高雄高等行政法院判決

民國103年2月19日辯論終結

原告

地勇選礦股份有限公司

代表人

陳啟祥

訴訟代理人

黃俊嘉 律師

訴訟代理人

孫安妮 律師

被告

屏東縣政府

代表人

曹啟鴻 縣長

訴訟代理人

施逸馨

李明燕　律師

上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年11月20日臺內訴字第1020000876號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號場址坐落在屏東縣萬丹鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）屬特定農業區丁種建築用地，經被告派員前往會勘，發現原告在系爭土地設置堆置場堆置生鐵及廢鐵。被告認原告於丁種建築用地堆置生鐵及廢鐵，已違反區域計畫法土地使用管制規定，乃以民國102年7月10日屏府城工字第10219276800號函通知原告應於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，否則依區域計畫法裁罰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）系爭處分有認定事實之違誤且未詳盡職權調查之義務，有違行政程序法第36條規定。

1.按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」為行政程序法第36條規定所明揭。

2.查，原告在屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號之場址係為屯放所淘選生產之生鐵、廢鐵等產品，除在該處現場整理有屯放上開產品之地面倉儲作業空間外，另為管理、運送上開屯放物品，設有管理人員駐在之室內棚舍及停車等空間，並為避免上開產品逸散污染，依法令設有防免污染所需之設施，上開設施均屬原告為倉儲前開產品所設之相關設施，故係屬倉儲設施。

3.又所謂「倉儲設施」，自應指法令許可行業所需，用以儲放原料、產品或存貨之一切空間及其附屬設施而言（即以儲放空間為其核心之定義）。至所需附屬設施為何，自應依產品性質、所需管理、運送、保存、防竊等需求而定，不以具屋頂、圍牆等覆蓋及圍繞等功能之設施為限。實務上亦有依保管形態，將倉庫、倉儲空間區分為普通倉庫、冷藏倉庫、恆溫倉庫、露天倉庫、危險物品倉庫者。另參照已廢止之「倉儲設施於工業用地容許使用審核及管理作業規定」第4點規定，所謂「倉儲設施」，亦同時包含「倉儲作業空間」「停車空間」「附屬空間：辦公室、員工餐廳、單身員工宿舍及勞工福利設施」及「其他經中央主管機關公告之設施空間」等便利於儲放物品之相關管理、運送及駐在人員所需之設施而言。

4.職此之故，對照原告在屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號之場址之使用及相關陳設、設備，更可印證原告於上開場址之使用確實係屬倉儲設施。

5.惟系爭處分僅援引經濟部中部辦公室之函示，率斷認為原告在屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號之場址非屬倉儲設施，顯與事實不合，顯見系爭處分並未有盡職權調查之義務，始會明顯的有認定事實之違誤，故顯屬有瑕疵之行政處分為是。

（二）系爭處分顯已違反行政程序法第5條及行政程序法第96條第1項第2款之規定。

1.按「行政行為之內容應明確。」「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰‧‧‧二、主旨、事實、理由及其法令依據。」分別為行政程序法第5條及第96條第1項第2款之規定所明揭。

2.查，本件系爭處分僅說明依據經濟部中部辦公室函，認依非都市土地使用管制規定，丁種建築用地尚不得單獨設置露天設施或堆置場所使用，即命原告於102年8月20日前移除在屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號場址所堆置之物件，惟揆諸前揭規定意旨可知，系爭處分不僅未詳為說明認定屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號場址係屬露天設施或堆置場所之理由，且亦未詳述所依據之法令為何，即率然命原告為物件之移除並曉諭將為行政之裁罰等事項，實如何令權益受影響之原告為正確之陳述意見或抗辯，顯然系爭處分具重大之瑕疵。

3.抑有進者，經濟部中部辦公室曾於102年6月28日以經中一字第10201029460號函覆予原告，其於說明三中提及「露天倉儲設施使用」，非屬依「非都市土地使用管制規則」附表一之四、丁種建築用地、（一）工業設施、‧‧‧6.附屬露天設施或堆置場所之使用，係涉許可使用細目「14倉儲設施（賣場除外）」之解釋云云，更顯見被告不僅於本件之事實認定有所違誤外，於爰引經濟部中部辦公室之函釋亦有見解上認知之錯誤為是。

4.尤有甚者，對於行政機關作成行政處分之法規依據及解釋、事實之認定以及裁量之斟酌等，人民皆有瞭解之需要，以資判斷行政處分是否合法妥當，因此系爭處分依法除應說明決定本身之外，亦須說明其事實、理由及法令依據才是，惟系爭處分卻僅見說明決定，其餘卻漏未揭示及詳為交代，顯見系爭處分已有違前揭等規定。

（三）系爭處分縱認係依據非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定，然顯有違法律明確性原則為是。

1.按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「法律規定是否符合法律明確性原則，其判斷標準應在於受規範之一般人對於法律規定內容之意義是否可以理解，以及其因此對於其行為是否受該法律規範有預見可能性。如不符合此要件，即使該系爭法律規定可經由司法審查加以確認，仍屬違反法律明確性原則。」分別為行政程序法第4條規定及司法院解釋第644號林子儀大法官協同意見書意旨所明揭。

2.次按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」「各種使用地容許使用之項目、許可使用項目及其附帶條件如附表1」分別為非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定所明揭。

3.查，系爭處分縱係依據非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定，然其法令之內容僅說明丁種建築用地得設置「附屬倉庫」或「附屬露天設施或堆置場所」，然並未對「附屬倉庫」或「附屬露天設施或堆置場所」有所解釋，亦未將「附屬」之意義，限縮應以與廠房或生產設施坐落同一宗土地或相連為要件，顯見該等解釋已增加法律所無之限制。

4.抑有進者，更因此肇致原告與被告針對屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號場址之設備有不同之認定，故揆諸前揭行政程序法第4條規定及司法院解釋第644號林子儀大法官協同意見書意旨可知，非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定內容，其意義根本難以理解，且更不具可預見性及司法審查性，是以，非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定顯有違反法律明確性原則，自為甚灼。

（四）系爭處分縱認依據之非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定，惟仍有違授權明確性原則為是。

1.按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「‧‧‧於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」分別為行政程序法第4條規定及司法院釋字第443號解釋文意旨所明揭。

2.次按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」為區域計畫法第15條第1項規定所明揭。

3.查，系爭處分縱認依據區域計畫法及非都市土地使用管理規則作為裁罰之法令依據，然揆諸非都市土地使用管制規則有關丁種建築用地之管制規則內容之法源依據可知，區域計畫法第15條第1項授權可制定非都市土地之使用計畫、地目及管制規則，而主管機關確實制定「非都市土地使用管制規則」之法令規定，惟觀諸該管制規則內容後可知，均事涉限制或影響人民財產權之管制規定，已顯非屬細節性、技術性之次要事項之授權，但其所授權之母法區域計畫法第15條第1項僅有簡略之概括授權，並未將授權之目的、範圍及內容為具體明確之，已使一般人無可預見性且亦侵害人民之權益，是以，顯見系爭處分所揭示其依據之非都市土地使用管制規則顯有違授權明確性原則，甚至更有違法律保留原則等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以︰

（一）依「區域計畫法」第15條第1項規定略以：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」又「非都市土地使用管制規則」第5條第4項規定：「前項直轄市或縣（市）聯合取締小組得請目的事業主管機關定期檢查是否依原核定計畫使用。」第6條第1項規定略以：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」

（二）次查，丁種建築用地容許使用項目之工業設施中列有「附屬露天設施或堆置場所」，所謂「附屬」之要件係指廠房或相關生產設施作業所需之露天設施或堆置場所，並應依規定辦妥工廠登記者。亦即露天設施或堆置場所坐落之土地需與廠房或生產設施坐落之土地相毗連或屬同一宗土地，併同登記於該工廠登記範圍之內。依「非都市土地使用管制規則」之規定，丁種建築用地尚不得單獨設置露天設施或堆放場所使用（經濟部中部辦公室102年3月19日經中一字第10201013510號書函）。再查，「非都市土地使用管制規則」附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」：丁種建築用地：工業設施中列有「附屬露天設施或堆置場所」及「倉儲設施（賣場除外）」兩分類，概此2種設施均以儲存、管理其產品或物件為目的，惟與儲存行為是否為露天而有所區分。又「倉儲業者因不同服務型能而具備不同的倉儲設施，除具備倉儲空間外，並使用倉儲管理系統或輸配送管理系統及棧板、貨架及堆高機等設備（經濟部102年7月11日經商字第10202279850號函）。

（三）本件原告廠址登記在高雄市，另於系爭土地露天堆置其產製或購入之產品，與原工廠登記未相毗連無法併同登記於原工廠登記範圍之內，自與「非都市土地使用管制規則」及工廠登記相關規定不符。案經被告勘查屬實，以102年7月10日屏府城工字第10219276800號函，限其於102年8月20日前移除該場址所堆置之物件，否則依區域計畫法裁罰，揆諸首揭法令規定，並無不合。

（四）經查，屏東縣議會專案小組（成員包含屏東縣議會及被告所屬城鄉發展處、地政處、農業處、環境保護局、警察局）於102年3月11日、18日及同年6月14日多次至現場勘察，原告均有指派人員會同到場，專案小組勘察會議紀錄中均有「申請堆置場」之記載。本件被告依102年3月11日現場勘察之會議紀錄，為了解原告於特定農業區丁種建築用地設置堆置場是否符合法令規定一節，函請中央機關釋示。本件經被告現場調查及法條之請釋等行政程序，原告於系爭土地上進行露天堆置行為之認定，並無違誤、失職等情，誠非原告所稱僅援引經濟部中部辦公室函示。

（五）另原告於系爭土地並無工廠登記，且露天堆置之行為明確，又非屬該公司於高雄市登記之工廠範圍之內，已是不爭之事實。原告指稱在系爭土地該處現場整理有地面倉儲作業空間‧‧‧，均屬原告為倉儲所設之相關設施之述，然查其所謂倉儲相關設施係屬堆置場所所需及因應環保法規所做之設施，與倉儲並無關連。原告雖稱系爭土地之設施屬倉儲設施，然上開附表工業設施之免經申請許可使用細目包含「附屬露天設施或堆置場所」及「倉儲設施」，係依儲存行為是否為露天而有所區分，原告於系爭土地之堆置行為屬露天堆置，並經經濟部102年7月11日經商字第10202279850號函認定其露天堆置行為不符合附表之「倉儲設施」，原告違反非都市土地分區管制規定之違規事實明確，其所述實不足採。又原告已知丁種建築用地不得單獨設置露天設施或堆置場所，向被告申請複查系爭土地為「倉儲設施」，被告於102年8月12日至系爭土地會勘，觀其現狀惟僅增設立牌區分外，並無棧板、貨架等倉儲相關設備，其堆置情形與先前並無差異，僅是虛應稽查而為。

（六）原告指稱被告102年7月10日屏府城工字第10219276800號函，顯已違反行政程序法第5條及第96條第1項第2款之規定。原告指稱被告處分函不僅未詳為說明認定系爭土地場址係屬露天設施或堆置場所之理由，亦未述所依據之法令為何，即率然命原告為物件之移除並曉諭行政之裁罰等事項，實如何令權益受影響之原告為正確之陳述意見或抗辯，顯然系爭處分具重大之瑕疵。按行政程序法第102條第2項第5款之規定：行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，得不給予陳述意見之機會。經查，被告派員前往系爭土地稽查，發現原告於該場址堆置生鐵、廢鐵，原告工廠之場址係登記於高雄市，然系爭土地位於屏東縣，與工廠登記地址非屬同一宗土地亦不相毗連，且未併同登記於原工廠登記範圍內，難謂與附屬之要件相符。是原告於系爭土地露天堆置工業產品之物件，與丁種建築用地之容許使用項目不符。被告認原告於丁種建築用地堆置行為，已違反區域計畫法土地使用管制規定，乃以上開處分函通知原告應於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件；否則，依區域計畫法裁罰。本件原告於特定農業區丁種建築用地露天堆置生鐵、廢鐵等工業產品，以上原告之行為屬區域計畫法非都市土地使用管制規則之限制，當然應符合區域計畫法之規定，事證明確，被告乃以102年7月10日屏府城工字第10219276800號函通知原告於102年8月20日前移除該場址所堆置之物件；否則，依區域計畫法裁罰。

（七）原告指稱被告102年7月10日屏府城工字第10219276800號函縱認依據之非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定，惟仍有違授權明確原則為是。本件系爭土地位屬特定農業區丁種建築用地，原告於系爭土地堆置生鐵、廢鐵。按區域計畫公告實施後，非都市土地應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，區域計畫法第15條第1項並授權訂定非都市土地使用管制規則，非都市土地按其編定使用地之類別，依上開管制規則之規定管制之。關於各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件，屬執行區域計畫法之細節性、技術性事項，由該管制規則加以規定。非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1規定各種使用地容許使用項目及許可使用細目表，丁種建築用地容許使用項目包括工業設施等16項。工業設施之免經申請許可使用細目包含廠房或相關生產設施、附屬辦公室、附屬倉庫、附屬露天設施或堆置場所、倉儲設施（賣場除外）等項目。所謂附屬之要件，係指前開廠房或相關生產設施作業所需之辦公室、倉庫、露天設施或堆置場所，並應與廠房或生產設施坐落同一宗土地或相毗連，且併同登記於該工廠登記範圍之內，經濟部中部辦公室102年3月19日經中一字第10201013510號書函亦同斯旨。被告102年7月10日屏府城工字第10219276800號函，限其於102年8月20日前移除該場址所堆置之物件，否則依區域計畫法裁罰，揆諸首揭法令規定，並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點為屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號場址坐落在屏東縣萬丹鄉○○段○○○○號土地屬特定農業區丁種建築用地，原告在該土地上堆置生鐵及廢鐵，有無違反區域計畫法第15條第1項規定，被告限期令原告移除上開堆置物品恢復原狀，有無違法？經查：

（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第15條第1項及第21條第1項分別定有明文。次按「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。．．．。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1。」分別為行為時非都市土地使用管制規則第1條、第5條第1項及第6條第1項前段、第3項所明定。又依上開非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1規定，非都市土地之「丁種建築用地」，容許使用項目之「工業設施」，其中「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」屬免經申請許可使用細目。

（二）再按「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第23條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，衹能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定。」為司法院釋字第402號解釋理由書所揭示在案。有關違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地之行政處罰，區域計畫法第21條既已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，則同法第15條第1項授權行政機關訂立者僅係非都市土地使用分區劃定及使用地編定，與主管機關如何管制及變更其使用等程序，此不涉及行為制裁與罰鍰額度等本質性規範，核屬執行母法之技術事項，而需藉由行政機關以專業知識加以補充者。故上開非都市土地使用管制規則規定符合前揭釋字第402號解釋理由書授權明確性之意旨，尚無違法律保留原則。是原告主張行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定，有違授權明確性原則云云，尚非可採。又按法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，業經司法院釋字第432號解釋闡釋在案。查，行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。．．．。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1。」該規定附表1中非都市土地之「丁種建築用地」，容許使用項目之「工業設施」，其中「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」屬免經申請許可使用細目。至於何種場所及設施，屬「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」，法律無從鉅細靡遺悉加規定，惟其涵義於個案中並非不能經由適當主管機關依其專業知識及區域計畫法立法之管制目的加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，與法律明確性原則尚無不合。原告主張行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定內容，其意義根本難以理解，且更不具可預見性及司法審查性，是以，非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定顯有違反法律明確性原則云云，亦不可採。

（三）本件原告主張其在屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號之場址係為屯放所淘選生產之生鐵、廢鐵等產品，除在該處現場整理有屯放上開產品之地面倉儲作業空間外，另為管理、運送上開屯放物品，設有管理人員駐在之室內棚舍及停車等空間，並為避免上開產品逸散污染，依法令設有防免污染所需之設施，上開設施均屬原告為倉儲前開產品所設之相關設施，故係屬倉儲設施云云。然查，屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號場址坐落在系爭土地屬特定農業區丁種建築用地，原告在該土地上露天堆置大量的生鐵、廢鐵乙節，業據被告所屬城鄉發展處、地政處、農業處及環境保護局等相關單位會同原告所屬人員於102年3月11日至現場勘察屬實，此有實地勘察會議紀錄及現場照片等影本附訴願卷（第18、19、54-58頁）可稽。又行為時非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1就何謂「倉儲設施」雖未詳為解釋說明，惟據「倉儲設施於工業用地容許使用審核及管理作業規定」（已經經濟部於96年5月10日公告廢止）第4點、第5點及第6點規定：「本作業規定所稱倉儲設施，指符合第5點規定之容許使用項目所需之下列設施：（一）倉儲作業空間（倉庫）：常溫、冷凍（藏）等不同溫層之倉庫空間、入出庫暫存空間、理貨包裝作業空間、運搬空間、廠房空間、使用動力空間及設備整理維修置放空間等供第5點第1款至第3款所使用之空間。（二）停車空間。（三）附屬空間：辦公室（含守衛室、接待室、會議室）、員工餐廳、單身員工宿舍及勞工福利設施等。（四）其他經中央主管機關公告之設施空間。」「倉儲設施所容許使用之項目，除應供倉儲業（G801010)使用外，另得供下列部分或全部行業之使用：（一）理貨包裝業（IZ06010）。（二）經各該目的事業主管機關許可之汽車貨運業（G101061)、汽車路線貨運業（G101071)、汽車貨櫃貨運業（G101081)、船舶運送業（G301011)、海運承攬運送業（G402011)、貨櫃集散站經營業（G404011)、航空貨運承攬業（G601011)、航空貨物集散業（G603011)、製造業（C******)或停車場經營業（G202010)。（三）其他經中央主管機關公告者。」「倉儲設施內不得設置賣場，並嚴禁供批發業（F1*****)、零售業（F2*****)、綜合零售業（F3*****)、餐飲業（F5*****)等使用；非屬員工不得進入揀取貨物，貨物之進出應以貨車載運。」參以經濟部商業司所制訂之公司行號營業項目代碼表，關於倉儲業（G801010)的定義：「從事經營租賃取酬之堆棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫等行業。」足認行為時非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1所謂「倉儲設施」應係指作為存放、儲存未即時使用的物品之堆棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫等設施，除具有存放或儲存之空間外，尚須具備存放或儲存之設備。若單純將物品堆置在土地上，而無存放或儲存之設備，自難謂該堆置物品之空間屬「倉儲設施」。則本件原告單純利用系爭土地之空間堆置生鐵、廢鐵等物品，並無存放或儲存之設備，縱使該土地上另闢有停車空間及附屬空間（辦公室），且在土地上豎立作業區、儲存區等告示牌，並在堆置之物品上覆蓋帆布防止揚塵，仍難謂該堆置物品之空間屬「倉儲設施」。是原告上開主張，尚非可採。

（四）又行為時非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1（各種使用地容許使用項目及許可使用細目表）之四、丁種建築用地（一）工業設施：1.廠房或相關生產設施。．．．6.附屬露天設施或堆置場所之規定，所謂「附屬」之要件係指前開1.廠房或相關生產設施作業所需之露天設施或堆置場所，並應依規定辦妥工廠登記者；亦即該附屬露天設施或堆置場所坐落之土地需與廠房或生產設施坐落之土地毗連或屬同一宗土地，併同登記於該工廠登記範圍內；另依非都市土地使用管制規則規定，丁種建築用地尚不得單獨設置露天設施或堆置場所使用，業據經濟部中部辦公室以102年3月19日經中一字第10201013510號書函釋示在案。查，上開函釋乃中央主管機關，因執行區域計畫法等相關法令依職權所發解釋性函令，核與區域計畫法第15條規定管制使用土地之立法精神無違，亦無增加法律所無之限制，爰予援用。查，原告工廠設立登記在高雄市○○區○○里○○路○○號，此有經濟部工業局工廠公示資料影本附訴願卷（第30頁）足稽，而系爭土地係位於屏東縣萬丹鄉，揆諸前揭法令規定及函釋說明，系爭土地顯非原告廠房或相關生產設施之附屬露天設施或堆置場所，且該土地屬丁種建築用地，不得單獨設置露天設施或堆置場所，是原告在系爭土地上露天堆置生鐵、廢鐵，已違反區域計畫法第15條第1項規定，被告依同法第21條第1項規定，限原告於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，並無不合。原告主張系爭處分縱係依據非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定，然其法令之內容僅說明丁種建築用地得設置「附屬倉庫」或「附屬露天設施或堆置場所」，然並未對「附屬倉庫」或「附屬露天設施或堆置場所」有所解釋，亦未將「附屬」之意義，限縮應以與廠房或生產設施坐落同一宗土地或相連為要件，顯見該等上開經濟部解釋已增加法律所無之限制云云，亦不可採。

（五）原告復主張系爭處分不僅未詳為說明認定屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號場址係屬露天設施或堆置場所之理由，且亦未詳述所依據之法令為何，即率然命原告為物件之移除並曉諭將為行政之裁罰等事項，實如何令權益受影響之原告為正確之陳述意見或抗辯，顯然系爭處分具重大之瑕疵云云。按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決意旨參照）。查，系爭土地屬特定農業區丁種建築用地，原告在該土地上露天堆置大量的生鐵、廢鐵，並向被告申請設置堆置場及核發固定污染源設置及操作許可證，業據被告所屬城鄉發展處、地政處、農業處及環境保護局等相關單位會同原告所屬人員於102年3月11日至現場勘察明確，已如前述；則原處分說明欄已載明原告申請核發固定污染源設置及操作許可證已經駁回，且依非都市土地使用管制規定，丁種建築用地不得單獨設置露天設施或堆置場所使用，因此限原告應於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，否則依區域計畫法裁罰。則由原處分之內容可知，被告係因原告在系爭土地露天堆置生鐵、廢鐵，已違反區域計畫法及非都市土地使用管制規則等相關規定，因此函請原告移除堆置之物件，恢復原狀，故由原處分之記載已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。況且，依行政程序法第114條第1項第2款、第2項規定「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰．．．二、必須記明之理由已於事後記明者。．．．。前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之，得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」關於事後補記應記明理由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分機關於訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒（最高行政法院97年度判字第214號判決意旨參照）。查，被告於本件訴願程序中，所提出之答辯狀，已詳述原告在系爭土地上露天堆置工業產品物件（生鐵、廢鐵），已違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，被告遂依區域計畫法第21條規定，限原告於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，此有被告102年8月22日訴願答辯書附訴願卷（第50頁）為憑。故縱認原處分有理由不備之瑕疵，因被告提出訴願答辯書已經補正，揆諸前揭規定及說明，其瑕疵即已告治癒。是原告上開主張尚難為其有利之認定。

（六）綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告在系爭土地上堆置生鐵及廢鐵，已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第1項規定，命原告應於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本訴，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告聲請勘驗現場，確認系爭土地堆置生鐵及廢鐵，屬倉儲設施，核無必要；又兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭