臺灣彰化地方法院105年度簡字第25號

臺灣彰化地方法院行政訴訟判決　　　　　 105年度簡字第25號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年9月12日辯論終結

原告

施麗滿

被告

彰化縣政府

代表人

魏明谷（縣長）

訴訟代理人

郭立昇

訴訟代理人

洪梓蔚

上列當事人間因違反水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會民國105年4月12日農訴字第1040736200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告施麗滿因在彰化縣○○市○○段000地號屬山坡地範圍之土地（下稱系爭土地）開挖整地及整坡作業情事，經被告彰化縣政府於民國103年5月22日派員會同訴外人蔡崇場赴現場勘查屬實，認原告有違反水土保持法（下稱同法）第12條第1項情形，依同法第23條第2項、第33條第1項第2款規定，以103年6月12日府水保字第1030187931A號裁處書（下稱前處分）裁處原告罰鍰新台幣（下同）6萬元。訴外人蔡崇場不服，以自己名義提起訴願，遭行政院農業委員會以103年12月15日農訴字第1030723712號訴願不受理，訴外人蔡崇場不服，再提起行政訴訟、上訴，分別經本院104年簡字第1號判決駁回，以及臺中高等行政法院104年簡上字第32號裁定上訴駁回，且不得抗告在案。原告於104年9月14日以申請書主張本件應行政程序法第128條規定，重啟前處分之行政程序，被告以104年10月16日府水保字第1040342932號函駁回原告申請（下稱原處分），原告仍不服，遂於104年11月2日提起訴願，亦遭行政院農業委員會以105年4月12日農訴字第0000000000號決定訴願駁回，原告不服，遂再提起本次行政訴訟。

二、原告起訴主張：

(一)原告所有之系爭土地，於98年12月1日即委託訴外人蔡崇場管理使用，土地全權由管理人使用與維護，其水土保持義務人由渠負責，有訴外人蔡崇場切結，訴外人邱雲木見證之切結書在卷可稽為憑，殆無疑義。

(二)查系爭土地遺有墓園一處（約17坪），103年3月墓穴內棺木經其後輩遷移至他處，土地受託人訴外人蔡崇場（亦是使用人兼管理人，下同）將現場殘留墓場墓碑、后土及高聳土堆做恢復安全簡易處理，以維護水土保持，有彰化市快官里里長李坤金證明書足資佐證。

(三)被告水利資源處以違反水土保持為由至現場履勘，土地受託人訴外人蔡崇場親赴現場會勘並陳述理由且檢附上開切結書承認其所為，以及於勘驗紀錄簽章，願負一切責任。詎料被告竟以前處分，對原告處6萬元之罰鍰。而未審酌事實、針對土地實際使用人訴外人蔡崇場為妥適之認事用法處理。

(四)嗣原告於104年9月14日向被告申請行政程序之重新進行，並請求撤銷明顯違法之前處分，詎料被告竟企圖以觀念通知方式故意規避處置及作成行政處分之不當方式回復原告，惟查其內容意旨實質上已形同對原告行政程序重新進行之申請予以駁回之具有法效性之處分（大法官釋字423號解釋文參照）。由此可知，除證明被告對原告所作原行政罰之處分明知係屬違法卸責情虛有餘外，更已嚴重損及原告憲法第16條訴訟權所保障之救濟權益，原告遂不服於104年10月30日向行政院農業委員會提起課予義務訴願。

(五)承上，蓋行政院農業委員會未讅行政程序法第128條行政程序重開之要件，以及通知原告親自出席訴願委員會說明，竟片面採信被告答辯理由書遽然認定原告迄至104年9月14日始申請行政程序重新進行已超過該條文第2項之3個月時效期間為由予以決定訴願駁回，殊不知該項自法定救濟期間經過未逾「3個月」之立法意旨係指終局形式確定裁判後3個月內，本件與原告基於同一相對人地位之訴外人蔡崇場係於前次台中高等行政法院104年度簡上字第32號行政訴訟裁定後3月內始由原告本人向被告提出申請行政程序重開，亦即在行政處分相對人同一法律地位性質上，尚難謂超過「3個月」時效規定，因此行政院農業委員會之認事用法，自有誤解及未洽。

(六)本件被告行政程序應重新進行之理由，分述如下：

1.土地受託人訴外人蔡崇場基於受託應盡與自己處理事務相同注意義務，遂在道義情理所應負之具體責任下，主動要求原告將上開裁處書交付予他全權負責一切行政救濟及相關文書收受等事宜，嗣土地受託人訴外人蔡崇場旋於103年7月9日依訴願法第18條以利害關係人身分向行政院農委會提出訴願，繼陸續向鈞院行政訴訟庭提起行政訴訟及向台中高等行政法院提起上訴，惟均以當事人不適格而被駁回。迨本人104年9月26日至彰化市光復路郵局領取法務部行政執行署彰化分署(以下簡稱彰化分署)行政執行事件通知書之掛號郵件，始奉悉上情，土地受託人訴外人蔡崇場應以與本人同一地位之相對人提出行政救濟，而以非利害關係人身份提出，而致當事人不適格程序上被一再駁回。

2.行政程序法第128條之重開條件如下：

⑴行政處分須已因法定救濟期間經過而具不可爭性，依最高行政法院99年判字1016號裁判意旨，其法定救濟期間經過係指發生形式確定力者而言，本案業於104年8月3日被台中高等行政法院以104年度簡上字第32號裁定駁回形式確定力已該當，且再審復於104年11月10日再被該院以104年度簡上再字第9號裁定駁回實質確定力亦屬該當。

⑵須有重新進行程序之事由，即發生新事實或發現新證據者，但以如經斟可受較有利益之處分者為限(本件迨原告接獲彰化分署執行事件通知書後，始知悉土地受託人訴外人蔡崇場應以與原告同一地位之相對人身分提出行政救濟而非以利害關係人提出，肇致當事人不適格被一再駁回，已該當發現作成行政處分已然存在之新事實事由且可受較有利益之處分。

⑶當事人非因重大過失，本件土地受託人訴外人蔡崇場基於受託應盡與自己處理事務相同注意義務，主動要求原告本人將上開裁處書交付予他全權負責一切行政救濟及相關文書收受等事宜，原告不知其以利害關係人身分提出救濟並無重大過失。

⑷申請，應於法定救濟期間經過後3個月內為之(本案台中高等行政法院於104年8月3日裁定，尚該當法定救濟期間經過後3個月內為之）小結：揆諸本項前揭事實，本件核已符合行政程序法第128條行政程序之重新進行要件，故原告主張重開行政程序之申請有理由，被告依法應予准許，自不待言。

(七)本案被告行政處分明顯違法應撤銷之理由，分述如下：1.土地受託人訴外人蔡崇場與原告所有坐落彰化市廣鳳段475-7及系爭土地，於98年12月1日在訴外人邱雲木先生見證下立下切結書自受託管理該土地起，因原告本人上開土地受讓之前即存在有墓圜1處(約17坪)乏人管理，致雜木叢生，荒煙蔓草，人煙罕至。尤以牧草長逾五尺，途為之塞，依宗教信仰與民俗風情，對死者心存敬畏，土地受託人對該墓園從不敢涉足踐踏，任其荒蕪。

2.俟103年3月墓穴內棺木經其後輩遷移至他處(彰化市快官里里長李坤金證明書1份）現場殘留墓場、墓碑、后土、墓園及高聳土堆。土地受託人訴外人蔡崇場為排除土崩可能發生之潛勢危險並兼顧水土保持之處理與維護，以保護水土資源，涵養水源減少災害之原則下對該墓園盡善良管理人之義務，為簡易之處理。詎料被告對土地受託人之陳述不予採信。竟誤認定糸爭土地有未擬具水土保持計畫擅自整坡之情形，面積約0.006公頃，進而以前處分對原告處罰鍰6萬元整。

3.土地受託人蔡崇場自律甚嚴，自受託管理及使用該土地向無整坡情事，對該墓地為回復安全之簡易處理，並無違法開發利用之故意與過失，衡諸風俗習慣焉有在自有土地上，任由墓園荒廢，而不簡易回復原狀之理，其簡易處理，係屬社會生活之習性，實無贅述之必要；否則焉能符合經驗及論理法則之邏輯。

4.依同法處罰在兩公頃以內整坡處罰鍰6萬至30萬；側查土地受託人訴外人蔡崇場所代管理及使用土地方圓兩公里內距離當時一年左右大肆濫墾，撼動整座山脈，挪移大量土石，裸露地表數丈之高，澈底改變地貌者，均以罰鍰6萬元結案，顯然本件罔顧土地受託人訴外人蔡崇場陳述之回復原狀之簡易處理，面積僅約0.006公頃且非蓄意不法大肆濫墾，並在正當法、理、情，審慎考量下，對墓園之土堆，墓碑，后土，本於履行善良管理人義務之排除危險侵害之簡易處理竟被誤認為開發整坡，其事實認定顯然有錯誤，且與同法第23條第2項規定之立法意旨與構成要件不符合。又被告認定事實之判斷過程未經獨立委員會或專門技術人員等提供專業意見為佐證依據，尚無完全之判斷餘地自當接受法院事後較高密度實質審查確認（大法官釋字553號理由書參照），以符處罰明確並避免權力濫用，不言自明。

5.小結：揆諸本項前揭事實，核本件被告對原告所為該行政罰之行政處分認事用法明顯有違誤，灼然可見，本於法治國依法行政原則應予撤銷(行政程序法第4條參照），足堪認定。

(八)至於被告前述104年10月16日府水保字第1040342932號函，說明三指稱，原告本人於104年5月28日曾提出陳情書，本件相關行政救濟結果原告顯已知悉一節，因該陳情書亦係土地受託人訴外人蔡崇場所代為，原告本人並不知情，原告確系接獲彰化分署執行事件通知書後始知悉，特再重申澄清。爰聲明：1.行政院農業委員會105年4月12日農訴字第1040736200號訴願決定書所為決定及104年10月16日府水保字第1040342932號函所為駁回申請行政程序重新進行之處分均撤銷。2.請求判決命被告應為行政程序重新開始並撤銷103年6月12日府水保字第1030187931A號裁處書之行政處分。

三、被告則答辯以：

(一)程序部分：

1.原告雖依行政程序法第128條規定，於104年9月14日檢具申請書向本府申請行政程序重新進行，惟查本件前處分已於103年6月20日合法送達原告，原告如有不服，依訴願法第14條第1項規定，應自送達之次日起30日內為之，原告未在法定救濟之不變期間內提起行政救濟，即告確定。原告遲至104年9月14日始檢具申請書向被告申請行政程序重新進行，顯已逾行政程序法第128條第2項規定「前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之…」之法定申請期限。

2.原告主張自接獲彰化分署行政執行事件通知書後始知悉「訴外人蔡君曾就系爭裁處書不服而提起行政救濟，惟因當事人不適格而遭駁回確定」等情，故得以符合行政程序法第128條第1項第2款所稱「發現新證據」，係指前處分作成時已存在，但於原程序（包括救濟程序）內未使用之證據。至於「發生新事實」則應屬同法第1項第1款所程事實事後發生變更範圍，亦即前處分作成時，對行政機關之決定具有客觀意義之存在事實，事後已消失；或事後發生與決定有關之新事實。查原告所持之新事實或新證據，係於申請書及起訴狀中皆僅論及「接獲執行通知後，始知悉訴外人蔡君之行政救濟遭駁回」云云，所述僅為其與訴外人蔡君間對於提起行政救濟之過程及時序，並非針對系爭裁處書對於實體認定之新事實或新證據，亦與前處分之事實認定無涉。是原告所請未符合行政程序法第128條第1項第2款規定之要件，所訴並不足採。

3.另原告於104年5月28日所提陳情書第五點述：「案經管理人蔡崇場103年7月9日以利害關係人身份向行政院農委會提出訴願，以非屬利害關係人決定不受理，繼向彰化地方法院行政法院提出訴訟，104年1月27日亦以當事人不適格而駁回。」本件相關行政救濟結果原告顯已知悉。被告以原告迄至104年9月14日始申請行政程序重新進行，已超過行政程序法第128條第2項規定之「3個月」時效期間，並認本件未符合行政程序法第128條第1項所定行政程序重新進行之要件為由，駁回原告之申請，於法並無不合，前處分應予維持。

(二)實體部分：

1.按同法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第12條第1項第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第23條第2項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得…。」第33條第1項第2款及第2項規定：「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：…二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」次按被告同法行政罰鍰裁量基準表略以：「…違規面積未達水土保持法施行細則第4條規模，第一次處罰新台幣6萬元整。」

2.查原告未經申准水土保持計畫核可，即擅自在系爭土地開挖整地，被告依法裁處6萬元整，並無違誤。至原告主張：「現場殘留墓場、墓碑、后土、墓園及高聳土堆。土地受託人蔡崇場為排除土崩可能發生之潛勢危險並兼顧水土保持之處理與維護，以保護水土資源，涵養水源減少災害之原則下對該墓園盡善良管理人之義務，為簡易之處理。」惟查本件經被告103年5月22日現場會勘，本件未申請水土保持計畫核可即在系爭土地開挖整地，其違規開挖整地事實明確，故所訴殊無可採，應予駁回。

(三)綜上事實及理由，前處分及原處分並無違法、不當，本件訴訟理由均無足採，敬請鑒核，判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有土地建物查詢資料、彰化縣彰化市地籍圖查詢資料、切結書、證明書、彰化縣違規使用山坡地案件現場會勘紀錄、前處分裁處書、送達證書、原告申請書、被告104年10月16日府水保字第1040342932號函（即原處分）、原處分之訴願書各1份、現場彩色照片7張附於訴願卷及處分卷可參。是本件之爭點厥為：原告是否得依行政程序法第128條之規定向被告申請重啟前處分之行政程序？前處分是否合法？

(一)按行政程序法第128條規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」而所稱「於法定救濟期間經過後」，係指行政處分之相對人或利害關係人於法定救濟期間，未依法定之救濟程序請求撤銷、廢止或變更，致該行政處分發生形式之確定力而言。最高行政法院95年度判字第1809號判決可資參照。

(二)查前處分之裁處書業於103年6月20日送達原告，此有送達證書1份在卷可考（見訴願卷第77頁），依訴願法第14條第1項之規定，原告應於送達之翌日起30日內提起訴願，而原告並未提起，前處分即應告確定，具備形式確定力。本件原告係於104年9月14日向被告申請重啟行政程序，此有申請書1份在卷可稽（見臺中高等行政法院105年訴字第213號卷第16至20頁），自已逾「法定救濟期間經過後三個月內」之申請期間。至前處分前固經訴外人蔡崇場提起撤銷訴訟，為本院104年簡字第1號判決駁回，嗣蔡崇場提起上訴，再為臺中高等行政法院104年簡上字第32號裁定駁回，繼之蔡崇場聲請再審，亦經臺中高等行政法院104年度簡上再字第9號裁定駁回，此有上開判決、裁定在卷可考，惟觀之本院104年簡字第1號判決意旨，無非蔡崇場不具備訴訟實施權，以當事人不適格而駁回訴訟，是上開判決並非實體判決，前處分之形式確定力自不能以上開判決或裁定之確定日為準。從而，原告主張：三個月之期限應自臺中高等行政法院104年簡上字第32號裁定日起算云云，尚屬無據。

(三)又觀原告申請重啟行政程序，其理由無非伊於104年9月26日接獲彰化分署執行事件通知書後，始知土地受託人訴外人蔡崇場應以與伊同一地位之相對人身分提出行政救濟而非以利害關係人提出，而致當事人不適格被一再駁回，已該當發生新事實事由云云，此有起訴書、申請書在卷可考（見臺中高等行政法院105年訴字第213號卷第4、5、16、17頁），惟原告於104年5月28日之陳情書中自承：「案經管理人蔡崇場103年7月9日以利害關係人身份向行政院農委會提出訴願，以非屬利害關係人決定不受理，繼向彰化地方法院行政法院提出訴訟，104年1月27日亦以當事人不適格而駁回」等語（見臺中高等行政法院105年訴字第213號卷第64頁），足見原告於提出陳情書時，已知悉訴外人蔡崇場提起之訴訟遭駁回乙節，依行政程序法第128條第2項之規定，原告至遲於104年8月27日即應申請重啟行政程序，原告至104年9月14日始提起，自有逾申請期間。原告雖主張上開陳情書為訴外人蔡崇場所代為，然上開陳情書為原告所具名，且蓋有原告之印文，自應認係原告本人之意思，原告上開主張，不能憑採。

(四)末查，本件前處分係裁罰原告6萬元，並非具持續效力之行政處分，自非行政程序法第128條第1項第1款規定之事由。又行政程序法第128條第1項所謂新事實或新證據，係指行政處分作成時業已存在，但未經斟酌之事實或證據者而言。最高行政法院99年度判字第1161號判決可資參照。本件原告據以申請重啟行政程序之理由，乃伊至接獲彰化分署執行事件通知書後，始知訴外人蔡崇場提起之訴訟為當事人不適格乙節，已如上述，而此不過為原告主張權利時之失誤（未以自己名義起訴），且並非前處分作成時被告所應斟酌之事實，是亦非行政程序法第128條第1項第2款規定之事由。再除上開理由外，原告並未提出其他重啟行政程序之理由，而無相當於行政訴訟法第273條第1項各款所列再審事由者。綜前，原告申請重啟行政程序，亦不具備行政程序法第128條第1項各款事由，附此敘明。

(五)綜上所述，原告既已不得申請重啟行政程序，則前處分是否合法，已毋庸審酌，併此敘明。

五、原告向被告申請重啟前處分之行政程序，除已逾申請期間外，亦不具備行政程序法第128條第1項各款之事由，被告予以否准，認事用法，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，並應為行政程序重新開始，並撤銷前處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。