高雄高等行政法院判決

104年6月25日辯論終結

104年7月9日辯論終結

原告

臺灣警察專科學校

代表人

陳連禎校長

訴訟代理人

吳榮昌律師

複代理人

蔡逸軒律師

被告

王惇正

被告

王平賢

被告

陳士潔

被告

黃書鴻

被告

黃真福

被告

洪桂梅

被告

賴清坊

被告

陳純惠

被告

陳永昇

上三人共同訴訟代理人

林金宗律師

上列當事人間償還公費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：

(一)原告經合法通知無正當理由未於民國104年6月25日言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告王惇正、黃書鴻、賴清坊、陳純惠、陳永昇之聲請，由其一造辯論而為判決。

(二)被告王平賢、陳士潔、黃真福、洪桂梅經合法通知無正當理由未於104年7月9日言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要︰

(一)緣被告王惇正為原告95年招生之專科警員班第25期正期學生組行政警察科學生，於97年6月畢業。因被告王惇正迄至100年始通過行政警察人員四等考試及格分發任職，原告乃依其專科警員班第25期正期學生組招生簡章（下稱第25期招生簡章）「拾參、畢業後分發任職：．．．前列各科畢業生，在99年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」規定，及其連帶保證人即被告王平賢、陳士潔所簽立之保證書，請求被告王惇正、王平賢、陳士潔連帶賠償被告王惇正在學期間之全部費用共計新臺幣（下同）395,572元，因渠等迄未繳納，原告遂提起本件行政訴訟。

(二)被告黃書鴻為原告94年招生之專科警員班第24期正期學生組行政警察科學生，於96年6月畢業。因被告黃書鴻迄至101年始通過行政警察人員四等考試及格分發任職，原告乃依其專科警員班第24期正期學生組招生簡章（下稱第24期招生簡章）「拾參、畢業後分發任職：．．．前列各科畢業生，在98年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」規定，及其連帶保證人即被告黃真福、洪桂梅所簽立之保證書，請求被告黃書鴻、黃真福、洪桂梅連帶賠償被告黃書鴻在學期間之費用354,171元（全部費用原為414,171元，黃書鴻與原告於102年4月12日簽訂協議書分28期繳納，每月每期償還15,000元，最後1期償還9,171元，被告黃書鴻分期償還60,000元後，尚餘354,171元迄未清償），因渠等迄未繳納，原告遂提起本件行政訴訟。

(三)被告賴清坊為原告94年招生之專科警員班第24期正期學生組行政警察科學生，因病休學1年，復學後併入第25期正期學生組行政警察科就讀，於97年6月畢業。因被告賴清坊迄至101年始通過行政警察人員四等考試及格分發任職，原告乃依其第25期招生簡章「拾參、畢業後分發任職：．．．前列各科畢業生，在99年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」規定，及其連帶保證人即被告陳純惠、陳永昇簽立之保證書，請求被告賴清坊、告陳純惠、陳永昇連帶賠償被告賴清坊在學期間之全部費用共計395,572元，因渠等迄未繳納，原告遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

(一)原告於招生簡章中約定警專畢業生應於一定期限內通過警察特考，其目的除在於確保國家警力來源，精算所需求之警力，避免造成期間性警力不足或剩餘外，更在於國家撥付經費投入培育警專生，必須能預估所培訓之警專生未來投身警界回饋國家之社會及經濟效益，以精算對警政之預算及將來效益回收之成果，如未明訂通過警察特考之期限，則國家預先投入經費培養警專生，卻因警專生通過警察特考之期間不確定，而無法預估回收效益之期限，導致每筆經費投入後之回收效益不同，則將造成對國家經費之浪費。基此，於招生簡章第13條第5款訂明公費警專畢業生應於一定期限內通過警察特考。被告黃書鴻、賴清坊及王惇正分別於94年及95年依第24期及第25期招生簡章申請就讀原告警察專科學校，並填具入學志願書，同意就各該期招生簡章上所載警專生所享之權利及應負之義務作為約定內容之一部，與原告訂立行政契約，自應依行政契約內容履行契約義務，否則即屬違約，當負債務不履行之責任。則被告黃書鴻、賴清坊及王惇正應分別於98年及99年12月31日前通過考試，其中被告賴清坊為第24期警專生，因病休學1年，原告亦將其視作第25期畢業生，延長期限1年；惟被告王惇正、賴清坊及黃書鴻均分別遲至100年及101年始通過考試，顯已違反行政契約之約定，原告起訴請求被告黃書鴻、賴清坊、王惇正返還在學就讀期間之費用，實有理由。

(二)警察特考雖於95年時開放非警專生報考，惟依「第20期至31期正期學生組錄取警察特考人數統計表」所示，該年度第25期警專生通過考試之比例雖略低於其他年度，仍有高達88.93%之錄取率，顯見警察考選政策變更並未導致錄取率大幅變動至締約當時難以預見之程度，難謂對被告等人顯失公平，則被告抗辯因開放一般生報考至錄取率大幅降低屬非締約當時所得預料，要求被告依簡章如期通過考試顯失公平，應依情事變更原則延長或取消期限云云，要無足採。且查第25期畢業生中既有高達88.93%之警專生如期通過考試，姑不論被告黃書鴻、賴清坊及王惇正究係屬原落榜可能機率之警專生或因考選政策變更導致未錄取之警專生，如因開放一般生報考即認為應延長通過考試期限，則對同期及95年間前後2年參加考試並如期通過之警專畢業生，更顯失公平。

(三)又依招生簡章第11條所載，警專生於修業期滿成績及格畢業者，縱未於簡章所定期間內通過警察特考，仍可取得副學士學位，並不因往後是否任職警察有異。由此可知兩造係以被告等人依簡章期限通過警察特考為原告提供公費待遇之條件，即若被告等人於期限內通過考試，則可享有公費待遇，毋庸支付在學就讀期間之一切費用；同理，若未於簡章約定期限內通過考試，則應不得享有公費補助，被告等人就在學就讀期間之一切費用應自行負擔。基此，今被告等人既未如期通過警察特考，即應就原告已支出之在學期間一切費用負返還責任，被告等人抗辯渠等均分別已於100及101年通過警察特考，原告並無損害，不得請求賠償云云，顯無理由。

(四)另被告王平賢及陳士潔、黃真福及洪桂梅、陳純惠及陳永昇等人分別曾出具連帶保證書予原告，擔保被告王惇正、黃書鴻及賴清坊如未能於簡章期限內通過考試，對渠等在學期間之公費待遇及津貼，應負連帶賠償責任，並放棄先訴抗辯權。則本件被告王惇正、黃書鴻及賴清坊既未如期通過考試而應賠償原告在學就讀期間之一切費用，依據上開連帶保證書，原告自得請求被告王平賢及陳士潔、黃真福及洪桂梅、陳純惠及陳永昇，分別就被告王惇正、黃書鴻及賴清坊應賠償之費用負連帶清償責任等情。並聲明求為判決：(1)被告王惇正、王平賢、陳士潔應連帶給付原告395,572元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。(2)被告黃書鴻、黃真福、洪桂梅應連帶給付原告354,171元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息利率百分之5計算之利息。(3)被告賴清坊、陳純惠、陳永昇應連帶給付原告395,572元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息利率百分之5計算之利息。

四、被告則以：

(一)被告賴清坊、陳純惠及陳永昇部分︰

１、被告賴清坊係94年度招生之第24期正期班學生，依招生簡章第13條規定，原應在98年12月31日前經警察特考及格而分發任職，否則應賠償在學期間之全部費用。但被告賴清坊於95年11月15日因病申請休學1年，原告乃主動將被告賴清坊警察特考及格錄取期限延長1年，即自98年12月31日延至99年12月31日，此有原告100年1月3日警專教字第0990309355號函足證。惟94年間被告賴清坊報考原告學校時，考選部在行政警察特考，尚特別保留「警專畢業生」之保障名額，但在被告賴清坊尚在警專就讀期間，考選部卻將特別保留予警專畢業生保障名額取消，嚴重增加警專畢業生錄取困難度，因此，在97年6月被告賴清坊畢業參加警察特考時，警察特考及格之條件與難度既已與原告設定94年招生簡章之條件對於警校畢業生有重大不利之變更，自應可認為發生「情事變更」事由，而應再延長警察特考及格錄取期限2年即延至102年11月31日止，始符公平原則。而被告賴清坊參加101年6月所舉辦之警察特考，已順利錄取，並自101年12月10日在台北市政府警察局中正第二分局服勤，日前調回高雄市警局湖內分局服勤，此有內政部警政署派令函文一份可證，迄今，被告賴清坊服警勤已超過2年，故被告賴清坊並無不在期限內參加警察考試及格並任職之不履行行政契約之情事，應認為被告賴清坊並無違反契約，被告賴清坊、陳純惠及陳永昇3人自不應負賠償責任。

２、原招生簡章限定期限，要求警專生參加警察特考及格之目的，依原告所述，係為因應警方人力需求而辦理計畫性招生，倘未設考上期限，警方人力需求將無法精算，恐造成警力不足或剩餘現象。然自95年開放非警專生報考四等行政警察後，考選部依警察機關需求員額，招考四等行政警察，每年均足額錄取，自95年來從未有錄取不足之缺額產生，換言之，警專生未獲錄取之名額，其實已錄取一般生而填滿，自不會有「造成警力不足或剩餘現象」，從而，原告前揭理由，在95年考選四等行政警察之政策改變之後，實已無適用之餘地。又95年考選四等行政警察之政策改變，開放一般生參與考試，導致95年政策改變前進入警專之學生，在考試之競爭環境中，無法短時間內通過警察特考，此不利之結果，實難歸責於警專學生。則取消「限期通過警察特考」之限制或容許在此政策過渡期間之警專畢業生，有更多次參與警察特考之機會，於法、於理、於情，均屬可採。

３、依原告提出「第20期至31期正期學生組錄取警察特考人數統計表」，實可以看出考試發生變革前（24期以前），第3年錄取率都達到95％以上（22期99％、23期98％、24期95％），但第25期即被告賴清坊這一期考試制度發生變革之警專生，第3年錄取率只有88％，顯見，考試發生變革確實對於不善於考試之警專學生發生影響，而這樣制度變革之不利益不應歸由被告賴清坊承擔，應給予2年之緩衝期。另從100年起，考試制度又變回對警專生有保障名額，亦可知前揭考試制度之變革確非正確，否則何須再變回原制度，故此考選制度之變革之不利益，實不應以犧牲被告等警專生之利益為代價等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。

(二)被告王惇正部分︰被告王惇正於95年8月入學，於97年6月畢業，以自學方式考取100年警察特考，分發至新北市政府警察局中和第二分局。本件公法契約成立後，情事變更非當時所得預料，依原有效果對於被告顯失公平等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。

(三)被告王平賢未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀為聲明，其於104年5月19日準備程序到庭陳述：國家法令不應該任意改變，且王惇正已經考上。

(四)被告黃書鴻部分：被告黃書鴻於94年入學，95年即變更考試資格開放非警專生報考四等行政警察，再於100年又變更考試制度，將警專生畢業生與一般生的錄取名額分流，被告黃書鴻已於101年通過考試，目前任職於新北市警察局汐止分局。

(五)被告陳士潔、黃真福、洪桂梅則未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀為聲明或陳述。

五、本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有原告提出之被告王惇正、黃書鴻、賴清坊入學志願書（本院卷第15頁、第45頁、第62頁）、原告96學年、95學年年度畢業生名冊（本院卷第16頁、第46頁、第66頁）、第25期、第24期招生簡章（本院卷第17-22頁、第47-53頁）、連帶保證書（本院卷第23頁、第54頁、第67頁）、第25期及第24期正期學生組行政警察科畢業學生賠償在校期間教育訓練費用計算表（本院卷第25頁、第56頁）等附本院卷可稽，堪信為實。本件兩造爭點為：原告因被告王惇正、黃書鴻、賴清坊3人未按招生簡章規定於期限內分別於99年12月31日及98年12月31日前通過行政警察人員四等考試及格而分發任職，遂請求與渠等連帶保證人依保證責任連帶賠償在校期間所受領之公費待遇及津貼，是否適法？分述理由如下：

(一)被告王惇正、王平賢、陳士潔部分：

１、按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。行政訴訟法第8條第1項定有明文。次按「行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」業經司法院釋字第348號解釋理由書闡釋在案。另按「拾參、畢業後分發任職：．．．前列各科畢業生，在99年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」為原告第25期招生簡章第13點所明定。經查，原告招考入學之學生可享受公費及警察養成教育，於畢業後得經特考及格而分發任職，惟原告為確保國家培養警察人才之目的，且能及時補充及增加警察之人力，於招生簡章上載明各科系學生畢業後，於99年12月31日前仍未經特考及格，無法分發任職者，應賠償在學期間之全部費用，作為與接受公費警察教育學生訂立行政契約之準據，核與法律強制或禁止規定無違，自得作為入學公費生與原告間成立行政契約之內容。準此，上開原告之第25期招生簡章上，既已載明應履行義務及違反之賠償事由、範圍等，則該招生簡章之內容即成為契約內容，訂約當事人均負有履行契約之義務。

２、經查，被告王惇正為原告95年招生之專科警員班第25期正期學生組行政警察科學生，於95年8月入學，97年6月畢業，未能於99年12月31日前經行政警察人員四等考試及格分發任職乙節，為兩造所不爭執。而原告請求被告王惇正應賠償在學期間之全部費用395,572元，業據原告陳報在卷（見本院卷第25頁），亦為被告王惇正所不爭執。揆諸前揭說明，原告95學年度第25期招生簡章第13點既規定，各科學生畢業後，應於99年12月31日前經行政警察人員四等考試及格並分發任職，否則應賠償在學期間之全部費用，上開規定為兩造間行政契約之內容，則被告王惇正未於99年12月31日前經行政警察人員四等考試及格分發任職，已違反上開行政契約規定，原告自100年1月1日起即得請求被告王惇正賠償在學期間之全部費用，原告並以100年1月3日警專教字第0990309355號函通知被告王惇正應賠償在學期間之全部費用395,572元（詳見本院卷第24-28頁），惟未獲繳納，原告基於行政契約違約賠償請求權，請求被告王惇正給付395,572元，自屬有據。被告王平賢、陳士潔於被告王惇正入學時，即立有連帶保證書，保證王惇正在99年12月31日前，如未通過警察人員特種考試及格分發任職者，擔保願負連帶賠償其在校期間一切費用之責，核其性質屬連帶保證契約，本件被告王惇正既未在99年12月31日前經警察人員特種考試及格分發任職，則被告王平賢、陳士潔依該連帶保證書之約定，自應負連帶賠償在校期間一切費用之責任。至於被告王惇正、王平賢雖主張國家法令不應該任意改變，本件公法契約成立後，情事變更非當時所得預料，依原有效果顯失公平等語。惟查，警察人員特種考試則早於95年2月27日業經考試院考臺組壹一字第09500017011號令修正發布「公務人員特種考試警察人員考試規則」附表一「公務人員特種考試警察人員考試應考資格表」，開放公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校各所系科畢業得有證書者報考行政警察人員四等考試，迄至100年1月1日始再變更公務人員特種考試四等行政警察人員考試資格（考試院99年9月21日考臺組壹一字第09900074711號令修正發布全文12條；並自100年1月1日施行），限於中央警察大學各系、所畢業得有學士以上學位證書者及警察專科學校畢(結)業得有證書者始得報考。而被告王惇正於95年8月入學，97年6月畢業，應於99年12月31日前通過行政警察人員四等考試及格分發任職，已如前述。則依前開資料，難認有於雙方締約時難以預料之情事變更，致原有效果顯失公平之情形，被告王惇正即無主張情事變更原則之餘地，其竟稱此為公法契約成立當時所無法預料之情事變更，依原有效果顯失公平云云，實無足採。

３、綜上，原告依據被告王惇正與其所訂立之行政契約及被告王平賢、陳士潔2人所出具之連帶保證書，請求被告王惇正、王平賢、陳士潔3人連帶賠償被告王惇正在學期間之全部費用395,572元，為有理由，應予准許。又行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定，行政程序法第149條定有明文。而依民法第233條第1項前段及第203條規定：遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息；應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之5。本件原告訴請被告王惇正、王平賢、陳士潔連帶給付如主文第1項前段所示之金額，及自起訴狀繕本送達翌日即104年1月6日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息部分，為有理由，應予准許，爰准原告之請求如主文第1項所示。

(二)被告黃書鴻、黃真福、洪桂梅及被告賴清坊、陳純惠、陳永昇部分：

１、按「公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。」行政訴訟法第203條第1項定有明文。該條項所規定之情事變更原則，旨在規範契約成立後有於訂約當時不可預料之情事發生時，經由法院裁量以公平分配契約當事人間之風險及不可預見之損失。是法律關係發生後，為其基礎或環境，於法律效力終了前，因不可歸責於當事人之事由，致發生非當初所得預料之劇變，如仍貫徹原定之法律效力，顯失公平者，法院即得依情事變更原則加以公平裁量而為增減給付或變更其他原有之效果。而是否發生非當初所得預料之劇變，應綜合社會經濟情況、一般觀念及其他客觀情事加以判斷。

２、查考試院92年1月13日考台組壹一字第0910010572號令修正發布之「公務人員特種考試警察人員考試規則」附表一「公務人員特種考試警察人員考試應考資格表」，關於行政警察人員四等考試之應考資格原規定「一、具有三等考試同類科第一、二款應考資格之一者（即1.經教育部承認之國內外警察大學、警官學校或警察專科學校、省市警察學校專科警員班修業二年以上畢業者。2.公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校警政、憲兵、法律、法學、司法、財經法律、政治法律、政治、行政、行政管理、公共行政、公共政策、市政、市政管理各所系科組畢業得有證書者。）二、曾在警察專科學校、省市警察學校警員班或警察專長訓練班畢（結）業得有證書者。三、初等考試或相當於初等考試之警察人員特種考試及格滿三年，並經警察訓練四個月以上合格者。」嗣於95年2月27日以考臺組壹一字第09500017011號令修正發布第4、5條條文之附表一規定行政警察人員四等考試之應考資格為「一、具有三等考試應考資格第一款資格者（即公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校各所系科畢業得有證書者）。二、曾在警察專科學校、省市警察學校警員班或警察專長訓練班畢(結)業得有證書者。三、經初等考試或相當初等考試之特種考試及格滿三年者。」系爭行政警察人員四等考試之應考資格，於原告與被告黃書鴻、賴清坊訂立行政契約（94年8月）後，因開放前述公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校各所系科畢業得有證書者均得報考，不再限於警政、憲兵、法律、法學、司法、財經法律、政治法律、政治、行政、行政管理、公共行政、公共政策、市政、市政管理各所系科組畢業始得報考等因素，致原告學校警員班正期學生組行政警察科畢業生第1年錄取率，由94年以前均9成以上（92年97.85％、93年92.86％、94年93.49％）遽降為95年78.69％、96年62.35％、97年67.82％、99年55.13％；迨至考試院以99年9月21日考臺組壹一字第09900074711號令修正發布附表一「公務人員特種考試警察人員考試應考資格表」規定行政警察人員四等考試之應考資格為「1.中央警察大學各系、所畢業得有學士以上學位證書者。2.警察專科學校畢(結)業得有證書者。」後（自100年1月1日施行），原告學校警員班正期學生組行政警察科畢業生第1年錄取率，再遽升為100年96.19％、101年98.9％、102年99.67％、103年99.28％，有原告所提「第20期至31期正期學生組錄取警察特考人數統計表」附本院卷（第254頁）可稽。由上開錄取率之變動觀之，95年至99年錄取率與兩造締約當時之情形顯有變更，此項變更亦非94年訂約當時所得預見，被告黃書鴻、賴清坊自得依情事變更原則，請求法院變更、消滅其他原有效果之判決。原告辯稱警察特考雖於95年時開放非警專生報考，惟依上開統計表所示，警察考選政策變更並未導致錄取率大幅變動至締約當時難以預見之程度，難謂對被告等人顯失公平云云，尚有可議。又第24期招生簡章僅於第13條第5款規定「畢業後分發任職：．．．前列各科畢業生，在98年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用」，顯見雙方未就如有情事變更時，應如何調整雙方權利義務，有所約定。審酌被告黃書鴻、賴清坊已於101年經警察特考及格而分發任職等情（此亦為被上訴人所不爭執），應認原告請求被告黃書鴻及賴清坊應給付原告354,171元及395,572元，均無理由。另依民法第741條之規定，保證債務係屬於從屬債務，其負擔不得重於主債務，是原告本件請求被告黃書鴻、賴清坊應給付原告354,171元及395,572元，既無理由而應予駁回，則對於保證人即被告黃真福、洪桂梅及被告陳純惠、陳永昇之部分，亦併不得再為請求，此部分之訴，亦應予駁回。

(三)綜上所述，原告依行政契約之法律關係，提起本件一般給付訴訟，請求被告王惇正、王平賢、陳士潔應連帶賠償在學期間之全部費用395,572元，及自起訴狀繕本送達渠等之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，為有理由，應予准許。惟對被告黃書鴻、黃真福、洪桂梅及被告賴清坊、陳純惠、陳永昇部分之請求，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、第218條、民事訴訟法第79條、第85條第2項、第385條第1項，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭