臺灣桃園地方法院民事簡易判決

原告

祭祀公業法人桃園縣黃梅生

法定代理人

黃永雄

訴訟代理人

丁秋玉律師

被告

桃園市龍潭區公所

法定代理人

黃世琪

訴訟代理人

黃文承律師

李承志律師

上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國112年8月17日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：

一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段定有明文。查原告提起本件訴訟前，已於民國110年6月7日以書面向賠償義務機關即被告請求損害賠償，經被告於同年8月13日拒絕賠償乙節，有被告110年8月13日桃市龍秘字第1100025128號函暨拒絕賠償理由書附卷可參(見本院卷一第8至10頁)，是原告已踐行國家賠償法規定之起訴前書面先行協議程序，揆諸上開說明，原告提起本件國家賠償之訴，程序上並無不合。

二、次按當事人法定代理人代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人承受其訴訟以前當然停止；承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明，民事訴訟法第170條、第175條分別定有明文。查本件起訴時被告之法定代理人為胡星輝，然本件訴訟繫屬中已變更為黃世琪，並經黃世琪具狀聲明承受訴訟，有民事聲明承受訴訟狀附卷可稽(見本院卷一第91頁)，核與前開規定相符，應予准許。

三、又按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第3款定有明文。查原告起訴時聲明原為：被告應給付原告新臺幣(下同)253,540元，及自110年6月8日起至清償日止，按年息5％計算之利息。嗣於112年3月3日具狀變更聲明為：被告應給付原告238,918元，及自110年6月8日起至清償日止，按年息5％計算之利息(見本院卷一第61頁)，核屬減縮應受判決事項之聲明，與前開規定並無不合，應予准許。

貳、實體方面：

一、原告主張：

(一)原告為桃園市○○區○○段○000○000地號土地(下合稱系爭土地)之所有權人，原告為舉辦派下員大會搭設棚架預作準備，乃於109年9月7日8時45分許，雇用訴外人即工頭黃兆安(下稱黃兆安)及其工班於系爭土地上釘樁興建圍籬，詎甫鑽孔插入鐵管後欲繼續搭建圍籬之際，竟遭被告所屬工務課科長即訴外人王勇量出面干涉並阻止上揭工人繼續搭建，然系爭土地既非屬既成道路，亦非為供公眾通行之用，是原告於系爭土地搭建圍籬之行為屬所有權之行使，而王勇量明知上情，仍無視原告之管理人黃永雄當場提出異議，逕指揮要求員警將黃兆安以妨害公眾往來安全罪之現行犯予以逮捕，搭建圍籬工程因而停擺，原告因此受有圍籬施工費用損害，並基於承攬及僱傭契約之附隨義務，對黃兆安有照顧義務(確保其人身及環境安全)，原告因而支付黃兆安因出庭致受有無法工作損失、律師費及精神慰撫金。而黃兆安所涉犯嫌，經臺灣桃園地方檢察署檢察官偵查後，已對黃兆安為不起訴處分。故被告所屬公務員上開所為實乃故意侵害原告及黃兆安之自由、權利及利益。

(二)嗣於109年9月12日11時許，原告雇用工人在系爭土地上搭建活動式圍籬，復遭被告區長即訴外人胡星輝到場指稱「這是既成道路」、「我把這妨害通行的障礙物移走」，被告所屬約聘技術員即訴外人陳芳蓉稱「請你們30分鐘後拆除」、「我們現在就在執行公務」等語，並於30分鐘後在無法院命強制拆除之確定判決作為執行名義，亦無任何命拆除之行政處分下，竟違法逕以其準備之利剪將圍籬連接處破壞，並命被告所屬之清潔隊將圍籬網架強制拖走，原告因此受有圍籬施工費用、購買鐵網圍籬、石頭座費用等損害。惟被告既非執掌道路交通管理處罰條例(下稱道交條例)第82條與行政執行法第36條之主管機關，故縱使原告有違上開規定，被告仍無權取締暨施以即時強制，是被告所屬公務員亦屬故意侵害原告之自由及權利。

(三)為此，爰依國家賠償法第2條第2項之規定提起本件訴訟，請求被告賠償109年9月7日圍籬施工費用27,000元、原告支付黃兆安工作損失及精神賠償45,000元、原告支出黃兆安、黃永雄因本件所生之律師費108,000元、109年9月12日圍籬施工費用40,490元、購買鐵網圍籬、石頭座費用18,428元，合計238,918元。並聲明：如變更後之聲明所示。

二、被告則以：

(一)109年9月7日到場警員係基於民眾報案而前往現場稽查，被告屬員僅有表明其為道路養護機關，其餘公權力行使係現場警員依其自身權責辦理刑事偵蒐，而非被告屬員所要求。再者，系爭土地實際上確有供周邊住戶通行，屬道交條例第3條所稱之道路，是被告會同轄區內員警依道交條例第82條、行政執行法第36條將道路障礙(即原告於系爭土地上搭建圍籬之舉)排除，屬依法行政，並無不法。

(二)又原告雖提出內政部訴願決定書(台內訴字第1100020806號，下稱系爭訴願決定書)證明系爭土地非屬既成道路，惟本件相關排除道路侵害行為係發生於系爭訴願決定書作成前，故被告所屬人員係依當時應為依法令所為之行為，並無違法，且縱將系爭土地誤認為既成道路，亦無顯然之錯誤(因系爭土地確有供不特定公眾通行之事實)，即不得僅以嗣後之認定即逕謂被告於本件事故有故意過失，況上開訴願決定業經臺北高等行政法院以110年度訴字第671號判決(下稱行政法院判決)廢棄，並認定系爭土地具有公用地役關係在案。

(三)另對於原告各項請求，意見如下：

1.109年9月7日圍籬施工費用27,000元部分：被告對此部分不爭執。

2.黃兆安工作損失及精神慰撫金合計45,000元部分：黃兆安並非本件原告，故此部分原告並無請求權，且依原告所提之收據上係記載出庭補償出差費，並未見慰撫金之記載。

3.黃兆安、黃永雄因本件所生之律師費108,000元部分：律師費係原告對其等所施之加惠行為，非屬本件必要支出，否認有其必要性。

4.109年9月12日圍籬施工費用40,490元部分：原告所提之支出傳票係原告單方面製作而生，並無法證明確有此筆開銷，且觀諸其後所附之估價單亦無法判斷係何人所開立，又背面發票記載之金額亦與原告主張之金額不符，故被告否認原告有此部分之支出。

5.鐵網圍籬、石頭座費用18,428元部分：　上開物品當初拆除後係交由環境稽查大隊代為保管，原告是可自行取回的，又原告此部分請求已逾2年消滅時效等語，資以抗辯。

(四)並聲明：原告之訴駁回。

三、經查，系爭土地為原告所有，原告為舉辦派下員大會搭設棚架預作準備，乃於109年9月7日8時45分許，雇用黃兆安及其工班於系爭土地上釘樁興建圍籬，遭被告所屬公務員干涉並阻止上揭工人繼續搭建，嗣員警到場後將黃兆安以妨害公眾往來安全罪之現行犯予以逮捕；另109年9月12日11時許，原告雇用工人在系爭土地上搭建活動式圍籬，復遭被告所屬公務員表示系爭土地為既成道路，要求原告30分鐘後拆除障礙物，嗣因原告未拆除，被告所屬公務員遂於30分鐘後將圍籬連接處破壞，並命清潔隊將圍籬網架移置等事實，業據原告提出系爭土地所有權狀、原告支出傳票、免用統一發票收據、估價單為證(見本院卷一第11至12頁、122至124頁、129至132頁)，並經本院調取臺灣桃園地方檢察署109年度偵字第29736號偵查卷宗在卷可稽，且為兩造所不爭執，此部分之事實，堪予認定。

四、得心證之理由：

(一)按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利者，國家應負賠償責任，國家賠償法第2條第2項定有明文。該條所保護之法益，不以民法第184條第1項前段所定之權利為限；公務員因故意違背對於第三人應執行之職務，或執行職務行使公權力時，故意以背於善良風俗之方法，侵害人民之利益，人民得依該規定請求國家賠償(最高法院111年度台上大字第1706號裁定參照 )。又當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條亦有明文。是以國家負損害賠償責任，應具備⒈行為人須為公務員、⒉須為執行職務行使公權力之行為、⒊須係不法之行為、⒋須行為人有故意過失、⒌須侵害人民之自由、權利或利益、⒍須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當，並應由主張該等事實之原告負舉證責任。

(二)系爭土地是否為既成道路?

1、按「本條例所用名詞釋義如左：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方」，道交條例第3條第1款定有明文。依上開規定可知，道交條例所指之「道路」係包括「公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方」，是其所指之「道路」範圍即係指可供不特定人或多數人通行者，故以「通行」目的、供「公用」為已足，至於土地所有權登記為公有或私有者，尚非所問，探究其立法意旨，無非係為求廣泛保障公眾通行之安全，並不因該道路之產權為私有或公有而有所不同，故縱該土地屬私人所有土地，並不影響其所具備之上開「道路」之屬性。次按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上之地役權概念有間，故既成巷道須具備為不特定之公眾通行所必要，而於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事，且經歷之年代久遠而未曾中斷之要件始能成立公用地役關係（最高法院89年度台上字第1020號判決參照）。是以既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要（釋字第400號理由書參照）。

2、經查，系爭土地自63年11月30日前桃園縣龍潭都市計劃發布實施起，即編定道路用地，此有桃園市政府109年9月29日（109）桃市都行字第36061號都市計劃土地使用分區（或公共設施用地）證明書在卷可稽（見本院卷二第12頁，即行政法院判決卷第47頁）。而系爭土地座落位置為桃園市龍潭區新龍路112巷(下稱112巷)，112巷路面上鋪設有柏油，寬度約8米，112巷右側為原告紀念館之圍牆，左側有一排連棟住宅(下稱系爭住宅)，系爭住宅之大門口及地下停車場出入口面向112巷，有Google街景圖在卷可參（見本院卷一第97至98頁）。亦即系爭住宅之住戶非經由112巷，無法通往新龍路，可知系爭土地確為系爭住宅住戶通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；復參酌原告提出紀念館85年間及91年間之照片(見本院卷第239至241頁)，可見當時112巷另一側之系爭住宅已興建完成，系爭住宅之外觀則與111年之Google街景圖大致相同(見本院卷一第97頁)，且紀念館與系爭住宅之112巷上鋪有柏油路且可供通行並無阻絕，而上開住宅之大門面向112巷，由此可知112巷至少於85年間已供112巷旁之系爭住宅大門通行。

3、再查，原告曾於87年間，由其管理人黃永雄向桃園市政府地方稅務局大溪分局(下稱大溪分局)提出地價稅申請案，該申請案因逾保存年限，無法知悉當時申請事項為何；惟依桃園市政府地方稅務局土地所有權人檔清單，系爭土地自87年起至111年止，註記之「減免原因」載名為「F」，係表示巷道用地全免，而依土地稅減免規則第9條規定免徵地價稅，有該大溪分局回覆本院之112年7月12日桃稅溪字第1128408450號函暨所附87年至111年地價稅課稅明細表在卷可參（本院卷第197頁至第212頁），堪信原告於87年間確係以系爭土地供作巷道用地為由，申請減免地價稅，並可認原告就系爭土地作為巷道供他人通行使用原無反對之意。

4、次參卷附原告111年12月7日梅連總發字第111008號函、大溪分局112年2月21日桃稅溪字第1128001649號函(見本院卷一第213、224頁)，可知原告雖於112年12月7日發函向大溪分局表示原告於87年間不可能、也未曾同意無償提供系爭土地供公眾通行作為申請免稅事由，請求更正申請減免地價稅之法條依據，大溪分局則於112年2月21日核准系爭土地自112年起適用公共設施保留地稅率課徵地價稅。惟此僅能證明大溪分局自112年起變更課徵系爭土地地價稅之依據為土地稅法第19條，然大溪分局並未變更或撤銷系爭土地87年起至111年間免徵地價稅之處分，亦無法證明原告於87年間未曾以「巷道用地」申請減免地價稅。而原告固主張係稅捐機關恣意、怠惰、錯誤記載等語，然系爭土地免徵地價稅已長達20餘年，倘原告確實未以「巷道用地」申請減免地價稅，何以20餘年間原告均未曾向大溪分局申請更正，遲至112年12月7日始向大溪分局請求更正。再者，依前皆大溪分局函文可知系爭土地87年起至111年間係依據土地稅減免規則第9條之規定「免徵地價稅」，112年則依土地稅法第19條之規定「按千分之6計徵地價稅」，兩者顯然不同，倘原告認系爭土地應不適用土地稅減免規則第9條之規定「免徵地價稅」，自可於本件事故發生前即向大溪分局要求更正，然原告於本件事故發生前長達20餘年間，均未向大溪分局反應，且自87年起至111年間因系爭土地符合土地稅減免規則第9條「無償公眾通行之道路」已享有長達20餘年「免徵地價稅」之利益，直至本件事故發生後，始向大溪分局主張未曾同意無償提供系爭土地供公眾通行，請求更正申請減免地價稅原因，原告一方面已享有20餘年免徵地價稅之利益，卻又於本件事故發生後始否認以「巷道用地」申請減免地價稅，顯然違背誠實信用原則，是其主張87年間不可能、也未曾同意無償提供系爭土地供公眾通行作為申請免稅事由云云，顯與事實不符，自難採信。

5、另據桃園市政府養護工程處於109年10月21日會勘系爭土地時，龍潭區公所人員陳稱「112巷屬於養護範圍內，最近一次約在民國88、89年有養護過路，區公所是就既有的道路範圍續做養護。」等語，有會勘紀錄卷內可稽（本院卷一第146頁至第147頁）；復參被告提出與112巷所在龍星里辦公處104、105年間函文，龍星里辦公處曾向被告請求於112巷設置反射鏡、填補水溝旁坑洞、修復水溝格柵板、修補消防栓旁坑洞等維護措施，被告則就後續處理情形回覆龍星里辦公處（見本院卷第148至157頁），由上開證據資料堪認被告對於112巷有維護管理之事實。再參酌112巷於98年、100年、104年及109年之Google街景圖（見本院卷二第18頁反面、第19頁，即行政法院判決卷第73、75頁），可知112巷至少於98年間已經鋪設柏油路面，且有禁止臨時停車之紅線、停止線等交通標線之繪設，亦可證桃園市政府與龍潭區公所確實將112巷列入市區道路管理維護。

6、至證人即原告秘書薛心瑋於本院審理時固證稱：系爭土地上柏油係原告於85年間鋪設的，當時因李登輝總統要來參訪，為了美觀及辦活動所以鋪設柏油，鋪設好後被告沒有再來刨鋪過，被告後續未對系爭土地做過養護；109年10月21日桃園市政府養工處到系爭土地會勘設置人行步道、紅線時，承辦人員表示為私人土地不是道路，不能劃設紅線等語。然查，系爭土地確實為原告所有之土地，固其於85年間自行鋪設柏油為其財產權之處分，然此非當然否定後續被告有管理維護之事實，而證人雖稱被告後續未對系爭土地做過養護，承辦人員表示為私人土地不是道路，惟證人為原告之秘書，其證詞難免有維護原告之虞，且與前述客觀證據不符，自難採信。

7、末查，系爭土地前經桃園市政府養工處於109年12月22日府工養行字第1090330425號函作成系爭土地為既成道路成立公用地役關係之行政處分，原告不服上開行政機關處分提起訴願，經內政部以台內訴字第1100020806號訴願決定書撤銷原處分，嗣系爭住宅住戶不服訴願決定提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以110年度訴字第671號判決撤銷訴願決定，該判決認定系爭土地屬既成道路符合公用地役關係，有訴願決定書、行政判決書在卷可參(見本院卷一第107至109頁、140至145頁)，並經本院調取行政法院判決卷核閱無訛，與本院前述認定項同此，亦徵系爭土地屬既成道路符合公用地役關係。

8、是以，綜合上開事證，系爭土地自63年間即經都市計劃編定為道路用地，自85年間起因兩側土地各有紀念館、系爭住宅，其後桃園市政府、龍潭區公所亦將112巷納入市區道路管理維護；且原告自87年間起，以系爭土地供作巷道用地而申請減免地價稅，足認112巷已供通行20餘年，且通行之初原告並無反對之意。另參諸除系爭住宅正門面向系爭巷道外，系爭住宅之地下停車場出入口亦僅能經由112巷連接新龍路，包括該社區內其他住戶及使用該地下停車場之不特定人均有通行112巷之需求，自堪認已「為不特定之公眾通行所必要」，符合司法院釋字第400號解釋要件，屬既成道路而具公用地役關係，亦為道交條例所指之「道路」。

(三)被告所屬之公務員於執行職務行使公權力時，有無原告所指之行為不法情事？

1、按有下列情形之一者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰：一、在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物......九、未經許可在道路舉行賽會或擺設筵席、演戲、拍攝電影或其他類似行為；前項第一款妨礙交通之物、第八款之廣告牌、經勸導行為人不即時清除或行為人不在場，視同廢棄物，依廢棄物法令清除之。第十款之攤棚、攤架，不問屬於受處罰人所有與否，得沒入之，道交條例第82條第1項第1、9款、第2項定有明文。再參桃園市政府養護工程處106年7月7日發送於桃園市○區○○○○○○○○○0000000000號函文，其中說明欄略以：「一、依據桃園市政府工務局106年6月22日106年度第5次工務聯繫會報肆、報告事項三主席裁示辦理。二、(一)本府(各區公所)長年維護之既成道路，重新刨除加封時係依原有道路寬度及面積為準，以不增加為原則。(二)另若遇地主封路或阻礙通行時，為維護用路人安全、權益及公用地役關係，由本府(公所)將會同轄區分局或派出所依據行政執行法第36條及道交條例第82條辦理道路路障排除......」等語(見本院卷一第138頁)。

2、經查，系爭土地為屬既成道路而具公用地役關係，且由桃園市政府與龍潭區公所將112巷列入市區道路管理維護，業如前述，而原告未經申請於109年9月7日8時45分許為舉辦派下員大會搭設棚架，雇用工班於系爭土地上釘樁興建圍籬，因有阻礙巷道通行之虞，被告所屬公務員要求原告停止搭設，難認被告要求原告停止搭設圍籬，有違背法令之情形，其行使公權力應無不法可言。至於同日員警到場將黃兆安以妨害公眾往來安全罪之現行犯予以逮捕部分，被告則辯稱員警係基於民眾報案到場，並否認其有指揮要求員警逮捕黃兆安等語。而刑事訴訟法第88條第1項規定：「現行犯，不問任何人得逕行逮捕之」、同法第231條第2項規定：「司法警察知有犯罪嫌疑者，應即開始調查，並將調查之情形報告該管檢察官及司法警察官」，故該日員警雖有到場並逮捕黃兆安，然該員警究係基於被告之指揮或係基於刑事訴訟法行使偵查、逮捕權力，尚無從知悉，而原告亦未提出其他證據證明黃兆安遭逮捕與被告違法行使公權力有關，自難認原告主張有據；又縱使黃兆安係因被告之指揮而遭不法逮補與偵辦，然因此公權力行使而受有自由或權利侵害者係黃兆安並非原告，就此部分有國家賠償請求權者應為黃兆安，原告就黃兆安所受之損害對被告請求國家賠償，顯然無據。

3、原告另於109年9月12日11時許，雇用工人在系爭土地上搭建活動式圍籬，而依前所述，112巷為既成道路且為系爭住宅住戶通行所必要，則原告為舉行派下員大會而於系爭土地大設棚架，已有阻礙巷道通行之虞，被告前已於109年9月7日制止原告搭設，原告又於109年9月12日再次搭設且經經被告要求即時停止搭設圍籬並消除障礙未果，被告始依道交條例第82條之規定及桃園市政府養護工程處上開函文意旨，委請桃園市政府環境清潔稽查大隊將原告搭建之圍籬拆除移置，可知被告前已有先對原告要求停止阻礙巷道通行之行為，然原告不聽勸阻仍執意為之，被告執行公權力並非無據，就制止及派員拆除圍籬移置部分，難認有違背法令之情形，其行使公權力應無不法可言。

(四)從而，被告制止原告於系爭土地搭設棚架、圍籬及拆除並移置系爭土地上之圍籬，乃屬公權力之正當行使，已如前述，原告縱因此而受有財產上之損害，亦無從依國家賠償法第2條第2項前段規定請求被告負國家賠償責任。

五、綜上所述，本件被告所屬之公務員於執行職務行使公權力時，並無原告所指之行為不法情事，與國家賠償法第2條第2項前段規定之賠償責任要件並不該當，是原告請求被告給付23萬8918元及法定遲延利息，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊與防禦方法均與判決結果不生影響，不再一一論述，附此敘明。

七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條，爰依職權諭知如主文第2項所示。另原告減縮部分之裁判費應由原告負擔。