臺灣彰化地方法院106年度簡字第30號

臺灣彰化地方法院行政訴訟判決　　　　　 106年度簡字第30號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 107年1月8日辯論終結

原告

魏慶福

被告

彰化縣政府

代表人

魏明谷（縣長）

訴訟代理人

郭立昇

　　　　　　邱泯宏

上列當事人間因違反水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會民國106年9月8日農訴字第1060720115號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告魏慶福未擬具水土保持計晝送被告彰化縣政府核定，在坐落彰化縣○○鄉○○段000○000地號兩筆屬山坡地保育區之土地（下稱系爭土地），鋪設PC水泥路面改善道路，面積約30平方公尺。案經被告於民國106年3月14日派員赴現場勘查，認原告有違反水土保持法（下稱同法）第12條第1項第3款情形，依同法第33條第1項第2款規定，以106年6月1日00000000號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新台幣（下同）6萬元。原告不服，於106年6月21日提起訴願，亦遭行政院農業委員會以106年9月8日農訴字第1060720115號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張：

(一)原告不但無違規使用山坡地更無破壞水土保持之行為，已如向被告提出之申請書所詳。至於本件行政院農業委員會駁回原告訴願決定理由三末段「訴願人就其行為有義務且有能力注意卻未注意難謂無過失」云云顯無理由。因為原告之祖產私有土地祖先墓園，為整修回復原狀，並非重新開路，應受憲法與民法之保障，實無違法可言，況被告經辦人在105年限期恢復植生覆蓋或恢復農業使用之時並未告知不能整修原有通往墓園之水泥道路，何能強指原告有過失責任？另同法有無過失責任應予罰之規定，亦非年逾古稀的一般民眾之原告所能注意，實無應注意能注意而不注意之過失。

(二)本件系爭土地為原告之祖產私有土地，祖先墓園，並非一般山坡地，合先說明。後因被告清除排水溝之污泥雜草堆放在祖先墓園，致使雜草叢生，嚴重破壞墓園環境無法清除，我們子孫徒嘆無奈只能在清明節割開一小路進入掃墓，甚感痛心。迄至104年4月間，原告與顧朝安先生（住：彰化縣○○鄉○○村○○○路○段000號）簽訂「合作開發種植花木蔬果契約書」，將上開土地交由顧先生管理使用。後因顧先生告以被告及花壇鄉公所為水土保持，擬再清理系爭土地之後方及祖墓前之多年未清理之排水溝污泥雜草，因無通行挖土機及卡車之路，工程無法進行，乃商請原告同意，提供上開土地作為通路，順利完成工程，自問是協助政府完成了一件好事，藉此機會清除被堆積之污泥雜草，整理祖先墓園，並非原告擅自違規清除雜草雜木。此有顧朝安先生之證明書可以證明以外，由當日經辦人沈韋佐先生，在現場看到原告所指證之原有排水溝水泥溝岸，已經被淹埋在堆積之污泥下數十公分之事實，可以證明。

(三)系爭土地為原告之祖產私有土地，祖先墓園，並非一般山坡地，已如前述，依照憲法第15條：「人民之生存權、工作權及財產權應予保障。」之規定自應受到憲法之保障。另依民法第765條之規定，所有權人於法令限制之範圍內得使用、收益處分其所有物，並排除他人之干涉，所謂之他人應包括自然人與法人。被告清除之排水溝汙泥雜草，堆積在原告祖先之墓園，顯有違背上開憲法與民法之規定。至於後來所公佈之同法，有無牴觸上開憲法與民法之規定，姑且不論。但同法顧名思義其立法精神，為防止破壞水土保持，該法各條文之規定，應不能做違背上開立法精神之解釋。

(四)本件如承辦人到現場勘查所見，原告不但已盡改善之能事，除種植草木改善環境以外，又整修原有之通往墓園所鋪設之一小塊水泥路，避免雜草再叢生，影響水土保持。據上說明，原告不但並無違規使用山坡地更無破壞水土保持之行為，依法應不能以破壞水土保持論處。況依照「法不溯既往」之原則，同法之公布在後，不能拘束公佈前早已存在之祖先私有土地墓園之整修，應為情、理、法所當然之解釋。

(五)另105年農曆7月15日發現被告又為清除本件墓園土地前之水溝雜草污泥，未經原告與土地管理顧朝安先生之同意，指示承包商擅自再通行挖土機清除雜草污泥，顯已再次侵害原告之權益，亦有卷附之被告承包商世茂營造工程有限公司張富為與原告106年1月16日協議書可證。被告一再違背憲法保障人民財產權與民法保障所有權人之所有權之規定，甚感遺憾。原告乃於106年6月20日向被告提出申請書，說明上開理由並檢具證據，聲請依法撤銷原處分，但卻未蒙被告查明事實，撤銷原處分保障人民權益，實為民主國家之不民主政府，人民徒嘆無奈，只好敬請鈞院主持正義，賜如聲明之判決。

(六)又被告及經辦人，從未告知整修墓園通往墓園原有之水泥路段須事先申請核准，何能指稱原告有義務且有能力注意卻未注意。因為同法所規定之細則，實非一般人民之所能了解，此為不爭之事實，況依照刑法之規定：「過失責任，應有過失犯罰之」之規定才能處罰。綜上說明，原告實為行使所有權整修私有祖墓，應受到憲法與民法之保障，何罪之有？

(七)最後，本件為憲法與民法保障人民之權利及政府行政權之侵害人民權益之重大案件，並非一般訴訟標多少之爭議案件，如不利於原告之判決請准予依一般重大案件上訴，不以簡易案件審結。並聲明：撤銷原處分及訴願決定。

三、被告則答辯以：

(一)查原告未經申請水土保持計畫核可，即擅自於系爭土地開挖整地鋪設水泥路面改善道路，被告依法裁處6萬元整，並無違誤。至原告所提於105年6月進行農業整地乙節，係被告委託之廠商施作清理排水溝雜草工程及顧朝安君與原告簽訂種植農作開發契約，被告已從寬認定，並以105年7月14日府水保字0000000000號函限期於105年12月31日恢復植生覆蓋或恢復農業使用，本件因限期改善期滿遂於106年3月14日再次辦理現場勘查，原告仍未依前函改善且於現地未擬具水土保持計畫擅自鋪設水泥鋪面，面積約30平方公尺，原告於聲請書所載「…本人不但已盡改善之能事，除種植草木改善環境以外，又鋪設一小塊通行墓園之水泥路…」，爰原告未擬具水土保持計畫擅自鋪設水泥路面改善道路，違反同法之情事應確屬實情，故所訴殊無可採，應予駁回。

(二)綜上所述，本件原告之訴為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有土地建物查詢資料、行政院農業委員會水土保持局山坡地環境資料查詢結果各2紙、彰化縣水土保持服務團案件諮詢單、彰化縣花壇鄉地籍圖查詢資料各1紙、彰化縣違規使用山坡地案件現場會勘記錄2份、原處分裁處書、送達證書各1份附於訴願卷及處分卷可參。是本件之爭點厥為：同法規定水土保持義務人修建其他道路，應先擬具水土保持計畫送主管機關核定，是否侵害人民財產權？本件原告未擬具水土保持計畫，在系爭土地上鋪設PC水泥路面改善道路，是否有過失？本件原處分是否有法律不溯既往原則之適用？原告得否因不知法律而免受行政處罰？

(一)按同法第4條、第12條第1項第3款、第33條第1項第2款規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」

(二)緣原告未擬具水土保持計晝送被告核定，在系爭土地上鋪設PC水泥路面改善道路，面積約30平方公尺，經被告於106年3月14日派員赴現場勘查，認原告有違反同法第12條第1項第3款情形，依同法第33條第1項第2款規定，以原處分裁處原告罰鍰6萬元等情，已如前述，是被告原處分所為之裁處，揆諸前揭法令規定，核無不合。

(三)原告雖以前揭情詞以資爭執，惟查：

1.查本件違規事實係：「受處分人未先擬具水土保持計畫，即於本縣○○鄉○○段000○000地號土地擅自鋪設PC改善道路，面積約0.003公頃。」乙節，有原處分之裁決書在卷可憑，是並非因原告在系爭土地上「清除雜草雜木」而為處分，核先敘明。

2.按中華民國憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」惟財產權除具有權利性外，同時具有社會義務性，換言之，基於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制（大法官釋字第564號解釋參照），此參諸民法第765條規定：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」益明。而揆諸同法第1條立法目的係在「保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用」，故為上揭目的，對系爭土地之使用予以合理限制，自無違反憲法之虞。

3.按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，應以行為人之故意或過失為其責任條件，司法院大法官釋字第275、521號解釋意旨及行政罰法第7條第1項之規定甚明。系爭土地之使用分區為「山坡地保育區」，有土地建物查詢資料2紙在卷可憑，原告在系爭土地上鋪設PC水泥路面改善道路，依同法第12條第1項第3款規定，自應先擬具水土保持計畫，原告自陳係公務員退休，且曾涉獵法律（見本院卷第45頁背面），對此當非不能注意，然原告疏未擬具水土保持計畫送被告核定，逕自鋪設道路，自有過失。

4.又按所謂「法律不溯既往」之原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係，換言之，法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事。最高行政法院89年度判字第1181號判決意旨可資參照。本件原告違章行為係於被告第二次勘驗現場時發現，而第一次勘驗現場時則無上開違章行為乙情，有上開兩次會勘記錄在卷可考，是原告違章行為之發生時間，應係發生於第一、二次勘驗期間，即105年6月17日至106年3月14日間，而查同法於本件違章行為發生期間，僅於105年11月30日修正公布第32條條文，而同法第32條條文係規範「在公有或私人山坡地或國、公有林區或他人私有林區內未經同意擅自墾殖、占用或從事第八條第一項第二款至第五款之開發、經營或使用，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者」之處罰，核與本件無關。而本件原告義務之來源及處罰之依據，即同法第12條第1項第3款、第33條第1項第2款規定，自92年12月17日、83年10月21日同法修正公布以來，均無修正，自無法律溯及既往之情形。

5.再按行政罰法第8條前段規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」所謂「不知法規」係指行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務之情形，此觀本條文之立法理由自明，是縱使原告不知同法有關擬具水土保持計畫送主管機關核定之規定，亦不得免除行政處罰責任。至於行政罰法第8條但書「按其情節，得減輕或免除其處罰」之規定，應以行為人本身之社會經驗及個人能力，仍無法期待其運用認識能力而意識到該行為之不法，抑或對於其行為合法性有懷疑時，經其深入思考甚至必要時曾諮詢有權機關解釋，仍無法克服其錯誤時，為判斷基準（最高行政法院106年度判字第542號判決意旨參照），原告係公務員退休，且曾涉獵法律等情，已如上述，是原告具有相當之智識經驗，且本件違章行為發生前，被告已至系爭土地會勘（即105年6月17日會勘），原告苟不知擬具水土保持計畫詳情，亦可向主管機關諮詢釐清，難謂對於同法水土保持計畫相關規定毫無所知，衡情尚無行政罰法第8條但書所指「按其情節」得減輕或免除其處罰規定之適用等情，一併敘明。

6.綜前，原告所主張各節，均非可採。另本件事實已明，原告聲請通知被告所屬經辦人員沈韋佐作證，已無必要，併予敘明。

(四)綜上所述，原告未先擬具水土保持計畫送被告核定，在系爭土地上鋪設PC水泥路面改善道路，有同法第12條第1項第3款情事，被告依同法第33條第1項第2款規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，自無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。