高雄高等行政法院判決

民國101年8月15日辯論終結

原告

林傳南

被告

臺南市官田區公所

代表人

陳成文 區長

訴訟代理人

何榮長

訴訟代理人

李婉芬

參加人

張黃香

上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺南市政府中華民國101年2月22日府法濟字第1010148651號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告所有坐落臺南市○○區○○段72、72-9、140、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9及311地號等9筆土地（下稱系爭土地），出租予參加人及訴外人張土葛、張福陣等3人耕作，並訂有耕地三七五租約，租期至民國97年12月31日屆滿。嗣原告於98年2月9日以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地自耕，案經被告審核結果，認參加人將因原告收回系爭土地致失其家庭生活依據，且原告所提供之自耕地（臺南市○○區○○○段568-6地號土地）與系爭角秀段72、72-9地號土地之距離超過15公里，遂以99年8月24日所民字第0990009606號函否准原告收回參加人及訴外人張土葛、張福陣等3人承租之系爭角秀段72、72-9地號等2筆土地，並否准原告收回參加人承租之系爭角秀段140、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9、311地號等7筆土地。原告不服，提起訴願，經臺南市政府100年3月15日府法濟字第1000162957號訴願決定將原處分撤銷，並命被告於訴願決定書送達之次日起20日內將全案移由臺南市政府地政局另為適法之處分。嗣臺南市政府地政局請示內政部後，仍將本案移還被告辦理。案經被告重新審核結果，仍認參加人將因原告收回系爭土地致失其家庭生活依據，乃以100年11月14日所民字第1000012371號函否准原告收回參加人所承租之系爭土地。原告猶未甘服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）本件原告之曾祖母林王花於38年6月18日與張土葛、張桃兩兄弟訂定耕地三七五租約。嗣原告之曾祖母於50年5月17日贈與系爭土地予原告，並於同年6月12日辦妥所有權移轉登記，則該租約之出租人變更為原告。嗣張桃於82年5月8日死亡，其全體繼承人訂立遺產分割契約書分割遺產，約明張桃所遺系爭土地之承租權由參加人及張福陣各分得應有部分1/2即全部承租權之1/4，並向被告申請租約變更登記，但遭原告提出異議，拒絕渠等繼承租約。嗣參加人及張福陣等2人提起訴訟，遭最高法院85年度臺上字第504號判決以「依耕地三七五減租條例第6條第1項規定及臺灣省耕地租約登記辦法第4條第1項第1款、第3款、第7款規定，原承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權；耕地經分割、合併或其他標示變更者，應申請租約變更登記，自有訴請上訴人會同辦理系爭耕地租約變更登記之必要。」等由，駁回原告之上訴。是上開判決僅令原告應讓參加人及張福陣等2人辦理租約繼承之變更登記，亦即該判決之既判力僅止於原告應讓渠等2人辦理租約繼承之變更登記，而非渠等2人各應承租原告系爭土地之1/4。

（二）本件參加人及張福陣等2人之承租權是繼承自張桃原承租之部分。而依照租約，張桃與張土葛等2人自38年訂立耕地三七五租約時，雖同訂1份租約，但一開始就是分別耕作自己部分，並且分別繳納租金，如63年11月19日張土葛繳租、63年11月20日張桃繳租，76年11月22日張桃繳租、76年12月23日張土葛繳租，80年10月22日張桃繳租、80年11月1日張土葛繳租（詳見其繳租簽收紀錄），可證自簽訂租約時起至81年，張桃與張土葛均係分別繳租，亦即該2人雖簽訂同一租約，卻是分開承租無誤，足見張桃一開始就是承租系爭土地之1/2。然參加人與張福陣等2人繼承張桃之承租部分，係自82年5月8日張桃逝世後，於同年6月18日檢具耕地三七五租約、現耕繼承人切結書、繼承系統表、遺產分割契約書、證明書、理由書等文件，向被告就原張桃承租部分，申請為耕地三七五租約之變更登記（詳見最高法院85年度臺上字第504號判決）。可見渠等2人係依行為時臺灣省耕地租約登記辦法第4條第1項第3款規定申請公同繼承之租約變更登記，且係依行為時同辦法第5條第1項第2款規定申請繼承變更登記，而非第5條第1項第4款規定辦理分戶分耕變更登記。因渠等2人並未提出非現耕繼承人繼承權拋棄證明文件，而係依行為時臺灣省耕地租約登記辦法第5條第2項之規定，提出全體遺產繼承人之遺產分割契約書，以證明該耕地承租權係分由渠等2人所繼承。該遺產分割契約所稱之「應繼分」，只是為配合行為時臺灣省耕地租約登記辦法第5條第2項用語，究其真意，只為辦理繼承變更登記，根本無分管契約之意思與作用。此可從參加人與張福陣申請繼承變更登記時，並未檢具渠等2人之分戶分耕契約書以及耕地分耕位置圖而得到證明。

（三）又按「（一）出租人申請收回出租耕地，如其不得收回自耕之事由存在於出租人方面時，耕地三七五減租條例第19條第1項第1、2款有關出租人不得收回自耕之限制規定，其意旨固在確保承租人之佃耕權，惟基於公平合理之原則，其規定應祇對於不符合收回自耕事由之出租人始有適用，對於符合收回自耕事由之出租人，應准其收回自耕，故應從寬解釋。惟參照民法第818條、第820條第1項規定之意旨，以分別共有耕地之數個出租人於出租時已就耕地訂有分管契約，始得按其分管部分收回出租之耕地。本問題，多數出租人分別共有耕地，共同出租予他人耕作，於耕地租約期滿時，多數出租人中雖有部分出租人有自耕能力且收益不足以維持一家生活，符合得申請收回自耕之事由，惟因未就耕地訂立分管契約，故仍無法按其分管部分收回出租之耕地。（二）依民法第828條、第829條、第830條第1項規定觀之，公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。本問題，數人因繼承而公同共有承租權，雖部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不足支出，但將全部承租人之收支合併計算既仍有盈餘，耕地被收回不致使其失去家庭生活依據，自應許由出租人收回全部耕地。」業經法務部81年5月5日（81）法律字第06647號函釋在案。準此，耕地三七五租約中之分管契約是要在最初訂立租約時就有分管約定，才有約束雙方的效力。系爭耕地三七五租約係於38年6月18日簽訂，訂約當時並無參加人與張福陣之分管契約，而參加人與張福陣之承租權是繼承自張桃，且係依耕地三七五減租條例強制續租而來。事實上渠等2人並未分管系爭土地，就算有分管，也不是契約一開始就訂有分管契約。縱渠等2人繼承系爭土地承租權時，內部訂有分管契約，惟不能拘束出租人即原告。原告從不知道有分管契約存在，亦未同意渠等2人訂定分管契約，且未分別與渠等2人訂立契約。事實上，參加人與張福陣係公同繼承系爭土地之承租權，並無分別耕作、分別繳租之事實。因此，參加人與張福陣因繼承而公同共有承租權，雖部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不足支出，但將全部承租人之收支合併計算既仍有盈餘，系爭土地被收回不致使其失去家庭生活依據，自應許由原告收回全部耕地。

（四）事實上，參加人與張福陣從未有分管耕地之事實。按張桃於82年間死亡，原告拒絕渠等繼承租約，亦拒絕收受租金。渠等2人提存之租金，於83年只由張福陣提存新臺幣（下同）12,527元，渠等並未分別以參加人6,264元、張福陣6,264元之名義分別辦理提存，84年亦由張福陣提存13,617元，亦未分別以參加人6,809元、張福陣6,809元之名義辦理提存。甚至最高法院於85年間判決准予參加人及張福陣等2人辦理繼承登記確定後至99年15年間，每年都只由張福陣繳交公同繼承張桃承租權之租金（詳見其繳租簽收紀錄），而絕非如訴願決定書所言參加人有個別繳租。

（五）按「又依民法第828條規定：『公同共有人之權利義務，依其公同關係所由成立之法律、法律行為或習慣定之。第820條、第821條及第826條之1規定，於公同共有準用之。公同共有物之處分及其他權利之行使，除法律另有規定外，應得公同共有人全體之同意。』內政部81年5月15日臺（81）內地字第8173806號函及74年9月20日臺內地字第345012號函釋亦謂：『公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算』『同一份租賃契約內載明2人以上承租人且各自耕作各自繳租者，其各人與出租人間即各具獨立之租賃關係存在，不因其為同一份租賃契約而有所不同。』是於公同共有，各共有人間之權利義務係基於公同關係，而具有不可分性。數人因繼承而公同共有承租權，於租期屆滿申請續訂租約，而出租人申請收回時，是否有減租條例第19條第1項第3款之『失其家庭生活依據』，基於公同共有各共有人間之權利義務之不可分性，固應將全部承租人之收支合併計算予以判斷。惟若數承租人係各自耕作且各自繳租者，其各人與出租人間即各具獨立之租賃關係存在。經查，原告張土葛與訴外人張桃（即原告張福陣之父，訴外人張黃香之夫）前與參加人訂定租約，承租140、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9、311、72、72-9地號等9筆土地，嗣因張桃於82年5月8日死亡，上開租賃權由原告張福陣及其母繼承，並由被告於渠等臺南縣私有耕地租約副本之背面上之『租約異動登記加蓋戳記處欄』內載明：原告張土葛、張福陣及訴外人張黃香承租部分均分別為1/2、1/4及1/4等情，有最高法院85年度臺上字第504號判決、臺灣臺南地方法院83年度訴字第748號民事判決、臺灣高等法院臺南分院83年度上字第444號民事判決及前揭臺南縣私有耕地租約副本附本院卷可稽。又原告張福陣及原告張土葛之輔佐人張家誠於本院100年9月13日行準備程序時均陳稱：『（張土葛、張福陣、張黃香【張福陣之母親】對於角秀段140、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9、311地號土地，其承租持分張土葛每筆是1/2、張福陣每筆是1/4、張黃香每筆是1/4嗎？）是。』『（臺南高分院83年度上字第444號民事判決、臺南縣私有耕地租約副本、最高法院85年度臺上字第504號民事判決、根據這些記載，張土葛承租土地持分每筆是1/2、張福陣每筆是1/4、張黃香每筆是1/4嗎？）是。』原告張福陣並陳稱：「（請問張福陣，你們3人如何耕作？）耕作時候自己去劃分，張土葛就分1/2耕作，張福陣分1/4，張黃香分1/4。』『（田租如何繳納？）我媽媽1/4及我的1/4部分，都是我繳納給林傳南的媽媽。所以都是依照持分來繳納田租及耕作。』『（用什麼方式繳納田租？）去參加人家拿現金繳給參加人的媽媽（謝秀爵），參加人的媽媽都有紀錄，繳納的時候，我們有簽名。』『（有無繳納收據？）我及包括我媽媽的部分繳納新臺幣13,500多元，張土葛也是繳納13,500多元。林傳南媽媽沒有給我們收據，但林傳南媽媽有紀錄在本子上。』且原告張土葛亦陳稱：『（張土葛是否也是繳納13,500多元？）是。』被告訴訟代理人對原告張土葛、張福陣前揭陳詞均不爭執（該準備程序筆錄第2、3頁附本院卷參照），並有前揭臺灣高等法院臺南分院及最高法院民事判決附於本院卷供參，應堪認定，足認原告張土葛、張福陣及訴外人張黃香係各自承租且各自繳租。」鈞院100年度訴字第256號判決著有明文。此亦為被告否准原告收回系爭土地之主要依據。事實上，張桃於82年死亡後，參加人及張福陣申請繼承承租權，遭原告提出異議，嗣經最高法院判決駁回原告上訴，即原告應讓渠等2人辦理繼承變更登記。然依系爭租約之記載，被告僅於承租人處將張桃之名字刪除，改為參加人及張福陣，並未註記渠等2人係分別承租系爭土地之1/4。又十幾年來亦僅有張福陣前來繳租，其亦從未陳稱係幫忙繳交張黃香承租部分之租金。然原告均認定其係繳交原被繼承人張桃所承租之位置、範圍及租額，並據此來收取租金。又鈞院100年度訴字第256號事件審理時，原告並未出庭陳述，故該部分之認定並非事實。被告訴訟代理人於該訴訟中稱對張土葛及張福陣前揭陳詞均不爭執，因此法院率爾認定其為真實。事實上，被告並非租約當事人，如何能得知事實為何，其根本無權也無法表達是否爭執。鈞院引以為據，顯然失當。事實上，參加人及張福陣等2人並未劃分耕作之部分，亦從未告知原告，渠等各自耕作的部分在何處，更從未告知原告，其繳交之租金有分參加人1/4、張福陣1/4，甚至從未提出渠等劃分耕作之位置分配圖。因此，參加人及張福陣既係公同共有系爭土地承租權，基於公同共有人間之權利義務關係不可分性，其生活收支情形應合併計算，倘部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不足支出，但將全部承租人之收支合併計算仍有盈餘，耕地被收回不致使其失其家庭生活依據，仍應許由出租人收回全部耕地。

（六）又「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：‧‧‧三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」耕地三七五減租條例第19條第l項第3款定有明文。而是否符合此款要件，則應以承租人一家，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。因此，倘如承租人及其配偶與直系血親未設籍為同一戶，但依客觀事實認為其係為永久共同生活為目的而同居之親屬而為一家，仍應合併計算，此有內政部88年10月22日臺內地字第8812350號函及89年2月18日臺內地字第8903298號函釋意旨可參。如被告所稱，承租人自任耕作，應包括其家屬在內。本件參加人生於12年，目前將屆90歲高齡，系爭土地均由其子張福陣協助耕作。按張福陣之戶籍為臺南市○○區○○街26號、參加人則為28號。事實上，臺南市○○區○○街26號為1棟新式3層樓建築，而28號則為1間1層樓高作工具間的鐵皮屋，相當於26號的附屬倉庫，參加人雖設籍於28號，實際上該鐵皮屋並無法居住，而是住在其子張福陣七甲街26號新穎之3層樓房。又本件參加人年屆90歲高齡，事實上已經無法工作，更無法自我照顧、自謀生活，完全依賴其子張福陣之扶養。足見張福陣是其為永久共同生活為目的而同居之親屬，實際上為一家，故依法應將渠等收支合併計算。依據鈞院100年度訴字第256號判決，張福陣96年之收支至少尚有餘額162,376元（519,720元－357,344元＝162,376元），合併參加人96年收入72,000元扣除支出118,537元後，尚有餘額115,839元。既仍有餘額，系爭土地被收回不致使參加人失去家庭生活依據，自應許由原告收回全部耕地等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被告應作成核准原告收回如98年2月9日申請書所載坐落臺南市○○區○○段72、72-9、140、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9及311地號等9筆土地之處分。

三、被告則以：

（一）本件原告以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回出租耕地，惟原告需同時符合下列2項要件，方得收回自耕：1.耕地租約期滿時，出租人因收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據者（耕地三七五減租條例第19條第1項第3款）；2.出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函）。被告為查核承租人即本件參加人是否因原告收回耕地，而失其家庭生活依據，向稅捐稽徵機關查調參加人本人及其配偶與同一戶內直系血親之財稅所得資料，審核參加人之收益，並由參加人詳填96年全年生活費用明細表。生活費用的計算標準，除計列96年臺灣省最低生活費9509元/月，並加總其醫藥、生育費、災害損失等相關費用支出（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函會商結論）。依內政部97年8月編印之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」彙整承租人之收益、支出各種資料填載於「96年全年收支明細表」，計算出收支相減後之數據，若該數據為負數，表示不足以維持一家生活。被告重新調查參加人之收入，加計老年農民福利津貼全年合計72,000元，扣除全年生活費用118,537元，收支相減後為負數，參加人將因耕地被收回而失其家庭生活依據，故依據耕地三七五減租條例第19條第1項第3款與第2項規定，原告自不得收回參加人所承租之系爭9筆土地，故被告作出不能由原告收回系爭土地之行政處分，於法並無違誤。

（二）按「耕地租賃權為財產權之一種，承租人死亡後，應由繼承人共同繼承，法律尚無不能自耕者不得繼承之限制規定。則本件原承租人中之張桃於原承租期限屆滿前之82年5月8日死亡，自應由張桃之繼承人承受系爭租約上之一切權利義務。惟被上訴人於82年6月18日與其他全體繼承人訂立遺產分割契約書分割遺產，約明張桃所遺系爭耕地之承租權由被上訴人各分得應有部分1/2即全部承租權之1/4，有遺產分割契約書為證。」最高法院85年度臺上字第504號判決著有明文。準此，原告知悉參加人及張福陣各得繼承全部承租權之1/4，乃其所不爭。顯非原告所謂「該判決之既判力應止於原告應讓參加人及張福陣辦理租約繼承之變更登記，而非參加人及張福陣各應承租原告系爭耕地的1/4」。

（三）再者，依據鈞院100年度訴字第256號判決，就被告核准原告收回訴外人張土葛、張福陣所承租之系爭角秀段140、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9、311地號等7筆土地部分，已認定訴外人張土葛、張福陣及本件參加人向原告承租上開7筆土地雖係基於同一份私有耕地租賃契約，但卻各自承租且各自繳納租金，並據此認定被告於審酌原告收回出租耕地，參加人是否有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」時，仍應「分別」計算承租人一家之綜合所得稅所得總額及總支出情形是否足以維持一家生活，作為核算之範圍。依據內政部97年8月編印之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」，出、承租人收入及生活費用審核標準，乃以本人及其配偶與同一戶內之直系血親為列計範圍，故其非同戶之長子張福陣家庭收支不予合併列計；另訴外人張福陣固為參加人之長子，但張福陣是否為「與參加人永久共同生活為目的而同居之親屬」，原告並未提出積極證據證明之，其空言主張，尚難採信。至原告訴稱83、84年租金皆由訴外人張福陣提存，85年至99年之15年間，每年都只由張福陣繳交全部租金，絕非如訴願決定書中所言，參加人有個別繳租乙節。然依原告所提「繳租簽收紀錄」，僅得證明張福陣確實將其本人與參加人應繳之租金一併交付予出租人而已，若據以論斷係因公同繼承關係而由張福陣單獨繳納租金，則未免有違一般經驗法則。

（四）又內政部97年8月編印之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」第11頁所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年（即96年），承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。故就承租人而言，出租人收回耕地，承租人須足以維持一家生活，即收入支出相減得出之數據須為正數。承租人收入之所得包含薪資、利息等，亦含耕地收入；而支出部分除扣除全年生活費用外，亦須扣除承租耕地收入；即加項有耕地收入的同時，減項亦須有耕地收入的支出（失去耕地即失去耕地收入）。本案依實際訪查結果，承租人陳稱其承租耕地所得收入，尚需支付田租及農作改良等費用，所剩無幾，惟無法提供明確金額，故不予核計等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀為聲明或陳述。

五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有原告98年2月9日私有耕地租約期滿收回耕地申請書、系爭土地建物查詢資料、臺南縣私有耕地租約副本、被告99年8月24日所民字第0990009606號函、100年11月14日所民字第1000012371號函及臺南市政府100年3月15日府法濟字第1000162957號訴願決定書等資料附卷（本院卷第77頁、本院100年度訴字第256號案卷第121-128、138、264頁、本件原處分卷【淺藍色封面】第17、75、69頁）可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為被告以參加人將因原告收回系爭土地致失其家庭生活依據，否准原告收回系爭土地自耕，是否適法？茲分述如下：

（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」分別為耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項及第20條所明定。次按「‧‧‧減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第143條第4項扶植自耕農、第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153條第1項改善農民生活之意旨，上開3款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。」業經司法院釋字第580號解釋闡明在案。準此，為擴大家庭農場經營規模，出租人得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，本即是放寬對於出租人財產權（即耕地三七五減租耕地）之限制；且出租人收回耕地後，承租人並不會因此失其家庭生活依據者，始符合上開減租條例擴大家庭農場經營規模之收回耕地之規定。

（二）又按耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，其所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。內政部97年8月8日臺內地字第0970124366號函訂頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」固謂：「‧‧‧同條（指耕地三七五減租條例第19條）第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」就「承租人失其家庭生活依據」以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合，因其性質係屬內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，故於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定（最高行政法院100年度判字第916號判決參照）。

（三）再依上開內政部訂頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定：「（2）審核標準：A、減租條例第19條第1項‧‧‧第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準‧‧‧並應由當事人提供該租約期滿前1年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/月；臺北市14,881元/月；高雄巿10,708元/月）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：‧‧‧Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）‧‧‧丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號函）。C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準‧‧‧。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞委會最近1次公布（按：95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資，核計其全年所得。‧‧‧至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：‧‧‧。丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日臺內地字第8608597號函）。」查上揭工作手冊乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。

（四）又「公同共有人之權利義務，依其公同關係所由成立之法律、法律行為或習慣定之。第820條、第821條及第826條之1規定，於公同共有準用之。公同共有物之處分及其他權利之行使，除法律另有規定外，應得公同共有人全體之同意。」民法第828條定有明文。復按「公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。」「按耕地出租，同一份租賃契約內載明2人以上為承租人者，事實上既為各自耕作，各自繳租，租佃雙方對此租佃關係無何異議，要其各人即與出租人間各具有獨立之租賃關係存在，此項租賃關係，並不因其為同一份租賃契約而有所不同。」分別為內政部81年5月15日臺內地字第8173806號函及74年9月20日臺內地字第345012號函所釋示。是於公同共有，各共有人間之權利義務係基於公同關係，而具有不可分性。數人因繼承而公同共有承租權，於租期屆滿申請續訂租約，而出租人申請收回時，是否有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」，基於公同共有各共有人間之權利義務之不可分性，固應將全部承租人之收支合併計算予以判斷。惟若數承租人係各自耕作且各自繳租者，其各人與出租人間即各具獨立之租賃關係存在，自應分別計算其收支情況予以判斷。經查，本件原告前與訴外人張土葛及張桃（即參加人之夫）訂定租約，出租系爭9筆土地，嗣因張桃於82年5月8日死亡，上開租賃權由參加人及其子張福陣繼承，並由被告於渠等臺南縣私有耕地租約副本之背面上之「租約異動登記加蓋戳記處欄」內載明：張土葛、張福陣及參加人承租部分別為1/2、1/4及1/4等情，有臺灣臺南地方法院83年度訴字第748號民事判決、臺灣高等法院臺南分院83年度上字第444號民事判決、最高法院85年度臺上字第504號判決及前揭臺南縣私有耕地租約副本等影本附本院100年度訴字第256號案卷（第249、256、266、264頁）足稽。又張福陣及張土葛之輔佐人張家誠在另案即本院100年度訴字第256號訴訟事件行準備程序時均陳稱：「（問：張土葛、張福陣、張黃香【張福陣之母親】對於角秀段140、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9、311地號土地，其承租持分張土葛每筆是1/2、張福陣每筆是1/4、張黃香每筆是1/4嗎？）是。」「（問：臺南高分院83年度上字第444號民事判決、臺南縣私有耕地租約副本、最高法院85年度臺上字第504號民事判決、根據這些記載，張土葛承租土地持分每筆是1/2、張福陣每筆是1/4、張黃香每筆是1/4嗎？）是。」張福陣並陳稱：「（問：請問張福陣，你們3人如何耕作？）耕作時候自己去劃分，張土葛就分1/2耕作，張福陣分1/4，張黃香分1/4。」「（問：田租如何繳納？）我媽媽1/4及我的1/4部分，都是我繳納給林傳南的媽媽。所以都是依照持分來繳納田租及耕作。」「（問：用什麼方式繳納田租？）去參加人家拿現金繳給參加人的媽媽（謝秀爵），參加人的媽媽都有紀錄，繳納的時候，我們有簽名。」「（問：有無繳納收據？）我及包括我媽媽的部分繳納新臺幣13,500多元，張土葛也是繳納13,500多元。林傳南媽媽沒有給我們收據，但是林傳南媽媽有紀錄在本子上。」等語（詳見上開案件100年9月13日準備程序筆錄第2、3頁），足認參加人及張土葛、張福陣等3人係各自承租且各自繳租。揆諸前揭規定及內政部函釋意旨，原告與參加人、張土葛、張福陣等3人間均為各自獨立之租賃關係存在，不因其為同一份租賃契約而有所不同。又依原處分卷（淺藍色封面第33、42頁）所附參加人及其子張福陣之戶籍謄本記載，參加人96年間設籍在改制前臺南縣六甲鄉○○村○○街28號，而其子張福陣則設籍在同街26號；再據證人張福陣於101年7月18日本院行準備程序時到庭證稱：參加人現在身患重病，但意識仍清楚，現在跟伊住在七甲街26號，都由伊在照顧，參加人與伊同住到現在大約已經3年，與伊同住之前，參加人住在其隔壁的七甲街28號，目前28號的房屋由伊當作車庫使用等語（詳見上開本院準備程序筆錄第2頁），此外，原告所提出之參加人與其子張福陣之房屋照片影本，亦無法證明參加人與其子張福陣於96年間即同居一處。足見參加人於96年間仍與其子張福陣分戶而居，至98年間始與其子張福陣同居一處。而本件被告審核出、承租人收益及生活費用之基準時為96年度，則參加人96年間既未與其子張福陣同居一處，且原告與參加人、張福陣間均為各自獨立之租賃關係，揆諸前揭法令規定及說明，被告於審酌原告收回出租耕地，承租人是否有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」時，自應將參加人及張福陣「一家」分開計算其綜合所得稅所得總額及總支出情形，是否足以維持一家生活，作為核算之範圍。

（五）再按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。前項參加，準用第39條第3款規定。參加人並得提出獨立之攻擊或防禦方法。前2項規定，於其他訴訟準用之。」「判決對於經行政法院依第41條及第42條規定，裁定命其參加或許其參加而未為參加者，亦有效力。」行政訴訟法第42條第1項、第2項及第47條分別定有明文。查，原告於另案向被告申請收回出租予訴外人張福陣之系爭土地（承租部分為1/4），經被告作成准予收回之處分，因張福陣不服該處分，循序提起行政訴訟（即本院100年度訴字第256號耕地三七五租約事件），嗣經本院於100年6月15日依行政訴訟法第42條第1項規定裁定命原告獨立參加該訴訟，而該訴訟判決，就參加人及其子張福陣承租系爭土地之情形，亦認定原告與參加人、張福陣間均為各自獨立之租賃關係，復於計算承租人是否有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」時，亦將張福陣「一家」與參加人分開計算其綜合所得稅所得總額及總支出，作為判斷是否足以維持一家生活之依據，因計算結果，張福陣「一家」收入大於支出，故認張福陣承租之耕地被收回當不致使其失去家庭生活依據，因而判決張福陣敗訴，且因張福陣未上訴而確定在案等情，業經本院調取上開100年度訴字第256號耕地三七五租約事件卷閱明屬實，復有該案判決附卷可稽。則上開判決就原告與參加人、張福陣間之租賃關係，及應如何計算承租人是否有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」之見解，依行政訴訟法第47條規定，對該訴訟之參加人即本件原告亦有效力。是本件原告再就同一事實主張參加人、張福陣與原告間之租賃關係並非各自獨存在，且應將參加人及張福陣「一家」合併計算其綜合所得稅所得總額及總支出情形，作為核算參加人是否足以維持一家生活之依據云云，自不可採。

（六）末查，本件參加人為12年1月24日生，且96年間獨自居住在改制前臺南縣六甲鄉○○村○○街28號，是參加人在系爭土地租約期滿前1年（即96年）業已年滿84歲，參酌社會救助法第5條之3規定，其已逾65歲，應無工作能力，且依被告向財政部臺灣省南區國稅局及勞工保險局查詢結果，參加人於96年度除領取老年農民福利津貼72,000元外，並無其他所得資料，是參加人96年之收入為72,000元，扣除全年生活費用118,537元（最低生活費用114,108元＋醫療費用1,160元＋保險費用3,269元），餘額為負數，此有參加人戶籍資料、調件明細表、財團法人奇美醫院柳營分院門急診就醫收據清冊、臺南縣六甲鄉農會96年度農保費、健保費繳費證明、96年全年生活費用明細表及被告審核承租人96年全年收支明細表、被告100年11月10日所民字第1000012208號函等資料附原處分卷（淺藍色封面第33、29、31、32、28、88、91-93頁）可考。足認原告收回系爭土地自耕，將致參加人失去家庭生活依據。從而，被告以100年11月14日所民字第1000012371號函否准原告收回系爭土地自耕，於法並無違誤。至於參加人之子張福陣於101年7月18日本院行準備程序時雖表明願無條件將參加人承租之系爭土地返還給原告等語，惟此乃續約後雙方是否終止租約之問題，且張福陣未經參加人授權，自無權代理參加人終止租約，且嗣後雙方亦未完成終止租約之程序，故尚難僅憑張福陣上開陳述，即為原告有利之認定，附此敘明。

（七）綜上所述，原告上開主張，既不足取，則被告以100年11月14日所民字第1000012371號函否准原告收回參加人所承租之系爭土地，其認事用法，洵無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，並請求被告應作成核准原告收回系爭土地之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果並無影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭