不在原告退休期間內，不能作為核發慰問金非固定性的認定等語。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應作成給付原告101 年退休軍公教人員年終慰問金之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

（一）按撤銷訴訟之提起，以有行政處分存在為前提。所稱行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。次按「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」、「官署就法令所為釋示，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自不能認為行政處分，而提起訴願」，改制前行政法院62年度裁字第41號及59年度判字第245號著有判例可參。查原告於101年12月15日向被告申請復查，被告以102年1月4日總處給字第0000000000號函，就101年度軍公教退休人員年終慰問金發放將以「照顧弱勢」為原則進行檢討及當時之改革方向為說明，性質上屬於觀念通知，非對原告之請求有所准駁，亦非對原告所為發生任何法律效果之單方行政行為，且無造成其權利或利益之損害，自非行政處分。是以，本件行政院訴願決定以上開函文非屬被告對原告之行政處分，不予受理，即無不合，原告對非行政處分之觀念通知提起撤銷訴訟，與行政訴訟法第4條第1項規定要件有違，顯不合法。

（二）法律不溯及既往原則乃指新法僅對於該法律生效以後所發生之事項為規範，除有特別規定外，當事人依舊有規定已取得之法律效果不受影響。故必須該事項在舊法施行期間，已發生構成要件合致之法律效果，因其後施行之新法變更原有之構成要件或法律效果，方有適用法律不溯及既往原則可言（參照101年度高等行政法院法律座談會提案 16）。查我國年終慰問金之發放始於61年，除63年無訂定相關發給注意事項，而未發給軍公教人員年終工作獎金及慰問金外，均係由被告邀集各機關召開會議，衡酌政府財政負擔能力達成共識後，擬訂各年度「軍公教人員年終工作獎金及慰問金注意事項草案」簽陳行政院核定，並透過政府編列預算，經立法院三讀通過（即學術上所稱措施性法律，參照司法院釋字第391 號解釋理由書），方據以執行，各年度之發給規定並不全然一致，計支內涵亦不相同；且各年度訂頒之年終慰問金發放相關規定，均係以單一年度為施行期間，並不生法律溯及既往問題。承上，學術上所稱措施性法律，係指每一年度實施一次即失其效力之預算案，其實際上為行政行為之一種，性質有別於通常意義之法律（參照司法院釋字第391 號解釋理由書）。又各該年度年終慰問金發放相關規定，係由政府每年通盤衡酌政府財政所增發之慰勉性給與，非屬固定性給與之規定，其乃作為執行政府各該年度預算案之行政規則，亦非法律。此外，原告是否具有請求原服務機關發給101 年度年終慰問金之權利，應依「101 年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」規定要件認定。原告非101 年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項所定發給對象，其主張具有請求給付年終慰問金之法律上權利，即無理由。是以，行政院以102年1月24日院授人給揆字第0000000000號函頒之「101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」，為101年年終慰問金發給之依據，其並非法律，亦不生法律不溯及既往原則之疑義，原告之主張顯無理由等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

五、本院之判斷：

（一）按退休軍公教人員年終慰問金之發給，公務人員俸給法及公務人員退休法均無規範，其發給係由行政院配合我國民間習俗，於每年農曆春節前，訂定各年度年終慰問金發給注意事項，由各機關發放。由於非屬法定給與之項目，而係因應農曆春節所支給慰勞性質之臨時性給與，特需斟酌國家財政狀況逐年訂定發給標準，是行政院自61年起，除63年外，均逐年邀集有關機關，審視財政支出、支給需求等相關因素後，訂定各年度之「軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」，以為發放之基礎。又退休軍公教人員年終慰問金之發放係逐年編列預算，經立法院通過，總統公布，由行政院於每年訂定各年度之年終慰問金發給注意事項，完成法定程序後始由各機關發給。近年由於國內經濟景氣低迷，國庫財政負擔沈重，衍生政府資源分配不均等爭議，乃有刪減退休軍公教人員年終慰問金之提議。101年退休軍公教人員年終慰問金雖經行政院編入102年度總預算案，然立法院審議時，就102 年中央政府總預算案作成通案決議略以：「立法院朝野對年終慰問金議題達成以下共識：原102 年度中央政府（含公務預算與營業及非營業基金）所編列之134億7千852萬7千元之退休人員年終慰問金，以『支領月退休金（俸）2 萬元以下的退休（伍）人員或遺眷；及因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族』為發放對象，所需年終慰問金額為18億668萬2千元，故102 年度中央政府總預算（含公務預算與營業及非營業基金）共應刪除116億7千184萬5千元。另地方政府之退休人員年終慰問金發放原則，亦應比照行政院制定之注意事項辦理。據此，行政院制定年度年終慰問金發放注意事項時，需納入上述原則。」行政院遂於102年1月24日以院授人給揆字第0000000000號函發布「101 年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」，其中第1 點規定：「為照顧弱勢及對國家有重大犧牲貢獻之退休（伍）軍公教人員生活，特發給年終慰問金。」第2 點規定：「發給對象如下：（一）按月支（兼）領退休金（俸）在2 萬元以下之各級政府退休（伍）人員（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸人員）。（二）因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族。包括下列人員：1、在職期間因公成殘，支領月退休金或於101年支領一次退休金之退休公教人員。 2、在職期間因作戰演訓或因公成殘，支領退休俸（含支領贍養金、生活補助費及半俸）人員或於101年支領退伍金之退伍軍職人員。3、軍公教人員在職期間因作戰演訓或因公死亡，於101 年支領年撫卹金有案之遺族或於101 年亡故支領撫卹金之領卹遺族……。」第6 點規定：「發給單位如下：（一）由退休（伍）時之原服務機關學校發給。（二）行政院組織調整後，原服務機關經裁撤或整併者，由承接其退休（伍）業務之機關發給。」嗣行政院「為照顧弱勢及對國家有重大犧牲貢獻之退休軍公教人員生活，發給渠等人員年終慰問金，並參照司法院釋字第443 號解釋理由書，考量規範內容既未限制人民權利情事，其發給對象已較過去大幅限縮，經費負擔亦因對象特定而減輕；又依立法院審查 102年度中央政府總預算案之通案決議，為避免逐年訂定年終慰問金發給注意事項引發爭議，對社會造成負面之影響，102年以後應以101年退休軍公教人員年終慰問金注意事項所訂之內容為底限，賦予制度化調整機制」，遂於102年9月5日院授人給字第00000000000號令訂定發布「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」為制度化規範。依「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」第2 條規定：「發給對象如下：一、依軍公教人員退休（伍）法規，按月支（兼）領退休金（俸）（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）在新臺幣2 萬元以下之各級政府退休（伍）人員。二、下列對國家有重大犧牲貢獻之軍公教人員及遺族：（一）在職期間因公成殘，經審定機關審定仍支領月退休金或於審定當年度支領一次退休金之退休公教人員。（二）在職期間因作戰演訓或因公成殘，經審定機關審定仍支領退休俸（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）人員或於審定當年度支領退伍金之退伍軍職人員。（三）軍公教人員在職期間因作戰演訓或因公死亡，經審定機關審定仍支領年撫卹金之領卹遺族，或於審定當年度支領撫卹金之領卹遺族。（四）派赴作戰或危險（含港澳）地區執行情報任務被難，經國防部註記有案，獲釋返臺定居辦理退除役後，支領退休俸（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）人員。前項第1 款所定數額，行政院得參酌國民所得、消費者物價指數及中低收入戶生活費變動情形，於當年度4 月底前公告調整。但得視情形延後公告……。」第6 條規定：「發給單位如下：一、由軍公教人員退休（伍）或死亡時之原服務機關學校發給。二、各機關組織調整後，原服務機關（構）經裁撤或整併者，由承受其退休（伍）業務之機關（構）發給。」

（二）查前開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有原告101年11月26日陳情書、101年12月15日復查申請書、行政院綜合業務處101年12月4日院臺綜字第0000000000號函、被告101年12月5日總處給字第0000000000號函、102年1月4日總處給字第0000000000號函、行政院102年4月19 日院臺訴字第0000000000號訴願決定及財政部臺北國稅局102年11月12日財北國稅人字第0000000000 號函在卷可稽，堪認屬實。本件爭點在於：原告請求被告作成給付101 年度年終慰問金之行政處分，有無理由？

（三）原告為支領月退休俸之退休人員，每月支領月退休俸超過2萬元，自65年8月1日退休生效時起，除101年度外，均每年領取年終慰問金，此情為兩造所不爭執，且有財政部臺北國稅局102年11月12日財北國稅人字第0000000000 號函附卷可考，應屬事實。依上述行政院所定「101 年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」第2 點規定，原告每月支領月退休俸超過2萬元，不符上開注意事項第2點所定額度之上限，是原告尚無請求年終慰問金之權利。原告雖主張：年終慰問金係退休時即確定之給付，逕予取消有違信賴云云，然依上開說明，年終慰問金係由行政院逐年編列預算，經立法院審議、通過，總統公布成為法定預算，由行政院訂定各年度年終慰問金發給注意事項，完成法定程序後始由各機關發給。法定預算及各年度訂定之年終慰問金發放注意事項僅適用於一定之會計年度，並無跨年度之效力，非反覆實施之法令可比，發放與否及對象、要件等均視當年度財政狀況及其他因素綜合考量，尚無法作為續予實施之信賴基礎。101 年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項將發放對象限於按月支領退休俸在2 萬元以下之退休人員，尚難認已違反信賴保護原則。

（四）原告於101年11月26日檢附陳情狀向行政院陳情；於101年12 月15日提出「復查申請書」向被告申請核定發給101年度退休軍公教人員年終慰問金時，行政院尚未訂定「 101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」（102年1月24日訂定），是各行政機關尚無據以發放年終慰問金之法定依據。原告上開陳情狀及復查申請書所載內容，性質上應係行政程序法第168 條所定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情」，被告先後以101年12月5日總處給字第0000000000號及102年1月4日總處給字第0000000000 號函知原告將來擬發給年終慰問金之對象等內容，僅係對人民陳情案件之處理，初無判別、核定原告得否領取101 年度年終慰問金之意，是上開101年12月5日總處給字第0000000000號、102年1月4日總處給字第0000000000 號函均非行政處分，而屬觀念通知。況依「101 年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」第6 點規定，發放年終慰問金之權責機關係退休軍公教人員退休時之原服務機關或學校。參以財政部臺北國稅局102年11月12 日財北國稅人字第0000000000號函及檢附之年終慰問金明細表所示，原告係自財政部臺北國稅局退休，退休後歷年領得之年終慰問金均係由財政部臺北國稅局發給，該局於每年發放年終慰問金前，均製作年終慰問金明細表，以平信郵寄送達各該領受人。是被告尚非核定發給年終慰問金之權責機關，原告誤以被告101年12月5日總處給字第0000000000號、102 年1月4日總處給字第0000000000號函為爭訟標的，對被告起訴，容有錯誤。

六、綜上，原告訴請撤銷之被告101年12月5日總處給字第0000000000 號、102年1月4日總處給字第0000000000號均非行政處分，且被告並非發給原告101 年度年終慰問金之權責機關，原告未向原服務機關財政部臺北國稅局提出發給之申請，逕起訴請求被告作成發給之行政處分，其訴顯無理由，應依行政訴訟法第107條第3項規定，駁回其訴。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。

八、依行政訴訟法第236條、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。