高雄高等行政法院簡易判決

原告

黃登賀

被告

雲林縣政府

代表人

蘇治芬 縣長

訴訟代理人

郭競澤

王鈺嫻

上列當事人間農地重劃事件，原告不服內政部中華民國100年12月26日臺內訴字第1000229932號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣訴外人吳斗所有坐落雲林縣東勢鄉○○段1090-1地號土地（下稱系爭土地），位於雲林縣民國81年度四美農地重劃區，於81年間經被告完成農地重劃，並於同年5月27日以81府地劃字第55964號公告分配成果圖冊，公告期間自81年5月27日起至同年6月26日止，並於81年10月20日辦理所有權登記在案，吳斗應繳重劃差額地價新臺幣（下同）172,073元，惟吳斗屆期並未繳納。嗣至100年8月2日系爭土地經由臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）民事執行處執行拍賣，由原告拍定取得，並於同年月18日核發不動產權利移轉證書，因原告為辦理該土地所有權移轉登記，乃向被告申請免繳上開差額地價證明，惟被告卻以100年9月6日府地劃字第1000109314號函送差額地價繳款書予原告繳納，並經原告於同年月13日繳納完畢，然原告旋於100年9月27日以上開差額地價請求權已因時效完成而當然消滅，被告收取該差額地價構成公法上不當得利為由，請求被告退還所繳之差額地價款，被告乃於100年10月6日以府地劃字第1000124264號函復原告拒絕返還上開差額地價款，原告不服，提起訴願，經訴願決定機關以上開函非屬行政處分為由，決定不受理，原告遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）原告於100年8月18日經由雲林地院拍賣取得系爭土地，為辦理所有權移轉登記，遂向被告申請開立該土地重劃工程費及差額地價免繳證明，因原土地所有人吳斗積欠差額地價172,073元尚未完納，被告乃以100年9月6日府地劃字第1000109314號函送差額地價繳款書請原告繳納，原告為辦理所有權移轉登記，遂於100年9月13日繳納完竣，惟系爭土地係位於雲林縣81年度四美農地重劃區土地，其工程費及差額地價請求權已逾15年不行使而消滅，且自行政程序法公布施行之日（90年l月l日）起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，公法上請求權，因時效完成而當然消滅。故原告於100年9月27日以書面向被告申請返還原告所繳之差額地價款，經被告以100年10月6日府地劃字第1000124264號函駁回。

（二）內政部訴願決定書以被告100年9月6日府地劃字第1000109314號函知原告繳納差額地價款，其性質上僅為觀念通知，非行政處分為由，決定訴願不受理，惟原告若未繳納上開差額地價，依農地重劃條例第36條規定，即無法辦理所有權移轉登記。足見上開被告函乃係因系爭土地已經法院拍定，該土地之所有人已變更為原告，因而請求原告繳納前土地所有人未繳納之差額地價，若原告未繳納該差額地價，將發生無法辦理所有權移轉登記之法律效果，故該函應屬行政處分之性質，而非單純之繳款通知（高雄高等行政法院97年度訴字第84號裁判書裁判理由參照）。

（三）原告於100年8月18日（雲林地院核發不動產權利移轉證書之日期）經由雲林地院拍賣取得該筆土地，其土地之原所有權人吳斗積欠差額地價172,073元尚未完納，已如前述；然上開差額地價依農地重劃條例第36條規定，須繳清或經承受人承諾繳納，始得辦理所有權移轉登記，故該筆土地雖經原告拍定取得，然該土地因重劃所生差額地價之公法上金錢債務，並非當然移轉給買受人（即原告），只是在該差額地價尚未繳清或未經承受人承諾繳納前，不得辦理所有權移轉登記而已。再按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。又行政程序法實施前成立之公法上請求權，如於行政程序法實施後所殘餘之時效期間長於5年者，應自行政程序法實施後，適用行政程序法第131條第l項時效期間5年之規定。系爭土地位於雲林縣81年度四美農地重劃區土地，其公法請求權之時效，應至95年1月2日屆滿，則原告於100年8月18日經由雲林地院拍賣取得系爭土地時，被告之差額地價請求權早已因時效完成而消滅。而被告仍請求原告繳納該筆款項，實屬公法上不當得利（高雄高等行政法院99年度簡字第362號裁判書裁判理由參照），爰依公法上不當得利法律關係，訴請被告返還系爭差額地價款等情。並聲明求為判決被告應給付原告172,073元。

三、被告則以：

（一）雲林地院拍賣系爭土地時，在拍賣公告事項十，其他公告事項（三）內均載明「依平均地權條例第60條之1、農地重劃條例第36條、農村社區土地重劃條例第28條規定，重劃分配之土地，重劃工程費用、差額地價未繳清前，不得移轉。但買受人承諾繳納者，不再此限。」另按農地重劃條例第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」查，農地重劃條例係於69年12月19日公布施行，上開條文自始即有規定，而行政程序法係自90年1月1日始施行；另農地重劃條例為辦理農地重劃特別法，行政程序法為普通法。

（二）農地重劃條例第36條發布施行在先，且為特別法性質，其規定重劃分配之土地在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉，不應由具普通法之行政程序法限制。再者，該規定從條文及立法意旨皆無涉請求權消滅時效，即重劃分配之土地雖已登記所有權，欲辦理移轉時，必須繳清工程費用或差額地價，並非所稱「請求權」，其為法令之明文規定。否則，農地重劃工程費用或差額地價如有請求權消滅時效之適用，土地所有權人主張時效消滅而不再繳納工程費用或差額地價，或已繳納者申請退還，該農地重劃條例第36條規定則徒為具文。

（三）查，每一農地重劃區皆有一基金專戶，皆有需發放之差額地價，及需繳納之差額地價或工程費，而同一重劃區需發放之差額地價款係由繳納之差額地價款及工程費與零星集中土地（或抵費地）標售所得之價款支應。又內政部78年5月15日臺內地字第691954號函示略以：「農地重劃之抵費地係參加重劃之土地所有權人用以抵充農水路及重劃工程費用之土地，．．．性質上非屬公有土地。」與88年11月23日臺內中地字第8821542號函示略以：「農地重劃區抵費地與零星集中土地標售款，係屬各該重劃區全體農民所共有，並非政府財政收入，．．．故可認定抵費地及零星集中土地在性質上同屬農民共有之財產。」是以，農地重劃區應繳納之差額地價款及工程費，其實務上、性質上及現行農地重劃相關法令規定，亦屬重劃區全體農民所共有，非政府預算與財源，該繳入重劃專戶之價款係存入各該重劃區專戶，並非縣庫，非屬政府所有，而係各該重劃區全體農民共有，政府僅係扮演代收、代發角色，並非為公法上之金錢給付關係，亦絕非所稱之公法請求權。

（四）至農地重劃後土地所有權人應繳納之差額地價及工程費，農地重劃條例100年10月14日修法前並未就其強制執行方式有所規定，僅於其施行細則第51條及第52條定有「依民事訴訟法督促程序規定聲請法院以督促程序發支付命令」，經法務部認其細則非屬「法律」，且係屬民事範疇，並非為公法上請求權。更甚者，上開細則規定僅係為及早收取差額地價及工程費，以利辦理發放差額地價者，土地所有權人如未依限繳納，仍應回歸母法即農地重劃條例第36條規定，其無消滅時效之適用，故亦無公法上請求權消滅時效之適用。

（五）重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，其土地所有權人已享有重劃完成利益、增加分配土地面積，而不用繳納價款與費用，有違社會公平正義及受益者付費之原則，換言之，經農地重劃享受政府補助、農民共同負擔之開發利益及增配土地而得以不用付費，顯有失公平。尤甚者，經繳納者業已完成行政程序，既遂事實，已不可爭，其以羅織強辯之詞復申請退還，洵不足為取，且造成政府行政秩序紊亂及困擾，更需耗費龐大人力與成本，此應非時效制度之目的。準此，本件農地重劃差額地價之繳納攸關社會公平正義議題，且其係為法令明文規定，亦非屬請求權，自無所謂消滅時效之適用，正因差額地價及工程費前解為適用公法請求權消滅時效，仍存有諸多疑義，於未有具體結果前，尚不應將農地重劃差額地價及工程費解為適用公法請求權消滅時效，環顧被告所為之行政處分，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告81年5月27日81府地劃字第55964號公告、雲林縣四美農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊、分配面積差額地價清冊、系爭土地異動索引查詢資料、雲林地院100年8月18日雲院恭100司執庚字第4270號不動產權利移轉證書、被告100年9月6日府地劃字第1000109314號函、差額地價繳納通知書、100年10月6日府地劃字第1000124264號函及原告100年9月27日申請書等影本附原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為系爭重劃差額地價，是否已罹於時效而消滅？被告嗣後收取之重劃差額地價，是否構成公法上不當得利？茲分述如下：

（一）按「直轄市或縣（市）主管機關因左列情形之一，得就轄區內之相關土地勘選為重劃區，擬訂農地重劃計畫書，連同範圍圖說，報經上級主管機關核定，實施農地重劃：一、耕地坵形不適於農事工作或不利於灌溉、排水者。二、耕地散碎不利於擴大農場經營規模或應用機械耕作者。三、農路、水路缺少，不利於農事經營者。四、須新闢灌溉、排水系統者。五、農地遭受水沖、砂壓等重大災害者。

六、舉辦農地之開發或改良者。」「農地重劃計畫書經上級主管機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告30日，公告期滿實施之。」「直轄市或縣（市）主管機關應於辦理重劃時重新查○○○區○○○○區段地價，作為土地分配及差額、補償之依據。」農地重劃條例第6條第1項、第7條第1項及第21條第1項分別定有明文。綜上條文可知，農地重劃乃為直轄市或縣（市）主管機關依據農地重劃條例所為之行政行為，其因農地重劃所生之差額地價請求權，自屬公法上之請求權，當事人因差額地價所生之爭議，自屬行政救濟之範圍。被告主張農地重劃區應繳納之差額地價款及工程費，其實務上、性質上及現行農地重劃相關法令規定，亦屬重劃區全體農民所共有，非政府預算與財源，該繳入重劃專戶之價款係存入各該重劃區專戶，並非縣庫，非屬政府所有，而係各該重劃區全體農民共有，政府僅係扮演代收、代發角色，並非為公法上之金錢給付關係，亦絕非所稱之公法請求權云云，自不足採。

（二）查，本件原告於100年9月27日以系爭差額地價請求權已因時效完成而當然消滅，被告收取該差額地價構成公法上不當得利為由，請求被告退還所繳之差額地價款，核屬在公法之法律關係內，對無法律上原因而受領給付者，成立返還該給付之請求權，以調整不當之財產移轉，應認係公法上原因發生之給付請求權，而得依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般公法上給付之訴，故本件之訴訟類型應屬一般給付訴訟，訴願決定認定被告100年10月6日府地劃字第1000124264號函復原告拒絕返還上開差額地價，非屬行政處分為由，決定不受理，原告遂依一般給付訴訟類型，提起本件行政訴訟，並無不合，合先敘明。

（三）次按行政程序法第131條第1項及第2項規定「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」又按「請求權，因15年間不行使而消滅。」「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行使為目的之請求權，自為行為時起算。」「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。

三、起訴。左列事項，與起訴有同一效力：一、依督促程序，聲請發支付命令。」「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」分別為民法第125條前段、第128條、第129條第1項、第2項第1款及第130條所明定。

（四）公法上請求權於行政程序法公布施行前發生者，其時效相關問題應如何處理，法律並無規定，最高行政法院一向認為應類推適用民法有關請求權時效之規定。從而本件被告之差額地價請求權，因係行政程序法施行前所發生之公法上請求權，故其時效期間自應類推適用民法第125條一般請求權之15年時效規定。至於其起算點為何？期間是否有中斷事由發生而有重行起算時效之情形？此乃為本件請求權是否因時效完成而消滅之重要爭點。按「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令。」行為時農地重劃條例第36條及同條例施行細則第51條前段分別定有明文。

（五）查，系爭土地位於雲林縣81年度四美農地重劃區，於81年間經被告完成農地重劃，並於同年5月27日以81府地劃字第55964號公告分配成果圖冊，公告期間自81年5月27日起至同年6月26日乙節，此有上開被告公告影本附本院卷足稽。則因系爭土地重劃所生之差額地價於上開公告期滿未經異議即告確定；又據被告稱其於上開公告確定後，即辦理農地重劃土地交接（詳見被告101年5月29日府地劃字第1010702012號函），並於81年10月20日辦理所有權登記，亦有系爭土地異動索引查詢資料附本院卷為憑；則依行為時農地重劃條例施行細則第51條前段規定，因系爭土地重劃所生之差額地價，被告於81年間完成系爭土地交接後，即可通知土地所有權人繳納，是被告對系爭土地原所有權人之差額地價請求權自斯時已可行使，則依前揭民法第128條前段，該請求權之消滅時效於當時（即81年）即已開始起算。又原所有人吳斗至100年8月2日系爭土地被拍定時，均未繳納該差額地價，且被告亦未曾依農地重劃條例施行細則第51條前段規定，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令乙節，為被告所自承。故縱使被告於81年間完成系爭土地交接後，曾通知原所有人繳納差額地價，而認被告已經向原所有人為債權之請求，因類推適用民法第129條第1項第1款及第130條規定，本件被告未於請求後6個月內依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院核發支付命令，其時效亦視為不中斷。是被告因系爭土地重劃所生之差額地價請求權，本應至96年間即因逾15年不行使而消滅。

（六）然按「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」民法總則施行法第18條定有明文。按行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定，已如前述；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致，有最高行政法院96年度判字第914號判決意旨可資參照。本件系爭差額地價請求權時效，自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，揆諸前揭規定及說明，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，故該差額地價請求權至95年1月2日（本件消滅時效，原應計至94年12月31日止，惟該日適逢星期六例假日，故遞延至95年1月2日止），已因5年間不行使而消滅。是原告於100年8月2日經由雲林地院拍賣取得系爭土地時，被告之差額地價請求權早已因時效完成而消滅。

（七）又查，原告於100年8月2日經由雲林地院拍賣取得系爭土地，原所有人吳斗應繳重劃差額地價172,073元，尚未完納，已如前述；而上開差額地價依農地重劃條例第36條規定，須繳清或經承受人承諾繳納，始得辦理所有權移轉登記，故系爭土地雖經原告拍定取得，惟因該土地重劃所生差額地價之公法上金錢債務，並非當然移轉給買受人（即原告）；又系爭差額地價請求權，至95年1月2日止即因時效完成而消滅，則縱使原告依前揭農地重劃條例第36條規定承諾繳納，亦不能使已消滅之系爭差額地價請求權再行回復，故被告嗣後再收取系爭重劃差額地價，即無法律上原因，而構成公法上不當得利。至於農地重劃條例第36條規定，須繳清或經承受人承諾繳納差額地價，始得辦理所有權移轉登記，其立法目的僅在確保差額地價之受償，避免在差額地價尚未受償之前，因重劃之土地移轉，致發生求償困難之情形，然該條文並無排除相關時效之適用。被告主張農地重劃條例第36條發布施行在先，且為特別法性質，其規定重劃分配之土地在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉，不應由具普通法之行政程序法所規定時效所限制云云，顯有誤解，尚非可採。

（八）綜上所述，被告於系爭差額地價請求權罹於時效後，仍收取該重劃差額地價，自構成公法上不當得利；從而，原告依據公法上不當得利法律關係，請求被告給付172,073元，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述。另本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論逕為判決，附此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條及第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭

附註:行政訴訟法第235條（第1項、第2項）: