高雄高等行政法院判決

民國100年11月8日辯論終結

原告

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

沈慶京

訴訟代理人

蔡朝安 律師

複代理人

黃琦媖 律師

訴訟代理人

李益甄 律師

輔佐人

楊敏玲

被告

台南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

何嘉昇 律師

訴訟代理人

張訓嘉 律師

上一人複代理人

張喬婷 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年3月1日環署訴字第1000016218號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項︰原告代表人原為馮亨，於本件訴訟審理中變更為沈慶京，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要︰緣原告安順廠前身為台灣碱業股份有限公司（下稱台碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產。台碱公司與原告於72年4月1日依公司法合併，台碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司，嗣經台南市環境保護局（下稱台南市環保局）於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依行為時（99年2月3日修正前）土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：台南市○○區○○街○段421號；地號：台南市○○區○○段668地號）公告為土壤污染控制場址；再於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將安順廠（地址：台南市○○區○○街○段421號；地號：台南市○○區○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道路東○○○區○○○○○○段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，另以同日南市環水字第09204023671號公告修正，將台南市○○區○○○○道路1K+800至2K+815段（地號：台南市○○區○○段529地號等39筆土地）公告為土壤污染控制場址，以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被告於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告原告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被告依土污法辦理後續事宜。嗣被告為辦理前揭二等九號道路污染控制場址之污染物移除工作，有電力、電信及自來水管線配合遷移設置之必要，乃依土污法第13條第2項規定委託訴外人台灣電力股份有限公司、中華電信股份有限公司及台灣自來水股份有限公司（以下分別稱台電公司、中華電信公司及自來水公司）為應變必要措施，並命原告繳納費用新台幣（下同）8,246,665元。被告復以98年4月8日南市府水字第09822008900號函請原告於98年4月30日內陳述意見，經原告陳述意見，被告核認不足採信後，乃以98年7月23日南市府環水字第09822019560號函命原告於98年8月31日以前將前揭款項繳入指定帳戶（因被告誤植出差費用5,072元，嗣以98年11月6日南市府環水字第09822031140號函更正為8,241,593元，該2函以下合稱原處分）。原告不服，向環保署提起訴願，經環保署以99年2月11日環署訴字第0990006272號函移請被告依行政執行法（訴願決定書誤載為行政程序法）第9條聲明異議程序辦理後，環保署遂以99年3月9日環署土字第0990017277號函決定聲明異議駁回。原告仍不服，逕向行政院提起訴願，經行政院認本件應循訴願而非異議程序，而以99年9月8日院台訴字第0990103006號訴願決定撤銷環保署99年3月9日環署土字第0990017277號函，並應由環保署依訴願事件另為適法之審理後，環保署仍決定駁回其訴願。原告猶不服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

（一）系爭電力、電信及自來水管線遷移及設置之支出，不符合土污法第13條規定之應變必要措施費用：

1、土污法第13條第1項對於應變必要措施之規定，既採「先例示，後概括」之規範方式，是該條項第8款所定「其他應變必要措施」，其性質應與第1款至第7款規定之命令停工、豎立警告標示、銷燬遭污染之農漁產品、疏散居民或管制人員活動、移除或清理污染物等應變必要措施具有類似性，亦即應以為減輕污染危害或避免污染擴大所採取之應變必要措施為限。該費用支出限於採取應變必要措施所必要者，且必須與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間具有因果關係，而非任何主管機關所為與汙染有關之行政行為均屬之。

2、又最高行政法院94年度判字第77號判決要旨：「按法令採例示兼概括規定，所訂概括規定係補充例示規定之不足，故概括規定須以類似例示規定之意旨，作為其解釋之根據；‧‧‧。」及最高行政法院100年度判字第1655號判決：「‧‧‧五、‧‧‧（三）‧‧‧土污法第12條、第13條之費用均各有其法定要件以規範其範圍，費用正確歸屬，方能依法限期繳納，以符合依法行政原則，為行政法院審查行政處分合法性之準據。關於原處分之6項費用除扣除業經原判決剔除部分（355,867元）以及上訴人未起訴部分（7,336,040元）外，其餘費用當審查原處分是否正確歸屬？方能決定是否得依法限期繳納。‧‧‧則上訴人指摘原判決未能明確審查原處分之費用歸屬是否適法，即維持原處分，有適用法規不當及判決理由不備之情形乙節，非全不足採。」亦可參照。

3、土污法第13條第1項已明定「應變必要措施」係為「減輕污染危害或避免污染擴大」之行政目的，則費用之支出應以達成該目的所必要者為限，方符合行政程序法第7條之比例原則。經查，本件污染源為「戴奧辛」，化學名稱為「四氯雙苯戴奧辛」，其化學特性為不溶於水，而是溶於苯、氯仿之類之溶劑，且其揮發氣壓很低，不容易形成氣體，此參見「台南市環境保護局95年中石化台南安順廠污染整治場址工作計畫期末報告」所載：「2.3.3戴奧辛：‧‧‧因戴奧辛於水中的溶解性極低，故大部分均由水中底泥吸附，水中含量通常極為微量。」即明。故本件土壤戴奧辛污染，尚非地下水污染，而土壤為不具流動性之介質，且系爭場址本屬道路而覆蓋有柏油，其污染當無溶解於水並隨地面水流散而擴大污染範圍之可能性。環保署訴願決定所稱：「戴奧辛等有害物質會隨著地面水滲透進入土壤，污染土壤及地下水，且因水的特性會四處流散，擴大污染範圍，故主管機關採取必要措施之範圍，應不以污染控制或整治場址範圍為限，俾減輕控制場址或整治場址之污染行為所造成之危害。」顯屬憑空推論而非實際調查證據之結果。

4、被告辯稱系爭管線遷移及設置工程之發生緣由，係因該地段之土壤遭受污染，須先將覆蓋於上之道路掘開後清理再行回填，移除污染物時既無法避免破壞上層道路及土壤中之管線，日後自應回復原狀，是該項工程為污染物移除工作之一部，原告應負擔該應變必要措施之費用云云。惟查，被告對於系爭道路之污染物移除工作，已於97年6月20日以南市府環水字第09722014930號函向原告求償高達46,799,833元之費用。如系爭管線遷移及設置工程確屬污染物移除工作之一部，為何未併同於前開處分向原告求償？再由被告將二等九號道路之污染物移除工作費用（目的：減輕或整治土壤污染行為之危害）與管線遷移及設置工程費用（目的：回復二等九號道路得使用狀態）分開請求亦可知，管線遷移及設置工程顯與污染物移除工作內容無關，而係在使系爭道路得以順利通行駛用。

5、縱認污染物清除時須遷移管線，惟工程費用明細表載明其費用包含材料費、人孔蓋、地下電纜、消防栓等材料費，足見系爭遷移及設置工程非純屬配合污染物移除之管線遷移及設置工作，而係為使道路通車使用所進行之新設工程，本屬被告應負之行政任務。是重新設置管線部分之費用，與減輕污染危害或避免污染擴大之行政目的無關。被告將此費用責令原告負擔，洵有違誤。

（二）二等九號道路已於94年5月26日解除列管，已非控制或整治場址，被告以應變必要措施為據，命原告負擔解除列管後所生費用，於法無據：

1、按環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函（下稱環保署95年12月1日函）略以：「要旨：有關土壤及地下水污染事件之調查及審查，除依土壤及地下水污染整治法第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，得命污染行為人或污染土地關係人繳納者外，其餘行為不得適用相關求償規定。」「全文內容：‧‧‧三、本案相關調查及審查係公權力之行使，除土污法明文規定得命污染行為人或污染土地關係人繳納者外，並無求償之依據。惟前開相關規定之前提皆為控制或整治場址，本案尚未公告為控制場址，且貴局支應之項目亦非土污法第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，是無法適用相關求償規定。」又按最高行政法院100年度判字第1655號判決略以：「‧‧‧五、‧‧‧（三）‧‧‧參以行政院88年6月24日台88環字第24499號函送立法院之土污法草案總說明記載：『‧‧‧五、明定主管機關必要措施之採取，【列管場址】污染範圍之劃定、公告與管制、污染土地處分之禁止。（草案第13條至第15條）‧‧‧』可知，依土污法第13條規定，主管機關採取應變必要措施之場地，必須是列管場址即控制場址或整治場址。」是公告解除控制場址之列管者，必以該場址已完成土壤、地下水污染整治完成，且原污染物之濃度低於土壤污染管制標準及污染監測基準，毋庸再實施應變措施，因而必須辦理解除列管。行政機關欲依土污法第13條規定委託第三人為應變必要措施，進而命污染行為人繳納支出之費用，則以實施區域為控制場址或整治場址為前提；如已非控制場址或整治場址，即不得依土污法第13條、第38條規定責命行為人繳納支出費用。

2、查被告於94年5月26日解除系爭道路之土壤污染控制場址列管，其理由略以：「經本市環境保護局依『2等9道路（1K+800至2K+815段）土壤污染管制區污染清理計畫』實施後，污染介質已移除，並回填客土，至該28筆土地之土壤污染物濃度低於土壤污染管制標準及污染監測標準，故須辦理解除列管‧‧‧。」揆諸環保署95年12月1日函釋及最高行政法院100年度判字第1655號判決意旨，於94年5月26日後始支出之費用，不得依土污法第13條規定向原告求償甚明。惟依本件工程費用明細表及被告主張觀之，系爭道路管線之遷移及設置工程，其施工期間分別為：電力管線：92年11月16日至95年3月24日；電信管線：電線桿遷移及回復工程93年6月16日至93年10月27日、橫向管路及基礎台修復工程94年6月1日至94年6月20日；自來水管線：94年4月8日至95年3月20日。縱不論系爭道路解除控制場址列管前所為管線遷移是否屬應變必要措施，於解除列管日（94年5月26日）後始生之費用，因實施區域已非控制場址或整治場址，自不能命原告負擔。

3、被告雖辯稱依土污法第13條第1項例示規定，應變必要措施之採行，無論發生於整治場址、控制場址或管制區內外，亦無論發生於解除列管前後，均得命污染行為人負擔云云。惟該項見解為最高行政法院100年度判字第1655號判決所不採。且依被告所稱，則無論發生於整治場址、控制場址或管制區內外，亦無論發生於解除列管前後，主管機關均得任意以應變必要措施之名，將費用加諸污染行為人，土污法即無必要就個別求償規定明定構成要件，僅須有土污法第13條規定已足。被告對於土污法第13條規定之解釋，不但逾越該規定之文義範圍，亦使土污法第38條規定對於求償範圍之限制成為具文。

（三）被告未依行政程序法第16條規定辦理公告，其依土污法第13條規定求償，即不合法：

1、依土污法第38條規定及前揭環保署95年12月1日函釋意旨，主管機關依土污法第38條規定命污染行為人繳納之費用，應以依土污法第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定所支出者為限，且應符合各該條文之要件。

2、又行政程序法第16條第1項及第2項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」「前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」環保署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定（下稱環保署98年4月6日訴願決定）亦明揭：「‧‧‧三、‧‧‧據此茂原公司遂委託正修科技大學（許可證字號：環署環檢字第079號）針對系爭土壤污染控制場址進行採樣檢測分析相關作業事宜，並作為原處分機關公告系爭土地為污染控制場址及命原告應採取應變必要措施之依據，惟上開採樣工作核屬具有限制或干涉人民基本權利性質之公權力行為，而由卷附資料顯示台南市環保局並未依行政程序法第16條第2項規定，將上開採樣委託事項及法規依據公告，並刊登政府公報或新聞紙，則該項行政權限之委託即有瑕疵，是本件採樣過程尚難認具合法性。則原處分機關以此具有瑕疵之採樣檢測結果作為公告『台南市○○區○○○○○○○段河道邊○○○區○○段000000000地號自鹿耳門橋以東200公尺土地』為土壤污染控制場址及認定原告為系爭土壤污染控制場址之污染行為人，並依土污法第13條第1項第8款規定命原告採取應變必要措施，澈底阻隔污染傳輸途徑，以減輕污染危害及避免污染擴大之依據，自有欠妥適。‧‧‧。」是主管機關雖得將土污法第13條所定應變必要措施委由民間團體或個人辦理，仍應依行政程序法第16條第2項規定將法規依據公告；如未為公告，即不生合法移轉委託權限之效力，自不得援引為作成行政處分之依據。

3、查被告採取管線遷移及設置等應變必要措施，使原告負擔相關費用，侵害原告之財產權，故此等措施性質應屬具有限制或干涉人民基本權利性質之公權力行為。惟被告迄未提出已將委託事項及法規依據公告，並刊登政府公報或新聞紙之憑據。遍觀被告檢附之電力管線、電信管線及自來水管線之遷移及設置費用單據，均為相關工程單位提供之費用明細及憑證，亦未載明係依土污法第13條規定辦理。揆諸前開環保署98年4月6日訴願決定意旨，被告既未依行政程序法第16條第2項規定公告土污法第13條為相關工程之法規依據，並刊登政府公報或新聞紙，自不生合法移轉委託權限之效力。是被告雖以土污法第38條規定為求償之依據，惟其未將行政委託台電公司、中華電信公司、自來水公司辦理之法規依據公告，並刊登政府公報或新聞紙，其行政委託之權限未合法移轉，自不得據此規定命原告負擔系爭費用。

（四）被告尚未支出電信管線費用4,889,570元，即命原告繳納相關金額，違反土污法第13條與第38條規定：

1、依土污法第13條第2項「所在地主管機關因前2項所支出之費用」之規定觀之，所在地主管機關必須支出相關費用後，始得以土壤及地下水污染整治基金代為支應或命污染行為人限期繳納，其前後順序關係，不容錯置。

2、又鈞院94年度訴字第296號判決明揭：「‧‧‧三、‧‧‧（五）‧‧‧1、‧‧‧又該公法上之請求權，依行政程序法及民法之規定，應自其請求權可得行使時起算。準此，本件被上訴人之請求權時效，應自被上訴人依土污法第13條、第38條支付相關費用後起算‧‧‧。」（鈞院93年度訴字第941號判決同此意旨）又「本件被上訴人之請求權時效，應自其請求權可得行使時算，亦即被上訴人之請求權時效，應自被上訴人依土污法第13條、第38條支付相關費用後起算。」最高行政法院96年度判字第1953號及第1954號判決亦揭示綦詳。故所在地主管機關得依土污法第38條規定向污染行為人求償之費用，限於已實際支出者，否則如費用尚未實際支出，其金額多寡及是否真實發生均未可知，所在地主管機關即得以行政處分命污染行為人預納費用，則與前開判決所示「實支實付」意旨相違。

3、再按「行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害，故行政法院於撤銷訴訟審核原處分是否適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為基準。」最高行政法院94年度判字第1582號判決要旨著有明文。是於撤銷訴訟審核原處分是否適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為基準，此所謂「原處分作成時之事實狀態」，係指原處分作成時現存確定之事實。

4、土污法第13條第3項規定先由所在地主管機關支付費用予受託之第三人後，再向污染行為人求償，其理由在於：進行應變措施之第三人係由所在地主管機關委託辦理，該第三人與所在地主管機關間存有一契約，所在地主管機關自應依契約約定對該第三人為管理監督，並審核該第三人申請支出費用之關聯性、合理性與必要性。如因第三人之故意過失而致增加應變措施之費用，所在地主管機關即得依契約所生權利主張削減或扣除，避免土壤及地下水污染整治基金為不必要之支出，或是避免污染行為人須付出較高之不合理費用。而此一監督審核之權，為污染行為人所無，非所在地主管機關所不能行使，是土污法設計以所在地主管機關先以自己費用支出後，再向污染行為人求償，旨在確保、督促所在地主管機關能善盡審核監督之權利與義務，避免所在地主管機關不論合理與否，全盤接受第三人請求之費用，並再行轉嫁予污染行為人。據此，縱如被告所稱最終之負擔本為污染行為人，惟土污法第13條規定由所在地主管機關先行支付費用後，再依第38條向污染行為人求償之機制，寓有對污染行為人（原告）之程序性保障，不得因原告為最終負擔之人，即得遽以剝奪原告之程序性權利及被告對第三人監督、對費用審核之責。

5、被告雖援引最高行政法院97年度判字第753號判決意旨，主張系爭管線遷移及設置工程屬行政執行法第29條定定代履行措施，其費用於其實際支付前應得命原告預繳云云。惟查，被告係直接委請電力、電信、自來水公司進行管線之遷移及設置工程，並命原告支付相關費用，原告自始所負擔者為公法上金錢給付義務，與最高行政法院97年度判字第753號判決事實中，土地所有人、管理人或使用人依照廢棄物清理法第71條第1項負有清除、處理廢棄物之「公法上行為義務」而未於限期內履行，主管機關採用間接強制代履行之方式後，請求代履行費用之情形迥異。其次，本件件於第1次訴願階段，環保署曾誤認被告依土污法第37條規定命原告繳納相關費用，屬行政執行法之代履行範疇，而擅將該訴願程序改為聲明異議程序，並以異議無理由駁回原告之請求。惟業經行政院以99年9月8日院台訴字第0990103006號訴願決定撤銷，其理由略以：「環保署99年3月9日環署土地字第0990017277號函以縣市主管機關依行為時土污法第38條規定命污染行為人繳納相關費用，屬行政執行法代履行之特別規定，其救濟程序應依行政執行法第9條聲明異議之規定辦理，於法自有未合。」是系爭費用並非代履行措施費用，被告所辯顯有違誤。

6、被告復辯稱系爭本件管線遷移及設置工程費用，其請求權時效應分別自98年11月4日（被告實際支付時）、95年5月15日（台電公司向被告請求給付時）、95年10月25日（自來水公司確認實際費用金額時）起算云云。惟原處分係於98年7月23日作成，當時除自來水管線施工費用確已支付外，電信管線部分支出之4,889,570元，電力管線部分支出之1,109,113元，均僅處於受委託施工者函請被告支付之階段，尚非被告已實際支付系爭費用，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，原處分作成時既未實際支付之系爭電信管線及電力管線費用，其請求權尚無從行使，被告命原告負擔相關費用，自屬違法。

7、如依被告主張，主管機關得任以第三人請求給付、實際支付費用或金額確定時其中之一作為請求權時效之起算時點，則不啻認為主管機關得不顧法律所定時效規定，要求原告提前清償或自行延長消滅時效期間。

（五）系爭電力管線工程所支出之費用666,698元與系爭污染完全無關，而是施工錯誤所致，且施工期間亦於系爭道路解除列管後，被告命原告負擔此部分費用，亦有違誤：1、依土污法第11條第1項、第12條第1項與第13條第1項規定，污染所在地主管機關對於土壤或地下水污染之事實以及範圍有調查之責，並應於調查後進行評估對環境之影響以及處理之方式，採取相對之應變措施；若因主管機關未盡調查之責，或認定非污染區為污染區，於調查報告中發生謬誤，進而於日後處理污染之程序發生浪費或不利益之情形，則此部分應歸責於主管機關未盡查明之責，而中斷與污染行為間之相當因果關係。

2、次按「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用。」最高行政法院61年判字第70號判例著有明文。又按「證人固為一種證據方法，但必須在場確實聞見待證事實，且其證述又非虛妄者，始得予以採信，若僅就待證事實推測其可能性，即屬臆測之詞，核與在場聞見事實之陳述尚屬有間，若無其他相當證據證明與事實相符，法院不得遽予採取此項證言。」亦為最高法院96年度台上字第1286號判決揭示昭然。

3、依台電公司台南區營業處98年5月15日D台南字第09804004341號函說明三所載：「‧‧‧其中00000000案原依協調會決議本處管位就地作廢重新施作，核定費用6,905,149元，後因開挖移除時認定本處管位無污染，因此僅破壞部分管路並配合遷移7處基礎台，故重新核定費用為666,698元，‧‧‧。」又依被告向原告求償費用之明細表，關於電力管線遷移及設置費用之說明亦載明：「原費用為6,905,149元，惟因開挖移除時認定本處管位無污染，求償金額減少。」是此部分費用支出，顯係肇因於被告將無污染、無庸為應變措施之處，過失劃定為控制場址，並對其採取應變必要措施。又被告依法有查證、評估之責，是系爭666,698元費用既非污染所生，而係因被告調查有誤，或未詳實調查，致將非污染區劃入採取應變措施區域，而無謂支出之工程費用。縱採認定因果關係最寬鬆之條件說，施工錯誤之費用即與污染行為無關，蓋該處既未受污染，本即無庸施工於其上。故該筆費用與原告之污染行為無因果關係，係因被告調查未盡完全，或指揮監督第三人施工不善所致，且原告對於施工錯誤並無預防或監督之能力或義務，該筆費用自不應由原告負擔。

4、對於該筆費用是否與污染有關乙節，鈞院99年度訴字第270號土污法事件於99年12月23日行準備程序時，傳喚當時台電公司設計員陳聰林到庭作證，其證述略以：因為管位有直向（即南北向），那條大馬路係直向，管位裡面有RC加固（即水泥加固），他們挖起來，聯聖公司告訴我們並無破壞這個地方之管位，亦即直向管位沒有污染到。而橫向管位因係直埋，就是僅將土埋上去而已，沒有用RC加固，所以橫向管位包括在路邊基礎台都被破壞，當初去看這7個點基礎台全部都被破壞，所以僅就已破壞之基礎台及部分管路收費66萬多元云云。

5、惟查，本件原告之訴訟代理人於該次準備程序中曾詢問證人：「基礎台被破壞，是否因為台電公司施工的關係？」，證人陳聰林雖證稱：「不是，係因污染物挖除。」惟其後復稱：「開挖的時候，有管制，全身穿防護衣，我們沒有辦法進去，我們去看的時候就是被破壞掉了。」由是可知，台電公司開始施工當時基礎台已遭破壞，破壞之原因自非證人陳聰林等台電公司人員在場親見親聞，揆諸前開最高行政法院61年判字第70號判例及最高法院96年度台上字第1286號判決要旨，證人所稱基礎台破壞原因係因污染物挖除云云，顯屬推測之詞，是縱使666,698元係屬於修復遭破壞之基礎台所生費用，其證述仍不能證明該費用發生確屬清除污染物所必要，自不能責令原告負擔。

6、再查，證人陳聰林另稱前開函文所載「本處管位無污染」，係指直向管位無污染而言云云。惟依被告所述，本件施工順序係先遷移管線，然後移除污染物，完畢後再重新設置管線等語，則只要該區土壤有污染，不論設置其中之管線是否同受污染，為移除污染物，均須將管線移除方能清理、移除土壤污染物，否則殊難想像在保留土壤中原有複雜管線之情形下，怪手等大型施工器械仍能順利將土壤中之污染物移除。據此，證人證稱系爭地區土壤確有污染，惟因該處管位無污染，是管線毋庸遷移、設置並因而降低實際作業費用云云，亦屬個人之臆測且顯有矛盾，不足為採等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以︰

（一）依鈞院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決認定之事實：原告與台碱公司自72年起合併後20餘年間，明知安順廠內有含戴奧辛及汞之污染物，卻坐視不管，任其因風吹雨打而滲入土壤，其對於系爭場址污染之嚴重性，早已知悉甚詳，詎原告對系爭場址卻未有何具體改善之相關作為（參見監察院92年9月24日【92】院台財字第0922200939號糾正文）。茲依74年11月20日修正公布之廢棄物清理法第13條規定：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託公、民營廢棄物清除、處理機構負責清除、處理之。前項一般事業廢棄物，能與一般廢棄物合併清除、處理者，得繳付所需費用，委託執行機關辦理。有害事業廢棄物，不得與一般廢棄物或一般事業廢棄物合併清除、處理。」第15條規定：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」（90年10月24日修正公布廢棄物清理法28條及第36條規定亦同）此外，有關廢棄物之清除處理方法，環保署於78年發布之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」已詳細規範廢棄物之貯存方法、設施及清除方式。原告就系爭場址內之戴奧辛及汞污泥污染，未依規定妥為貯存或清除，已違反行為時廢棄物清理法第13條、第15條（現同法第28條、第36條），及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準等規定，符合土污法第2條第12款第1目及第3目規定，故原告確為系爭場址之污染行為人無訛。

（二）當一場址因土壤污染而被公告為控制或整治場址時，因控制或整治計畫之擬訂需耗費一定時日，惟土壤污染所造成之危害仍不得放任不管；為減輕污染危害或避免污染擴大，所在地主管機關應視控制或整治場址之實際狀況，依土污法第13條第1項規定，採取應變必要措施；其屬於同條第2項列舉之應變必要措施者，所在地主管機關得命污染行為人或委託第三人為之。而此等污染既係由污染行為人所造成，污染行為人即應為污染結果及其所生費用予以負責，此即「污染者付費」原則，故修正前土污法第38條即規定採取應變必要措施所生費用應由污染行為人負擔。查系爭二等九號道路之土壤因戴奧辛污染，經公告為污染控制場址，被告為避免污染擴大並減輕污染危害，乃辦理「台南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」（下稱「污染物移除工作計畫」），惟因該場址均已鋪設電力、電信及自來水管線，有配合前開污染物移除計畫進行遷移，並於污染物移除後再行設置管線之必要。污染物之移除或清理既屬土污法第13條第1項第7款之應變必要措施，則二等九號道路污染控制場址之管線遷移及再行設置，係為配合污染物之移除，於移除場址污染物所生之必要施工，性質核屬同條項第8款之「其他應變必要措施」範疇。又相關管線之分布及設置均以其管理單位即台電公司、中華電信公司及自來水公司較為瞭解，被告依土污法第13條第2項規定委託上開公司辦理其管線之遷移及設置，嗣依同法第38條規定，就此項應變必要措施所生費用向污染行為人即原告求償，並無違誤。

（三）本件台電公司、中華電信公司及自來水公司所執行之管線遷移及設置工程，並非公權力之行使，無須依行政程序法第16條規定辦理：

1、國家為執行其公共行政事務，以法律規定分設行政機關並職司不同專業事項。行政機關權限之管轄區分既係立法者基於專業因素，且為維持人民對合法公權力實施者之認識，管轄權原則上不得任意轉移予其他機關或民間團體代為行使，即法定管轄原則。惟為促進行政效能，行政程序法第16條第1項乃規定行政機關得於法令有明文規定之前提，以公告方式將其部分法定權限授權於其他行政機關或民間團體，其中授權予民間團體行使者，法學上稱為「行政委託」或「委託行使公權力」。

2、所謂「公權力」之行使，應指直接對外發生公法上之法律效果，而對人民之權利義務有所干涉或影響，且行政委託之構成，學說上認為應係受託人以自己名義獨立完成任務或作成行政處分者，始足當之；如行政機關委託辦理之工作內容僅係私經濟行為或事實行為，或屬學理上所稱之「行政助手」或「行政輔助人」，即非屬行政程序法第16條之權限委託，無須依該條規定公告權限委託之依據，並刊登政府公告或新聞紙，蓋此時並未變更立法者對於公權力行使之劃定，而與法定管轄原則無違。

3、原告引用環保署98年4月6日訴願決定之基礎事實係「污染之採樣及檢測」，而非本件所涉之「管線遷移及設置」，原告忽視兩者基礎事實之顯著差異即主張應為相同處理，自不足採。縱係「污染之採樣及檢測工作」，因其性質係作為土污法第11條第2項（現行土污法第12條第2項及第3項）公告污染控制、整治場址或後續進行污染整治工作之參考，而屬主管機關進行公權力措施前之準備作業或內部工作，並非行使公權力。此有鈞院98年度訴字第100號判決可資參照。又「管線之遷移及設置」之性質僅屬工程面之事實行為，受被告委託之台電公司、中華電信公司及自來水公司於施工過程均未以自己名義對原告作成行政處分，且係於二等九號道路上施工，並未進入原告之土地而對其產生任何影響，其施工後所生費用之求償，亦係由被告以原處分命原告繳納，而與上開3間公司無涉。是系爭管線遷移及設置施工，僅為事實行為而非公權力之行使，施工亦未對原告之權利產生限制或干涉之效果，被告自無須依行政程序法第16條規定之程序辦理行政委託。

（四）系爭管線遷移及設置費用，均係為配合二等九號道路污染土之移除而生，屬應變要措施所生費用之一部：

1、系爭場址前於91年4月11日因戴奧辛及汞污染被公告為污染控制場址後，發現毗鄰安順廠之二等九號道路下亦含有戴奧辛及汞之污染土，被告即於92年12月1日將二等九號道路公告為污染控制場址。原告資產高達260億元，為系爭場址之污染行為人，有採取相關應變必要措施之能力及義務，被告即於93年5月12日，依土污法第13條第2項命原告採取「二等九號道路（1K+800～2K+815）緊急應變－污染物移除工作」之應變必要措施。惟原告拒不履行其依土污法所應負之義務，被告為減輕系爭場址污染危害，乃代原告履行其採行應變必要措施之行政義務。

2、二等九號道路之結構由上至下大致為道路柏油、系爭管線及污染土，系爭管線乃靠其下方之污染土方得支撐固定，故污染土之挖除勢必影響系爭管線，而生配合污染土挖除而遷移系爭管線之必要。此種管線遷移所生費用，係為配合污染土之挖除，屬土污法第13條第1項第8款「其他應變必要措施」。若原告遵照被告依土污法第13條第2項之命令，履行採取應變必要措施之義務，其挖除污染土時，同樣會影響系爭管線，而必須支付管線遷移及回復費用，故管線遷移費用屬應由原告負擔之應變必要措施費用，自無因原告規避其土污法之義務，被告為避免污染危害而代其執行應變必要措施，反使原告脫免其本應支出之管線遷移費用，將該等費用轉由全民納稅人為負擔之理。

3、原告爭執管線遷移與減輕污染危害無關云云，實係漠視管線施工與污染物移除間之因果關係與必要性，並刻意割裂同一法律事實，將其中部分事實抽離以單獨適用法律，其認事用法有所違誤，且不啻鼓勵污染行為人藉由規避履行應變必要措施義務，將污染成本轉嫁社會大眾，架空土污法第15條第2項規定，實無足採。

4、原告辯稱系爭管線遷移費用係被告為道路通車而生云云，惟若被告無須移除污染土，即無須為了配合污染土之移除而支出本件管線遷移費用，何來所謂為道路通車而遷移管線云云？

5、依台電公司96年1月11日D台南字第09601000421號函所載：「主旨：有關貴○○○區○○○○道路污染物移除，道路回填所需線路變更設置費事宜，復如說明。說明：‧‧‧四、本項工程線路變更設置費計新台幣1,109,113元，仍請貴府設法儘速繳納，以結懸案。」本件因電力管線遷移而向原告求償之1,109,113元，係為配合二等九號道路污染土移除而生。另依二等九號道路電力管線遷移暨設置施工圖影本（附鈞院99年度訴字第270號卷宗），其上明載該工程為「配合市府（中石化）污泥挖除管路重埋工程」亦可知系爭管線遷移係為配合污染物移除而生。

6、依中華電信公司95年5月15日南規設字第95CH100072號函所載：「主旨：本營運處配合貴府辦○○○區○○○○道路污染物移除工程，所需之管線變更遷移設置費用為新台幣4,889,570元‧‧‧。」可知本件因電信管路遷移而向原告求償，亦係為配合二等九號道路污染土移除而生。

7、依自來水公司93年2月25日台水6工字第09300018420號函所載：「主旨：檢送台南市○○○○路○○○路段1K+800～2K+815段土壤污染移除自來水管線概估經費表一份，概估總工程費5,075,000元，實際經費依設計金額為主，本案所需經費由貴府全額負擔‧‧‧。」可知本件自來水管線遷移費用，係因配合污染土移除而生。惟因相關法令規範，自來水公司無法於相關工程費償付前即予施工，被告乃就本件管線遷移費用，先予支付300萬元。此亦有自來水公司93年12月17日台水工字第09300139730號函所載：「主旨：檢送『台南市○○○○路○○○路段配管』‧‧‧統一發票收執聯一張‧‧‧金額300萬元。」可稽；嗣因該管線遷移費用實際支出2,247,982元，自來水公司即將剩餘之752,018元（3,000,000元－2,247,982元）部分款項，以95年10月25日台水6工字第09500123020號函退還被告。故本件因自來水管路遷移而向原告求償之2,247,982元，確係為配合二等九號道路污染土移除。

8、至原告主張被告未將本件管線遷移及設置費用與前案二等九號道路污染物移除費用合併求償，顯係被告亦認為管線遷移及設置非屬污染物移除之一部，非應變必要措施云云。惟查，上開「污染物移除工作計畫」係被告於97年6月20日以南市府環水字第09722014930號函併同其他5項工作計畫向原告求償，因該處分請求之6項工作計畫費用均由土壤及地下水污染整治基金墊支，故被告乃一併作成處分命原告將求償金額繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶；至於本件管線遷移及設置之費用均非由土壤及地下水污染整治基金墊支，故被告乃以原處分命原告將求償金額繳入被告所屬環境保護局帳戶，而未與前開污染物移除計畫併同求償。故被告分別求償，僅係因墊支單位不同，與計畫及工作之性質或內容等並無關連。

（五）原告雖主張應變必要措施僅得於控制或整治場址內執行，故解除列管後即不得採行應變必要措施云云。惟查：1、場址得解除公告之條件，與是否應採取應變必要措施之判準毫無關連。質言之，場址公告解除之條件係「土壤及地下水經檢測其污染物濃度已低於管制標準」，而與應變必要措施是否執行完畢無關。場址解除公告後仍有續行應變必要措施情形，亦屬常見。例如所在地主管機關依土污法第13條第1項第7款規定移除或清理污染物，將某場址受污染之土壤挖除並分裝於太空包中，則於挖除完畢後，該場址既已無土壤污染存在，依法即得解除公告；惟如太空包仍置於原場址範圍，後續自有必要將太空包運至合法處理機構，則運送太空包之費用即屬執行應變必要措施所產生，而不能認為該場址已解除公告，污染行為人即無需負擔後續運送太空包之費用，應轉嫁由全體納稅人負擔。

2、系爭道路之結構由上至下大致為道路柏油、系爭管線及污染土，系爭管線係藉由其下污染土予以固定，移除污染土之後，管線將失所附麗，故系爭管線即有因系爭污染土之移除而配合遷移之必要。又污染土移除後，亦須回填乾淨土，方得移回管線，否則遷回之管線豈非須懸空？故本件施工順序約為管線配合污染土之移除而遷移、乾淨土回填、回復管線設施，故部分管線費用係因乾淨土回填後為回復管線而生，乃屬事理之當然。益證二等九號道路雖因乾淨土回填，達得解除列管之情況，但解除列管後，仍有採取應變必要措施（即回復管線）之必要，而此等於解除列管後所生應變必要措施費用（回復管線），與解除列管前所生應變必要措施費用（遷移管線）具有連貫性，皆屬應變必要措施所生費用，應由原告予以負責。原告主張應變必要措施之採行限於整治或控制場址內，道路回填乾淨土方後即無管線遷移費用支出之理云云，豈非張依土污法第13條規定，系爭管線雖得予遷移，於回填乾淨土後卻不得回復，致該區用水用電全部停擺？實無可採。

（六）依土污法之立法體系及精神、土污法第13條之文義解釋及論理解釋、歷來環保署與司法實務見解、及比較法解釋可知，關於土污法第13條應變必要措施之採行，不限於控制、整治場址或管制區內：

1、依土污法第11條第1項及第2項（現行第12條第2項、第3項）、第14條第1項及第2項（現行第16條）規定，當一場址之土壤污染物濃度達土壤污染管制標準，所在地主管機關即應將其公告為污染控制場址，而若該污染控制場址經初步評估後，認有危害國民健康及生活環境之虞，中央主管機關即應將其公告為污染整治場址。土污法之立法意旨為污染者付費，亦即造成污染者應為其污染後果負責，故未被公告為整治場址之控制場址之污染行為人，應依土污法第11條第4項（現行第13條）提出污染控制計畫，並據以實施；整治場址之污染行為人則應依土污法第16條（現行第14條）規定，訂定污染整治計畫，並據以實施。其次，除場址之污染控制及整治外，所在地主管機關亦須依控制或整治場址之污染情況，劃定污染管制區，其目的在於管制相關土地利用、農作物耕種等，避免因利用受到污染影響之土地及地下水，致生環境及健康之損害。此外，土污法第13條（現行第15條）規定另課予所在地主管機關，為防免污染擴大或減輕污染危害，應視場址實際狀況，採取積極應變必要措施之義務。該規定係為減輕污染危害或避免污染擴大，所在地主管機關應依控制或整治場址之實際狀況，採取有關之應變必要措施，其範圍並不限於控制或整治場址或管制區內，只要係為了減輕污染危害或避免污染擴大之措施即屬之。準此，應變必要措施之採行，與公告控制場址及整治場址，係為命污染行為人提污染控制計畫或整治計畫，亦與劃定污染管制區係為限制其內土地利用之目的，均非全然相同，而土污法並以不同法規範予以規定，自無限定應變必要措施之採行須在整治、控制場址或管制區內。實務上，為了減輕污染危害或避免污染擴大，而必須在控制、整治場址或管制區外實施應變必要措施之情形，所在多有，自無認所在地主管機關此時不得採取應變必要措施，致主管機關於面對嚴重污染事件時，因畏於法源依據之考量而不敢勇於採取各種得防止污染加劇之措施卻自縛手腳之理。

2、由土污法第13條第1項各款應變必要措施之態樣可知，應變必要措施之採行，不限於整治、控制場址或管制區內：

（1）以第1款「命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工」之應變措施為例：一間工廠坐落於農田中間，其排放之廢氣及污染物，飄落附近農田，致該工廠附近農田之土壤和其上食用稻作均驗出有重金屬污染，而被劃為污染控制場址，惟該工廠本身之土壤污染物濃度並未達到污染管制標準。所在地主管機關若已確認污染係來自該工廠，且仍持續排放廢氣中，自應依本款規定命該工廠停止其排放污染物之作為。原告主張應變必要措施僅得於整治或控制場址內執行云云，不啻主張主管機關即使明知污染源來自該工廠，亦不得採取應變必要措施命該工廠儘速停止作業程序，僅能任其繼續排放廢氣污染附近農田，放任環境污染擴大，自無可採。

（2）以第2款「調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水」之應變措施為例：若係地下水污染控制場址，則整治或控制場址之地下水應早已調查完畢，依原告之主張，本款將成具文。若為土壤污染控制場址，以台塑仁武廠為例，周圍地下水受到仁武廠污染範圍，早已超過整治場址界線，附近中華里及五和里之地下水亦已確認係遭台塑仁武廠污染。若依原告主張，縱中華里及五和里之地下水已證明受到污染，所在地主管機關仍不得告知居民停止使用地下水或其他受污染水源，亦不得限制其鑽井使用地下水，而置該區居民之身體健康於主管機關權責範圍外，自無可採。

（3）以第3款「提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水」之應變措施為例：前揭中華里及五和里之地下水已確認遭受來自台塑仁武廠之污染，而該里居民有取用民井內地下水之習慣，惟此等民井含氯有機物之污染物濃度尚未達地下水管制標準（管制標準並非飲用水標準），未被劃定為控制場址。若依原告主張，主管機關即不得自行或命擁有資產高達數百億之台塑公司採取應變必要措施、提供系爭民井附近之居民必要之飲用水，而僅能讓受害民眾自行設法解決必要飲用水之問題，此等污染行為人造成污染之惡果，卻由受害民眾自行吸收並負擔，顯然違反土污法立法意旨。

（4）以第4款「豎立告示標誌或設置圍籬」之應變措施為例：圍籬或告示牌之設置，本即設於控制或整治場址一段距離外，使民眾盡量遠離受污染土壤，而不可能設置在場址內，使民眾接觸或接近受污染土壤。

（5）以第5款「管制並銷燬受污染之農漁產品」之應變措施為例：控制場址等之劃定，涉及土壤或地下水受到污染，而在土壤和地下水中不可能有漁產品可供銷燬。依原告主張，將使本款部分規定成為具文。又本件系爭控制及整治場址範圍為安順廠、二等九號道路、單一植被區及東側草叢區，其上皆無必須管制之漁產品，惟其四周包含被劃為管制區之海水貯水池、未被劃為管制區之竹筏港溪、鹿耳門溪等內之魚體，皆受到系爭場址戴奧辛之影響，依原告之主張，主管機關即不得管制或銷燬該等受污染之魚體，僅得任由其生長，而後再被人民捕捉，經由飲食使戴奧辛進入人體。況且，最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決已肯認被告銷燬鹿耳門溪出海口受戴奧辛污染之魚體，屬應變必要措施，所生費用應由原告負擔，益證原告主張並無可採。

3、原告就系爭場址應變必要措施及整治之爭議，前後提起十幾件行政爭訟。原告於訴願程序一再主張應變必要措施只能在整治或控制場址內執行，但環保署從未肯認原告之主張，均以應變必要措施之施行範圍，不限於整治或控制場址，而駁回原告之訴願。另「主管機關採取必要措施之範圍，應不以污染控制或整治場址範圍為限，俾減輕控制場址或整治場址之污染行為所造成之危害」，亦有環保署100年3月11日環署訴字第1000005752號訴願決定可稽。又環保署97年2月22日環署訴字第0970015079號訴願決定亦認高雄市政府以96年8月30日高市府環2字第0960045049號函命台灣氯乙烯工業股份有限公司於控制場址附近豎立告示標誌處分並無違法。另依環保署100年2月23日公布之場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則（下稱管制區劃定原則）規定：「四、其他注意事項規定：（一）針對場址外辦理污染查證後之管制程序，原則依下列情況辦理：1、‧‧‧期間直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應視場址實際狀況，依土污法第15條第1項及第2項規定採取應變必要措施。‧‧‧」其所規範者係針對場址外之管制程序，亦包含應變必要措施之採行，益證環保署亦認應變必要措施之採行並不限於場址內或外，而應視場址實際狀況需要而定。足認環保署歷來均認為，應變必要措施之執行範圍不限於控制、整治場址或管制區之範圍內。

4、原告因系爭場址提起之第1件行政訴訟，涉及被告向原告求償因鹿耳門溪魚體查證之應變必要措施所生費用，鹿耳門溪非屬整治、控制場址或管制區，惟因鹿耳門溪毗鄰系爭場址，其內魚體疑似遭受系爭場址之污染，被告為儘速執行應變必要措施以確認該溪魚體受污染狀況，並於確認鹿耳門溪內魚體受到系爭場址戴奧辛之污染後，立即撲殺毒魚，鈞院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決即明文揭示：「依土污法第13條第1項第8款規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址『實際狀況』，採取應變必要措施。又主管機關採取必要措施之範圍，並不以污染控制或整治場址範圍為限，俾減輕控制場址或整治場址之污染行為所造成之危害」，即認定原告應依土污法規定負擔該等應變必要措施所生費用。經原告提起上訴後，最高行政法院96年度判字第1953號及第1954號判決，亦認定應變必要措施之執行並不限於控制、整治場址或管制區。另台北高等行政法院92年度訴字第1432號判決，涉及士香加油站被公告為控制場址，桃園縣政府依土污法第13條命污染行為人提供附近地下水受污染民眾之必要之飲用水，該判決亦肯認污染行為人應負擔此應變必要措施所生費用，而無認定應變必要措施必須於該控制場址即該加油站內方得執行。由上可知，歷年來司法判決皆肯認應變必要措施之採行，不以控制、整治場址或管制區範圍為限。

5、再從比較法而言，我國土污法之立法係參照美國CERCLA（The Comprehensive Environmental Response,Compensation, and Liability Act，中文譯為全面性環境反應、補償責任法案），美國CERCLA當中亦無限定應變必要措施之採行僅得於整治、控制場址或管制區內執行。美國土壤污染案件，有關採取應變必要措施之法源係規定於CERCLA第107責任條款部分，該條係規定污染行為人應予負責之範圍，其中第（a）（4）（B）部分規定污染行為人應負責之範圍包含任何不牴觸國家緊急應變計畫之應變措施所生費用；所謂的應變措施包含移除、清除、整治等工作，而移除、清除等工作是指移除或清除環境當中的有害物質，包含為了避免污染擴大或減輕污染危害所採行之評估危害範圍、移除污染物、設置圍籬以限制出入、提供替代飲水及疏散人員等。我國土污法之立法既係參照美國CERCLA而成，上開條文與我國土污法第13條應變必要措施規定甚為雷同，有其參照價值。而由上開規定可知，CERCLA亦著重於應變必要措施之採行目的係為避免污染擴大及減輕污染危害，對其執行範圍未有限制。

（六）關於最高行政法院100年度判字第1655號判決：

1、土污法之立法目的為處理土壤及地下水遭受污染後之整治工作。換言之，土污法係為被污染之土壤及地下水療傷復育，要求污染行為人應就其污染結果負起整治等相關責任。由於一般民眾並無能力對於土壤及地下水造成嚴重之污染，類似本件嚴重程度之污染案件，多係起於大企業主為謀營利之商品製造過程所產生之污染物質所致；縱係面對龐大之企業勢力，中央及地方主管環保機關，依法仍有應為之義務與權責。惟歷來經驗顯示，此等大企業主、大財團在面對其污染整治責任時，寧可不全力整治受污染之土地，亦要花費鉅額訴訟費用，向地方及中央主管機關不斷提起爭訟，甚至敗訴判決確定後，仍又提起再審之訴，試圖求取有利判決以減免其應負之整治責任。該最高行政法院判決並非判例，亦非終局確定判決，並無拘束各級法院之效力，且該判決見解實有違土污法體系設計之精神，不論依文義解釋或論理，均與修正前土污法第13條（現行條文第15條）之立法意旨不符，並有悖環保署及最高行政法院等司法實務歷來認為應變必要措施之採行不限於控制、整治場址或管制區之見解。若其見解成為通說，對土壤及地下水整治工作將是一大傷害。

2、該判決雖援引環保署95年12月1日函釋，認應變必要措施之採行僅限於控制或整治場址。惟環保署歷來皆認應變必要措施之採行不限於控制、整治場址或管制區內，已如上述。而由該函釋所載「本案尚未公告為控制場址，且貴局支應之項目亦非土污法第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，是無法適用相關求償規定」，其解釋標的為土地自始未曾被公告為控制或整治場址之情形，與本件涉及已劃定整治及控制場址之應變必要措施之情形截然不同，亦無任何關連，前揭最高行政法院判決以該函釋推出應變必要措施僅得於控制或整治場址範圍內執行，誠屬誤解。該判決雖又引用行政院以88年6月24日台88環字第24499號函送立法院之「土壤污染整治法草案總說明」記載：「‧‧‧五、明定主管機關必要措施之採取、列管場址污染範圍之劃定、公告與管制、污染土地處分之禁止（草案第13條至第15條）‧‧‧。」為據。惟此係在說明草案第13條係在規範主管機關採取應變必要措施之權責、第14條係在規範列管場址污染範圍之劃定（按應係依列管場址狀況劃定管制區），草案第15條係規範列管場址土地禁止處分，該項說明與應變必要措施之採行是否限於控制、整治場址或管制區此一爭點，並無關連。另依前揭行政院88年6月24日函，當時行政院版本草案所稱「列管場址」即為現行土污法之「控制及整治場址」，而其所擬之應變必要措施之採行（行政院版草案第13條）及污染管制區之劃定及管制（行政院版草案第14條），均「應視列管場址狀況」為之。嗣經審查委員會將行政院版草案之「列管場址」文字改為「控制或整治場址」，即為土污法規定應變必要措施之採行及管制區之劃定「應視控制或整治場址狀況」為之，皆未規定應變必要措施之採行或管制區之劃定應於控制或整治場址範圍內為之。復依管制區劃定原則規定：「四、其他注意事項：（一）針對場址外辦理污染查證之管制程序，原則依下列情況辦理：當場址外土壤、地下水污染查證結果確認污染物濃度達管制標準，直轄市、縣（市）主管機關得依土污法第16條規定劃定公告場址外管制區‧‧‧。期間直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應視場址實際狀況，依土污法第15條第1項及第2項規定採取應變必要措施。‧‧‧（三）污染管制區範圍通常依污染範圍劃定，惟直轄市、縣（市）主管機關得視情況（如控制、整治場址外民井有受污染之虞），另劃定公告污染管制區，並列明禁止行為。‧‧‧」所謂「依控制或整治場址情狀」採取應變必要措施或劃定管制區，係指視控制或整治場址實際狀況，判斷是否有必要採取應變必要措施或劃定管制區，若有必要者，則無區分場址內或場址外，均應採取應變必要措施或劃定管制區。

（七）系爭電力管線遷移及回復費用1,109,113元，包含將電線桿遷移及回復及馬路下基礎台及橫向管路修復費用，均為配合污染土移除所生，屬應變必要措施之必要費用：1、依負責「配合中石化地下污染物清除第3期工程」之台電公司設計師陳聰林於電詢時表示，二等九號道路上部分電線桿係立於污染土上，若污染土移除後，系爭電線桿即無所附麗，故為配合污染土之移除，必須將系爭電線桿移至二等九號道路外，即毗鄰之安順廠土地上，而因安順廠為原告之私有土地，嗣後必須將電線桿遷移回二等九號道路，故有遷移及回復電線桿所生442,415元費用。

2、修復橫向管路與基礎台所生666,698元費用部分：

（1）二等九號道路下電力管線之設置概況為，馬路中間的路面下方有一與馬路同方向平行之主要管線，即本件所謂直向管路，基礎台位於馬路側邊之變電箱路面下，與馬路下之支撐土具有緊密相連無法獨立之關係，其用處係為固定變電箱內之變壓器，直向管路與基礎台間則有橫向管路予以連接。因系爭管線與基礎台係依靠其下之污染土得以固定，故必須配合污染土之移除而遷移。

（2）經台電公司專業判斷後，認系爭電力管線（包含直向管路與橫向管路）及基礎台經遷移後無法再回復使用，擬就地作廢，待乾淨土回填後重新施做管線，此即前揭台電公司98年5月15日函所載「本處管位就地作廢重新施做，核定費用6,905,149元」之意。

（3）嗣經實際開挖後發現，主要管路即直向管路，係屬外有水泥固定之RC管路，而系爭RC水泥管內之管路構造為：水泥管內含有5層管路，每層管路含有4束管線，每束管線直徑約5英吋（約5cm×2.54＝12.7cm），故1層管路至少有0.5米寬（12.7cm×4＝50.8cm），而每層管路間以水泥隔離板隔開，故5層管路之高度至少為0.7米（12.7cm×5＝63.5cm＋水泥隔離板），亦即RC管路為一內徑寬至少0.5米，高至少0.7米之水泥管路，屬具有明顯可區分、可獨立固定之構造，且因係屬外有固定水泥包覆之構造，經研判水泥管內之管線與橫向之外覆塑膠之管線不同，應無被污染疑慮，故未按原擬訂計畫破壞直向管路，亦未向原告求償任何有關直向管路之費用。故該筆666,698元費用，僅包含因配合污染土移除而不得不破壞之基礎台及橫向管路之修護費用部分。此即前揭台電公司98年5月15日函所載「本處管位就地作廢重新施做，核定費用6,905,149元，後因開挖移除時認定本處管位無污染，因此僅破壞部分管路並遷移7處基礎台，故重新核定費用為666,698元」之意（至於遭破壞之基礎台具體位置，參見台電公司以99年11月18日D台南字第09911001181號函所附設計圖，標示之圓圈符號內數字1至7處）。

（4）另依證人陳聰林於99年12月23日鈞院審理99年度訴字第270號土污法事件行準備程序時證稱：二等九號道路施工前，被告、內政部營建署、電力公司、自來水公司、電信公司及監造單位等間曾有多次會議等語，可知污染物之移除確須配合管線遷移之工程，故有召集各單位與會之必要。證人陳聰林並證稱：「（原告訴訟代理人問：聯聖公司當時有無告訴你橫向基礎台被破壞之原因？）因為土壤挖除。」「（原告訴訟代理人問：其實係因為之前污染物移除關係，導致基礎台被破壞？）是的。」「（原告訴訟代理人問：基礎台被破壞，是否因為台電公司施工的關係？）不是，係因污染物挖除。」益證破壞部分管路並配合遷移7處基礎台所生666,698元費用，確係為配合污染物移除所發生之管路遷移費用。

3、另為配合污染土移除之施工尚支出許多其他費用，諸如附近魚塭馬達用電管線之恢復、安順廠內用電所需線路之回復等費用，均未向原告求償，而僅求償前揭電線桿遷移及回復與橫向管路與基礎台之回復費用而已。

（八）中華電信公司就系爭電信管線遷移及設置工程已執行完畢，所生費用亦均核實檢附單據，依法即得請求被告給付工程費用：

1、土污法第38條前段規定，係為貫徹污染者付費原則，故明定因辦理同法第12條、第13條、第16條及第17條第3項所支出之費用，所在地主管機關得向污染行為人求償。至於該條所謂「支出」者，於所在地主管機關委託第三人代為辦理時，「支出」應指受委託之第三人支出費用，抑或所在地主管機關對第三人清償受委託辦理之費用者，該條規範未臻明確。鑑於受委託之第三人已完成指定之工作內容，並檢附相關單據而得確定相關費用數額後，所在地主管機關依法即應清償此項債務，污染行為人應承擔之給付數額亦已確定，規範上並無所在地主管機關應先行清償第三人債務，再向污染行為人求償之必要，而應解為所在地主管機關得逕向污染行為人請求給付受委託第三人所生費用之債務額。故土污法第38條之「支出」應同時包含所在地主管機關之實際支出及受委託第三人為辦理該條列舉事項所為之支出（在民事侵權行為損害賠償事件，最高法院亦認為被害人所受實際上之損害，不以財產之實際減少者為限，於增加債務負擔之情形，亦足當之，而得請求損害賠償；參見最高法院87年度台上字第118號及94年度台上字第104號民事判決）。

2、中華電信公司係基於類似履行輔助人之地位代為支出費用，此費用既仍應由本人即主管機關負擔，故實質上可視為本人之支出。由污染者付費原則觀之，中華電信公司墊支費用額確定並向被告請求後，被告即負有清償之義務，而此項不利益最終之負擔者本為污染行為人即原告，故實無必要由被告先行給付中華電信公司後再向原告求償。準此，原告對於土污法第38條所規定「支出」之限縮解釋，僅意在拖延繳納費用之日程，與污染者付費原則不符，自不可採。

3、縱認土污法第38條所規定之支出應限於所在地主管機關已實際支付相關費用。惟污染行為人依土污法應為之整治相關義務，經主管機關命其履行而不履行者，主管機關亦得引用行政執行法第29條第2項代履行規定命其預為繳納，而無待實際支出費用後為之。土污法第38條與行政執行法第29條第2項為具有相異法律效果之不同規範，所在地主管機關得擇一採之。質言之，若所在地主管機關依土污法第38條向污染行為人求償時，在污染行為人不按期繳納時，得依同條規定加計2倍費用命其繳納，且該公法債權依同法第44條規定享有優先權。若所在地主管機關依行政執行法第29條第2項命污染行為人繳納代履行費用時，雖得命為預繳，惟當污染行為人不繳納時，不得加計2倍費用命其繳納，該公法債權亦無受償優先性。而土污法第38條規定既未明文排除行政執行法第29條第2項適用，此2法條之構成要件與法律效果亦不盡相同，自皆屬所在地主管機關得據以求償之依據。此觀最高行政法院97年度判字第753號判決：「‧‧‧七、本院按：（一）‧‧‧準此，行為人違反縣（市）主管機關命其限時依廢棄物清理法第71條第1項規定清除處理時，而由該主管機關代為或委託適當公民營廢棄物清除處理機構為清除、處理時，除得向其求償清理、改善及衍生之必要費用外，主管機關亦得依行政執行法第29條第1項規定採取代履行之執行方法，對於尚未實際支付之費用並依同法第2項規定命義務人預繳費用。‧‧‧。」即明。是污染行為人依土污法應為之整治相關義務，經主管機關命其履行而不履行者，主管機關亦得以代履行規定命其預為繳納，無待實際支出費用後為之。

4、查本件被告於93年5月12日曾以南市環水字第09304007510號函命原告執行二等九號道路污染物移除工作，惟原告並未據此辦理，被告乃續以93年6月15日南市環水字第09303014630號函通知原告將逕行依規定執行相關緊急工作，並依土污法第38條之規定向原告求償。準此，原告既未遵行被告命其辦理之二等九號道路污染物移除工作，則被告自得採取代履行之執行方法，並就所生費用命原告預為繳納，而無應實際支付後，始得向原告主張之理。

5、原告雖引用最高行政法院96年度判字第1953號、第1954號判決支持其論點，惟細查該2則判決之內容，僅在論述其所審理之個案中，求償時效如何起算之問題，與本件土污法第38條所規定「支出」文義之解釋，並無關聯。

6、原告另稱被告未先支付電信管線遷移費用即向原告求償，將使被告怠於審視系爭費用是否實際發生云云，惟系爭電信管線遷移費用，涉及中華電信公司之專業判斷，除有明顯、縱非專業者亦能一望即知之錯誤外，被告原則上皆尊重其請款，並予支付，此由台電公司與自來水公司向被告請求遷移管線費用時，被告亦均全額給付即明。至於原告所稱，若被告不先實際支付費用，原告爭執系爭費用支出必要性之程序權即有所損云云，實與事實有違。蓋縱被告已實際支付台電公司及自來水公司遷移電力及自來水管線費用，原告仍有能力且實際上亦就系爭管線遷移費用逐筆爭執，足見被告是否先行支付費用，與原告能否爭執或審查相關費用必要性之程序權，毫無關連。

（九）本件求償請求權時效，就被告已償付行政助手者，應自被告償付金額確認時起算；就被告尚未償付行政助手者，應自行政助手請求金額確認時起算：

1、有關土污法第38條地方主管機關向污染行為人求償之請求權時效應自何時起算乙節。原告於鈞院93年訴字第941號訴訟中，為脫免其污染行為人之責任，雖主張系爭場址污染係由原告所合併之台碱公司造成，該條之請求權時效應自71年起台碱公司關廠時起算，縱認原告為污染行為人，求償之請求權亦早逾5年，故原告不須負擔相關費用云云。惟鈞院於該件判決並不接受原告此等主張，而認定若被告已實際支付應變必要措施費用時，土污法第38條之請求權時效即應由被告實際支付時起算。

2、有關行政助手所支出之應變必要措施費用，若地方主管機關因公務預算有限，若予償付即將使行政機關無法執行其行政事務，故未能實際償付時，其求償請求權時效應自何時起算，非屬鈞院上開判決審理範圍；惟鈞院上開判決之認定標準係參照民法第128條第1項「消滅時效，自請求權可行使時起算」之規定，依此意旨，被告求償請求權可行使之時，應係指行政助手已執行完畢，並備妥相關單據及確認總執行費用金額，據以向被告請求償付時起算。

3、有關電力管線遷移費用，被告已經以98年11月4日環水字第09800600750號函檢附支票乙紙償付。依鈞院上開判決意旨，請求權時效應自98年11月4日起算。有關自來水管線遷移費用，因法令規定，需先繳納預估費用，自來水公司方能施工，故被告於93年時繳納預估費用，直至自來水公司完成管線遷移及回復工程，並結算確認實際施工金額後，以95年10月25日台水工字第09500123020函退還剩餘費用，被告至此時方得確認因執行該項應變必要計畫之實際費用金額，故請求權時效應自收到95年10月25日函之翌日起算。有關中華電信公司管線遷移費用，因中華電信公司係以95年5月15日南規設字第95CH100072號函向被告請求償付，被告至此時方得確認因執行該項應變必要計畫之費用金額，故請求權時效應自收到95年5月15日函之翌日起算。故被告以原處分命原告繳納相關費用，均未逾5年時效等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、前揭事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有二等九號道路管線遷移費總表暨明細、被告92年12月1日南市環水字第09204023661號、第09204023671號公告、93年3月19日環署土字第0930020257號公告、98年4月8日南市府環水字第09822008900號函、98年7月23日南市府環水字第09822019560號函、98年11月6日南市府環水字第09822031140號函、環保署99年2月11日環署訴字第0990006272號函、99年3月9日環署土字第0990017277號函、行政院99年9月8日院台訴字第0990103006號訴願決定書、環保署100年3月1日環署訴字第1000016218號訴願決定書、原告訴願書、起訴狀附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造爭點為：被告以原處分依土污法第38條規定請求系爭電力、電信及自來水管線遷移設置之費用，是否符合同法第13條規定之要件，而應由原告負擔？茲分述如下：

（一）按「本法專用名詞定義如下：‧‧‧12、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（1）非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（2）仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（3）未依法令規定清理污染物。」「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。」「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；‧‧‧。」「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：1、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。2 、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。3、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。

4、豎立告示標誌或設置圍籬。5、通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種特定農作物。6、疏散居民或管制人員活動。7、移除或清理污染物。8、其他應變必要措施。所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。所在地主管機關因前2項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」分別為土污法第2條第12款、第11條第1項、第2項前段、第13條及第38條所明定。

（二）經查，本件原告安順廠前身為台碱公司安順廠，曾於60年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產。嗣經台南市環保局於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依土污法第11條第2項前段規定，以前揭92年12月1日南市環水字第09204023671號公告修正，將台南市○○區○○○○道路（1K+800至2K+815段）公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準等情，已如前述。又該場址中之戴奧辛及汞污染，乃係台碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，故台碱公司為該場址之污染行為人；嗣原告與台碱公司合併後，台碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司，應概括承受台碱公司所應負土污法等相關規定之責任等情，業經最高行政法院96年度判字第1953號及第1954號判決認定在案（以上2件訴訟事件之基礎事實，均係因該案被告【按即本件被告，下同】前於93年間因鑒於該案原告【按即本件原告，下同】安順廠之土壤及地下水污染情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，遂依土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並依同條第3項規定由土壤及地下水污染整治基金代為支應費用652,221元，被告旋依土污法第38條規定限期命原告繳納該筆款項，原告不服該通知繳款函，以台碱公司非系爭場址之污染行為人、其與台碱公司合併後，亦無承受台碱公司有關污染場址之責任，即非系爭場址之污染行為人等由，而提起行政訴訟，案經本院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決原告之訴駁回，原告不服，提起上訴，亦經前揭最高行政法院判決駁回原告之上訴而告確定），有上開判決附本院卷可稽，且原告於本件行政訴訟就其為系爭場址之污染行為人乙節，亦不爭執（原告歷次書狀附本院卷參照），故原告係屬土污法第2條第12款第1目所謂「非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」之污染行為人，應依土污法等相關規定，負清理污染物之責任，亦堪認定。

（三）次查，依土污法第13條第1項規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址之「實際狀況」，採取各項應變必要措施，其中第7款「移除或清理污染物」及第8款「其他應變必要措施」並得命污染行為人或委託第三人為之。再基於污染者付費原則，因採取應變必要措施所生費用，依土污法第38條規定亦得向污染行為人求償。被告為辦理系爭場址污染物移除工作，依土污法第13條第1項第7款規定，進行上開「污染物移除工作計畫」，經依土污法第13條第2項規定，函請原告辦理該污染物工作仍未執行，被告乃委託台電公司、中華電信公司及自來水公司遷移及設置相關管線，其中電力管線遷移暨設置工程，分成「南市○○區○○街○段二等九○道路區段○○○○○○道路1K+800至2K+815段」兩項，工程期間為93年6月16日至94年6月20日，工程費用分別為442,415 元、666,698元，合計1,109,113元；電信管線遷移暨設置工程，分成電信管道CM0000000、電信線路CM201535B、CM201545B、CM0000000等3項，工程期間分別為94年1月31日至95年3月24日、92年11月16日至93年8月、93年11月24日至94年10月、不詳時間至93年8月15日，工程費用合計4,889,570元；自來水管線遷移暨設置工程，分成WQ00000000000、WQ00000000000等兩項，工程期間分別為94年4月8日至95年2月22日、94年6月28日至95年3月20日，工程費用合計為2,247,982元，上開電力、電信及自來水工程費用合計8,246,665元（嗣被告以自來水管線工程誤植出差費用5,072元，而更正為8,241,593元）等情，除前述二等九號道路管線遷移費總表暨明細外，並有被告93年5月12日南市環水字第09304007510號函、93年6月15日南市環水字第09303014630號函、台電公司台南區營運處95年6月6日D台南字第095060032Y號函（附費用變更通知單）、96年1月11日D台南字第09601000421號函、中華電信公司台南營運處95年5月15日南規設字第95CH100072號函、自來水公司第六區管理處93年2月25日台水6工字第09300018420號函、93年12月17日台水6工字第09300139730號函、被告95年11月6日南市工土字第09531089250號函、台電公司台南區營業處外線設計圖、中華電信公司台南營運處工程位置圖附卷，並有被告製作提出之「系爭場址歷來公告控制場址、整治場址及管制區範圍圖示」（下稱系爭場址範圍圖示）及100年10月11日答辯3狀附本院卷可稽，復為原告所不爭執（本院100年10月12日準備程序筆錄第7頁、原告100年11月7日書狀第13頁參照），應堪認定。衡諸二等九號道路（1K+800至2K+815段）雖經被告公告為土壤污染控制場址，惟該場址為公眾得往來通行之道路，此類控制場址之性質無法僅以豎立告示標誌、設置圍籬、疏散居民或管制人員活動等方式先予封閉或管制，坐待該控制場址經依土污法第11條第2項後段規定公告為整治場址後，始依污染整治計畫實施整治復育措施，而於公告為控制場址後，即有審酌此類控制場址之實際狀況，逕依土污法第13條第1項第7款規定辦理「移除或清理污染物」之應變必要措施之必要。故被告辦理系爭場址之污染物移除工作，即難謂非出於「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，而符合土污法第13條第1項規定。又查，前揭台電公司95年6月6日函載明：「主旨：檢送配合本市○○區○○○○道路（1K+800M～2K+815M）污染物移除，電力管線遷移之線路費用變更通知單‧‧‧。」該公司前揭96年1月11日函載明：「主旨：有關貴○○○區○○○○道路污染物移除，道路回填所需線路變更設置費事宜，復如說明。說明：‧‧‧四、本項工程線路變更設置費計新台幣1,109,113元，仍請貴府設法儘速繳納，以結懸案。」前揭中華電信公司95年5月15日函載明：「主旨：本營運處配合貴府辦○○○區○○○○道路污染物移除工程，所需之管線變更遷移設置費用為新台幣4,889,570元‧‧‧。」前揭自來水公司93年2月25日函載明：「主旨：檢送台南市○○○○路○○○路段1K+800～2K+815段土壤污染移除自來水管線概估經費表一份，概估總工程費5,075,000元，實際經費依設計金額為主，本案所需經費由貴府全額負擔‧‧‧。」（被告就自來水管線遷移費用先支付300萬元予自來水公司，嗣因實際支出費用僅2,247,982元，自來水公司乃將剩餘752,018元款項退還被告等情，亦有前揭自來水公司93年12月17日函、被告95年11月6日函附卷可稽），另依台電公司台南區營業處外線設計圖載明：「工程概要：一、本件係配合市府（中石化）污泥挖除（顯草街2段）第3期管路重埋工程」；前揭中華電信公司台南營運處工程位置圖亦載明工程（編號CM0000000）係在「二等九號道路，工程起點為1K+800，工程終點為2K+815」，該位置並與系爭控制場址範圍相符（關於系爭控制場址範圍，參見前揭被告製作提出之系爭場址範圍圖示，原告對該圖亦不爭執），足認上開管線遷移及設置工程均係為配合污染物移除工作而辦理，且均位在二等九號道路（1K+800M～2K+815M）土壤污染控制場址範圍內，亦堪認定。又二等九號道路之結構由上至下為道路柏油、系爭管線及污染土，而系爭管線係倚靠下方污染土支撐固定，倘移除污染土將影響系爭管線之設置與維持，故有配合污染土移除工作而遷移管線，並於污染土移除回填新土後，回復管線設施之必要，亦據被告陳述在卷，此外，復有開挖二等九號道路照片附本院卷可參，揆諸前揭施工單位之函文圖示及現場照片，足證系爭電力、電信及自來水管線確有配合污染物移除工作而遷移及回復設置之必要，而為移除系爭污染物（戴奧辛及汞污染）時必要採取之其他措施。故系爭管線之遷移及回復設置，核屬土污法第13條第1項第8款之「其他應變必要措施」。則被告委託第三人實施上開管線遷移及設置工程，符合土污法第13條第1項第8款及第2項規定。被告依土污法第38條規定，以原處分限期命原告繳納因該應變必要措施支出之費用8,241,593元，核無不合。

（四）原告雖執前詞爭執被告就系爭場址之污染物移除工作，已於97年6月20日以南市府環水字第09722014930號函向原告求償高達46,799,833元之費用，被告未合併請求系爭管線遷移及設置工程費用，可見系爭管線遷移及設置工程目的為回復道路使用，與污染物移除工作無關云云。惟查，依被告97年6月20日以南市府環水字第09722014930號函所載：「主旨：限貴公司於97年7月31日前繳納安順廠土壤污染整治場址行政院環境保護署代為支應之費用新台幣88,786,006元至土壤及地下水污染整治基金帳戶，逾期未繳即移送行政執行處強制執行‧‧‧。說明：‧‧‧三、有關貴公司安順廠土壤污染控制場址及整治場址，行政院環境保護署與本府依土壤及地下水污染防治法第12條及第13條規定已完成下列之調查評估及應變必要措施，依同法第12條第5項及第13條第3項規定，已由土壤及地下水污染整治基金代貴公司支應如下費用‧‧‧。（二）台南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫：1、已用金額：46,799,833元。‧‧‧。」（該函附本院卷參照）由上足見，被告係因上開費用是由土壤及地下水污染整治基金墊支，乃命原告將求償金額繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶，至於系爭管線遷移及設置費用均非由土壤及地下水污染整治基金墊支，始以原處分命原告將求償金額繳入被告所屬環保局帳戶，而未與前開污染物移除計畫併同求償。被告分別求償僅係因墊支單位不同，尚難據此認定系爭管線遷移及設置非移除污染物之必要工程。

（五）原告雖又爭執電力管線工程支出之費用666,698元係因施工錯誤所致，與污染物移除工作即無因果關係，自不應命原告負擔費用云云。經查，證人陳聰林於99年12月23日本院審理99年度訴字第270號土污法事件行準備程序時到庭證稱：「（證人任職何處？）當時任職台電公司設計員。」「（初估1,500萬元，實際施作費用為何？）因為挖的深度1米2至2米6間，所有管線當初我們預估都會破壞到，所以管線整條初估費用1,500萬元，包括架空（即電纜）與管路‧‧‧。後來管路挖的深度1米2至2米6間，管路費用690幾萬元。」「（後來為何剩下60幾萬元？）因為管位有直向（即南北向），那條大馬路係直向，管位裡面有RC 加固（即水泥加固），他們挖起來，聯聖公司告訴我們並無破壞這個地方之管位，亦即直向管位沒有污染到。而橫向管位因係直埋，就是僅將土埋上去而已，沒有用RC加固，所以橫向管位包括在路邊基礎台都被破壞，當初去看這7個點基礎台全部都被破壞，所以僅就已破壞之基礎台及部分管路收費66萬多元。」「（聯聖公司當時有無告訴你橫向基礎台被破壞之原因？）因為土壤挖除，我們去看時，基礎台移位、管位都塞住，都被破壞。」「（其實係因為之前污染物移除關係，導致基礎台被破壞？）是的」「（被證16，破壞部分是否為上面標示7點？）是的。」「（變更後僅有破壞這7個基礎台位置？）是的。」「（基礎台被破壞，是否因為台電公司施工的關係？）不是，係因污染物挖除。」「（原證5台電公司台南區營業處98年5月15日函復後因開挖移除時認定『本處管位無污染』所指為何？）當初設計圖是我寫的，業務單位依照我上面抄，我所寫的無污染就是直向的管位，我這邊有特別記載僅破壞部分管路7個點。」「（破壞7個點有無污染？）有。」「（破壞原因為何？）開挖的時候，有管制，全身穿防護衣，我們沒有辦法進去，我們去看的時候就是被破壞掉了。」「（證人稱直向、橫向管路費用690萬元，後來變成66萬餘元，是否因直向管位無污染所以決定不用作？）不是沒有污染，而是RC管位不一樣，係指管位裡面無污染，而非只外面污泥，聯聖公司告訴我們管位RC裡面沒有被污染，並非指附近土地沒有被污染。」經本院調閱該案卷宗，有該準備程序筆錄（第2頁至第6頁）、該案被證16之台電公司台南區營業處外線設計圖及原證5之台電公司台南區營業處98年5月15日D台南字第09804004341號函附該案卷宗可稽，足認台電公司原係預估地下電力管線經挖除污染土後，即因被破壞而無法繼續使用，必須於回填新土後全部重新埋設，故管線費用初估為690餘萬元，嗣於實際開挖後，才發現直向管線為外有水泥包覆固定之RC管路，未在污染土移除過程中遭到破壞，RC管路內部之電力管線亦無遭污染疑慮，即無須破壞重設；此與無RC管路包覆固定之橫向管線及7處基礎台（基礎台位置參見前揭外線設計圖），如非配合污染物移除工作遷移及重設，即無法獨立存在之情形不同，台電公司始重新核計修復橫向管線及基礎台費用為666,698元。故該電力管線費用仍屬被告採取應變必要措施所生費用，依法自應由原告負擔。況且，土污法係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康而制定（土污法第1條規定參照），而公告污染控制場址之目的係為控制污染範圍，防止污染物質擴散，故污染控制場址範圍係以主管機關經調查及預測污染物可能擴散之一定範圍而定，此觀諸行為時土污法施行細則第13條第3項規定，公告控制場址應列明「可能」之污染範圍及第14條第1項第5款及第6款明定，污染控制計畫內容應包括污染控制及防治方法、污染監測方法甚明。則污染區域經依法公告為控制場址後，所在地主管機關縱於控制場址實際採取移除污染物等相關應變必要措施時，發現控制場址部分區域無污染物質，仍屬必要之應變措施行為，符合土污法第13條第1項規定。原告前揭主張亦有誤會，仍不可採。

（六）另原告爭執被告於原處分作成時，尚未實際支出電信管線費用之4,889,570元，不符合土污法第38條實支實付之意旨云云。惟查，土污法第13條第3項及第38條係規定：「所在地主管機關因前2項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」並無所在地主管機關應先清償第三人債務後，始得限期命污染行為人繳納支出費用之限制。又所在地主管機關因自為或命污染行為人或委託第三人為應變必要措施，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應所支出之費用。則所謂「支出之費用」乃指因應變必要措施而發生之費用（債務）而言，非指所在地主管機關已實際支付之費用，否則所在地主管機關倘已實際支付費用，即無由土壤及地下水污染整治基金「代為支應」之必要。因此，所在地主管機關委託第三人為應變必要措施者，對於所發生之債務，雖得以污染整治基金代為支應，但亦非不能選擇先自行支付費用後再向污染行為人求償，或命污染行為人繳納後再支付給債權人。其次，土污法第38條固賦予所在地主管機關有命污染行為人繳納費用之權限，亦課予該機關審核費用之數額及項目是否必要合理，以免浮濫；經所在地主管機關核定費用之數額，而以給付裁決命污染行為人繳納後，污染行為人如不服，亦得以該給付裁決為標的提起行政爭訟。惟此規範目的僅須所在地主管機關確實審核，並以給付裁決確定費用項目及數額即能達成，與所在地主管機關是否應先清償債務後再向污染行為人求償無涉。原告前揭主張亦不能採取。

（七）原告雖又爭執依環保署95年12月1日函及最高行政法院100年度判字第1655號判決意旨，解除控制場址列管後就不得採行應變必要措施，系爭控制場址已於94年5月26日解除列管，被告委託第三人於二等九號道路施作管線遷移設置工程所生費用，即不得依土污法第13條及第38條規定則命原告繳納云云。經查，系爭污染控制場址，經被告依「二等九號道路（1K+800至2K+815段）土壤污染管制區污染清理計畫」實施後，污染介質已移除，並回填客土，致該土地之土壤污染物濃度低於土壤污染管制標準及污染監測基準，經被告於94年5月26日公告解除列管，固有本院卷附之被告94年5月26日南市環水字第09422011260號函及第09422011261號公告可稽。惟查，所在地主管機關是否採取應變必要措施，係以符合土污法第13條第1項各款之規定為要件，而土污法第11條第5項係規定：「前項控制場址之土壤或地下水污染控制計畫實施後，如土壤或地下水污染物濃度低於土壤或地下水污染管制標準時，得向所在地主管機關申請解除控制場址之管制並公告之。」亦即控制場址解除管制之要件為「土壤及地下水經檢測其污染物濃度已低於管制標準」，故是否採取應變必要措施與控制場址是否解除管制之要件不同，主管機關為減輕污染或避免污染擴大，依控制場址實際狀況，採取應變必要措施後，該控制場址之污染物濃度雖因此低於管制標準而得公告解除管制，但主管機關仍非不能延續並完成先前已開始之應變必要措施。而如前述，系爭管線遷移及設置工程係因被告為辦理污染物移除工作，致有管線配合遷移設置之必要，始委託第三人採取之應變必要措施，其電力管線工程期間為93年6月16日至94年6月20日，電信管線工程期間為92年11月6日至95年3月2日，自來水管線工程期間為94年4月8日至95年3月20日（前揭二等九號道路管線遷移費總表暨明細參照），故被告係於上開二等九號道路污染控制場址解除列管前即開始實施污染物移除工作，並配合遷移相關管線，至被告於解除列管系爭道路污染控制場址後，仍繼續配合執行相關管線之回復設置，其執行項目與先前已執行項目具有連貫性，故其後所支出之費用，仍屬被告對二等九號道路污染控制場址所採取應變之必要措施所生之費用，自仍應由原告負責。至最高行政法院100年判字第1655號判決固謂：「‧‧‧五、‧‧‧（三）‧‧‧另按『

一、土壤及地下水污染整治法（以下簡稱土污法）第38條規定，依第12條（各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響‧‧‧）、第13條（所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變措施‧‧‧）、第16條（整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫‧‧‧）或第17條第3項（所在地主管機關依前條第2項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫時，得視財務與環境狀況，提出污染物濃度不低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準‧‧‧）規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。‧‧‧三、本案相關調查及審查係公權力之行使，除土污法明文規定得命污染行為人或污染土地關係人繳納者外，並無求償之依據。惟前開相關規定之前提皆為控制或整治場址，本案尚未公告為控制場址，且貴局支應之項目亦非土污法第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，是無法適用相關求償規定。』為環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函釋所明釋。參以行政院88年6月24日台88環字第24499號函送立法院之土污法草案總說明記載：『‧‧‧五、明定主管機關必要措施之採取，【列管場址】污染範圍之劃定、公告與管制、污染土地處分之禁止。（草案第13條至第15條）‧‧‧』可知，依土污法第13條規定，主管機關採取應變必要措施之場地，必須是列管場址即控制場址或整治場址。‧‧‧。」惟該最高行政法院判決所引用之環保署95年12月1日函釋係針對尚未公告為控制場址情形，且該判決係認主管機關採取應變必要措施之場地必須是列管控制場址，此與本件應變必要措施均在二等九號道路（1K+800M～2K+815M）土壤污染控制場址範圍內，並於解除管制前即開始而持續執行至解除管制後之情形亦不相同，尚不能遽為對原告有利之認定。是原告前揭主張顯屬誤解，亦非可採。

（八）原告雖又爭執被告採取管線遷移設置等應變必要措施之費用得命原告負擔，其性質屬具有限制或干涉人民基本權利性質之公權力行為，應依行政程序法第16條第2項規定辦理云云。惟按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」固為行政程序法第16條第1項及第2項所明定。但本條之「委託行使公權力」與「行政助手」之概念不同。前者係指行政機關將其權限之一部分依法規委託民間機構或個人辦理，受委託之民間團體或個人於受委託範圍內，即得以自己名義作成意思決定而對外發生法律效果；後者則係在行政機關之指揮監督下，協助行政機關遂行行政任務，縱令事實上執行公權力，亦須在行政機關之指揮監督下，無獨立法律地位，即無以自己名義對外為意思表示者而言。是行政機關委託私人協助其處理行政事務，尚不涉及法定權限（公權力）之移轉，自無須依行政程序法第16條第2項規定之適用。經查，本件被告係依土污法第13條第1項規定，決定採行應變必要措施後，始委託台電公司、中華電信公司及自來水公司，配合污染物移除工作辦理相關管線之遷移及設置，而原告係因被告採行應變措施之決定而負擔土污法上之義務，至各受委託人則無決定是否採行應變必要措施之權限，只有在被告指揮監督下執行管線遷移及設置行為，此類行為性質僅屬實施應變必要措施之事實行為，自非公權力之行使。故本件受託人為行政助手，被告委託其辦理管線遷移及設置，並非將其權限移轉予受託人，自無須依行政程序法第16條第2項規定，將委託事項及法規依據公告，並刊登政府公報或新聞紙，原告此項主張亦有誤解，不足採取。

六、綜上所述，被告依土污法第13條第1項及第2項規定，就系爭控制場址委託第三人採取應變必要措施，並依同法第38條規定，以原處分限期命原告繳納因該應變必要措施支出之費用8,241,593元，核無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，及被告以100年10月11日答辯3狀請求本院向台電公司函查施工期間，對本件判決結果均不生影響，自無再逐一論述及函查之必要，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭