高雄高等行政法院判決

民國105年5月18日辯論終結

原告

鄭黃金英

訴訟代理人

王正宏 律師

訴訟代理人

吳昆達 律師

訴訟代理人

楊雨錚 律師

被告

臺南市佳里地政事務所

代表人

陳啟正

訴訟代理人

辜俊雄

訴訟代理人

林芝郁

輔助參加人

臺南市佳里區公所

代表人

黃慶堂

訴訟代理人

江行健

輔助參加人

臺南市政府都市發展局

代表人

莊德樑

訴訟代理人

莊武雄

張聰德

上列當事人間分割登記事件，原告不服臺南市政府中華民國105年5月20日府法濟字第1050506929號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告之被繼承人鄭國村與訴外人吳鄭壽花等7人共有之臺南市佳里區佳里段（下稱○里段○0000○0000○0○○0000○0○號等3筆土地（下稱系爭3筆土地），經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）民國102年10月9日101年度訴字第1075號分割共有物事件判決（下稱系爭分割判決）准予合併分割確定。嗣原告於104年11月25日以104佳地二丈字第60600號複丈收件之土地複丈及標示變更登記申請書，檢具系爭分割判決書（含更正裁定）暨確定證明書，向被告申辦合併分割複丈暨共有物分割登記。被告審查後，認其中佳里段1073-1地號土地之使用分區為「部分住宅區、部分道路用地」，並非系爭分割判決書所載之「住宅區」，而佳里段1073、1073-2地號土地使用分區為「住宅區」，乃以系爭3筆土地之使用分區不相同，不符地籍測量實施規則第224條第1項及第225條之1規定得合併分割之要件為由，依同規則第213條第2款規定，以105年2月22日複丈駁回字第3號函駁回原告之申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

㈠、臺南地院就系爭3筆土地所為系爭分割判決，業於102年11月5日已告確定；另於102年12月30日、103年5月9日就系爭分割判決所為更正裁定，亦分別於103年1月14日、103年5月22日確定在案。自輔助參加人臺南市佳里區公所（下稱佳里區公所）就系爭3筆土地所核發101年5月10日101服建都第0338號都市計畫土地使用分區證明書（下稱101年使用分區證明書）時起至103年5月22日系爭分割判決及更正裁定確定時止，使用分區均未變更。且於判決確定時，被告尚未就佳里段1073-1地號土地逕為分割，亦無存在造成101年使用分區證明書內容變更之因素。是以，系爭3筆土地自核發101年使用分區證明書時起至系爭分割判決確定時之使用分區性質均為住宅區，則原告持系爭分割判決書申辦分割登記，依法自得合併申請分割複丈。至被告依臺南地院101年度訴字第1075號分割共有物事件之囑託，於101年10月29日勘驗現場繪製之分割複丈成果圖中，在佳里段1073-1地號土地上之虛線係依現況所測量之道路線，並非使用分區界線，被告執此遽論系爭土地當時之使用分區即為「部分住宅區、部分道路用地」，並無可採。

㈡、被告為掩飾其違法錯誤，在未經佳里區公所送件申請下，於103年6月6日自行就佳里段1073-1地號土地逕為分割出佳里段1073-21地號道路土地，此項分割行政行為既未經主管機關囑託，顯屬欠缺合法依據所為之行政行為，自屬不合法。又被告依逕為分割後之地籍圖，及分割後由佳里區公所就佳里段1073-1、1073-21地號土地所核發104年12月24日104佳里01028號都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（下稱104年使用分區證明書），認定系爭3筆土地有使用分區不同之情形，並作成原處分駁回原告判決分割登記之申請，自屬違法處分。

㈢、佳里區公所核發之101使用分區證明書，乃行政機關針對人民提出之申請所為之單方行政行為，且此一文書係依據已公告實施之都市計畫書圖進行具體查核、比對結果所作成，對外直接發生確認土地使用分區之法律上效力，核屬行政程序法第92條所規定之行政處分。而行政處分作成後具有構成要件效力及確認效力，其他機關應予尊重，並以之為既存之構成要件事實，作為其他機關決定時之基礎，且該行政處分所依據之事實或法律上之認定，對其他機關亦產生拘束力。其上雖載有「僅供參考」字樣，惟此項記載並非用以否准該證明書對外發生之法律效力，否則豈非使此一公務機關所核發證明書之證明效力形同虛設。

㈣、佳里區公所核發之101年使用分區證明書載明系爭3筆土地之使用分區均為「住宅區」，此項記載係依據已公告實施之都市計畫書圖及地籍套繪圖核對結果，且其上並未記載證明書之有效期限。另依臺南市核發都市計畫土地使用分區及公共設施用地證明書收費辦法（下稱收費辦法）第5條第1項本文規定，證明書應以發布實施之都市計畫書圖及公告之都市計畫樁位成果套繪地籍圖為核發依據，則佳里區公所依此規定作成之101年使用分區證明書，經原告被繼承人鄭國村提出於臺南地院提起合併分割共有物之訴時，尚未逾收費辦法第7條所定之8個月有效期限，該使用分區證明書仍為有效。原告之被繼承人鄭國村因信賴佳里區公所核發101年使用分區證明書之行政行為，據以向臺南地院訴請共有物分割訴訟，顯已因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為。又原告獲得101年使用分區證明書之核發，並無使用詐欺方法或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，並無行政程序法第119條規定不值得保護之情事。是原告對101年使用分區證明書之信賴利益，應受保護，則被告以原處分駁回原告之申請，顯有違反信賴保護原則，應依同法第117條本文規定予以撤銷等情。並聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應就原告於104年11月25日之申請，作成准予判決分割登記之行政處分。

三、被告則以︰

㈠、原告於104年11月25日持系爭分割判決申請共有物分割登記，被告審認佳里段1073-1地號土地於系爭分割判決確定時之實際使用分區應為「部分住宅區、部分道路用地」，佳里段1073、1073-2地號土地之使用分區則為「住宅區」，3筆土地之使用性質並不相同，不符地籍測量實施規則第224條第1項及第225條之1規定，核屬地籍測量實施規則第213條及土地登記規則第57條第1項第2款規定不應辦理登記之事由，尚難依臺南地院系爭分割判決所定分割方法准予辦理合併分割登記而予駁回，於法並無不合。

㈡、依都市計畫法第32條、第15條第1項第4款、第21條第1項、第22條第1項、第23條第3項規定及本院97年度訴字第648號裁定意旨可知，都市計畫得劃定土地使用分區，而各土地使用分區之範圍，係於都市計畫內予以確定，是都市計畫範圍內之各筆土地屬何使用分區，係因都市計畫之發布實施而發生及確認。至都市計畫範圍內分區使用證明書之核發，則係基於便利人民使用，就已經都市計畫發布實施而發生及確認之事實為通知，並無發生或確認土地使用分區之法律效果，性質上並非行政處分，從而系爭土地之分區使用證明書對其他行政機關、法院或第三人應無一定之拘束效果，亦無行政程序法第8條之信賴保護原則之適用。況且於分割案件繫屬臺南地院期間，1073-1地號土地之勘測成果圖即有道路線之記載，此與逕為分割成果圖一致，足見1073-1地號土地之使用分區於當時即為部分道路用地、部分住宅區。

㈢、佳里區公所核發之101年使用分區證明書，雖載明佳里段1073-1地號土地為「住宅區」，惟依收費辦法第4條、第5條第1項規定及該證明書所載：「說明一、所核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對僅供參考，若作實施之依據應依現狀指示建築線為準」等語，可知證明書係依據當時已公告實施之都市計畫書圖及地籍圖人工套繪核對後所作成，且僅供參考，實際仍應依都市計畫書圖實地豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量為準。況都市計畫之使用分區為一客觀事實，尚不因使用分區證明為不同之填載而有所改變，亦無法有變更都市計畫書圖所公告之土地使用分區類別之效果。

㈣、被告並未收到改制前臺南縣佳里鎮公所或佳里區公所檢送之都市計畫樁位成果書圖，遲至103年間，始自行向輔助參加人臺南市政府都市發展局（下稱都市發展局）索取辦理釘樁測量工程所需之69年佳里都市計畫樁位相關成果資料之釘樁樁位座標表及樁位圖，乃依土地登記規則第28條第1項第5款、都市計畫樁測定及管理辦法第38條規定，於103年6月6日就佳里段1073-1地號土地辦理逕為分割，分割出佳里段1073-21地號道路用地，於法有據，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、輔助參加人陳述略以：

㈠、佳里區公所部分：本件佳里段1073-1地號土地位於45年3月5日佳里鎮都市計畫案範圍，都市計畫之相關書圖資料係由改制前臺南縣佳里鎮公所保存，惟因適用之文書保管規則已有變更，且保管不良，致有關佳里都市計畫樁位之樁位圖、座標表及相關位置圖等相關之成果資料，均無從查找。故佳里區公所於101年間受理核發佳里段1073-1地號土地使用分區證明之申請案，僅核對佳里鎮都市計畫圖及地籍圖等圖資判斷，認定為住宅區，並於101年5月10日核發101年使用分區證明書，而未套繪佳里都市計畫樁位相關成果資料。至於改制前佳里鎮公所釘樁檢測之69年佳里都市計畫樁位相關成果資料，則係事後自都市發展局處取得。然因都市計畫圖僅以區塊作為界分，並無標示地號，且有持續改變之可能性，故佳里區公所所核發之使用分區證明書均具有時效性，且僅供參考。

㈡、都市○○○○○○○○○里段0000○0○號土地位於45年3月5日「佳里都市計畫」範圍內，依都市計畫所劃設使用分區之土地區塊，部分屬於住宅區，部分屬於計畫道路，惟無法單憑都市計畫圖得知，尚須比對都市計畫樁位成果資料，始能查知。於臺南縣市合併改制後，都市發展局接收改制前臺南縣佳里鎮公所於69年間辦理土地釘樁測定作業，據以製成之佳里都市計畫樁位之樁位圖、座標表及相關成果資料，經套繪該樁位圖、都市計畫圖及地籍圖，顯示佳里段1073-1地號土地於被告尚未辦理逕為分割前之使用分區即為部分住宅、部分道路。嗣於70年11月6日雖有就臺南市佳里鎮為都市計畫通盤檢討，惟未變更該土地土地使用分區類別。又自該次通盤檢討迄今亦未有都市計畫變更，是佳里段1073-1地號土地之使用分區確實仍為部分住宅區、部分道路用地。至於改制前臺南縣佳里鎮公所於69年於辦理都市計畫釘樁查驗校正完竣後，有無依規定公告、有無將樁位相關成果圖資檢送地政機關辦理地籍分割測量，以利儘速辦理逕為分割登記，都市發展局查無資料，須依當時佳里鎮公所保存資料始能判斷。

五、本件如前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有臺南地院系爭分割判決書（含更正裁定）及民事確定證明書、土地複丈及標示變更登記申請書、原處分、訴願決定附卷可稽，可信為真實。本件兩造之爭點在於：被告依地籍測量實施規則第213條第2款規定，以原處分駁回原告持系爭分割判決書所為合併分割複丈及共有物分割登記之申請，是否適法？本院判斷如下：

㈠、按土地法第47條規定：「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」內政部依該法條授權訂定地籍測量實施規則第204條第1款規定：「土地有下列情形之一者，得申請土地複丈（以下簡稱複丈）：一、因自然增加、浮覆、坍沒、分割、合併、鑑界或變更……。」第213條規定：「登記機關受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：……二、依法不應受理。」第224條第1項規定：「土地因合併申請複丈者，應以同一地段、地界相連、使用性質相同之土地為限。」第225條之1規定：「第192條、第193條、第224條及前條所稱之使用性質，於都市土地指使用分區，於非都市土地指使用分區及編定之使用地類別。」綜合上開規定可知，因申請土地合併分割登記而合併申請複丈之數筆土地，於都市土地應以使用分區相同者為限。倘人民就使用分區不同之都市土地合併申請複丈，核屬地籍測量實施規則第213條第2款規定依法不應受理之情形，登記機關自得依此規定駁回申請。

㈡、次按「民事判決是否得當，登記機關固無權審查，但不可謂為不論判決如何，登記機關均應遵從。對於申請登記事項是否符合法定要件，登記機關本於法定職權，仍有實質審查之權」（最高行政法院82年度判字第364號判決、97年度判字第24號判決、98年度裁字第1765號裁定意旨參照）。又按土地登記規則第100條規定：「依據法院判決申請共有物分割登記者，部分共有人得提出法院確定判決書及其他應附書件，單獨為全體共有人申請分割登記……。」審酌該條文義規定為「得提出法院確定判決書……申請分割登記」，而非規定為登記機關應依法院確定判決書分割登記，可知登記機關就相關分割登記之申請，仍應本於法定職權，依有關法規而為適法之處理（最高行政法院102年度判字第190號判決意旨參照）。

㈢、經查，原告之繼承人鄭國村與訴外人吳鄭壽花等7人共有之系爭3筆土地，固經臺南地院以系爭分割判決准予合併分割確定在案。嗣原告於104年11月25日持系爭分割判決及確定證明書，向被告申請就系爭3筆土地合併分割複丈暨共有物分割登記，已如前述。次查，系爭3筆土地中，佳里段1073及1073-2地號等2筆土地經45年佳里鎮都市計畫編定之使用分區為「住宅區」乙節，為兩造所不爭，並有佳里區公所101年使用分區證明書關於上開2筆土地部分之記載（本院卷第25頁）在卷可證，應屬可信。至其中佳里段1073-1地號土地經45年佳里鎮都市計畫編定之使用分區則為「部分住宅區、部分道路用地」，迄今未經都市計畫案予以變更等情，業經臺南市政府授權主管都市計劃法業務之都市發展局100○0○00○○市○○○○0000000000號函復：「……二、經查該案臺南市○里區○里段0000○0○號位屬「佳里都市計畫」範圍，於45年發布實施都市計晝迄今，各歷次之都市計晝通盤檢討或個案變更中，該地號土地皆無都市計畫土地使用分區變更案，該都市計晝應屬主要計畫與細部計畫合併擬定之市（鎮）計畫。三、有關案地佳里段1073-1地號於103年逕為分割之前，依地籍圖套疊都市計晝樁位成果判斷，其土地使用分區屬部分住宅區、部分道路用地……。」等語甚明，並有該函（本院卷第335頁）及都市發展局檢送之都市計畫書圖（本院卷第247-257頁）、改制前臺南縣佳里鎮公所「69年8月修訂佳里都市計畫樁位座標表、樁位圖及相關位置圖」（本院卷第281-330頁）附卷可參。另依被告於103年5月28日佳地二（政）字第1100號收件（本院卷第143頁），就佳里段1073-1地號土地進行道路逕為分割複丈，以都市計畫圖之道路中心樁位資料，套疊地籍圖之成果圖（本院卷第159頁），明顯可見佳里段1073-1地號土地有跨越不同都市計畫使用分區之事實，乃逕為分割出佳里段1073-21地號道路用地。此外，佳里區公所參酌嗣後取得之都市計晝樁位成果相關圖資判斷結果，就分割後1073-1、1073-21地號土地使用分區，則分別認定為「住宅區」、「道路用地」，此有佳里區公所核發之104年12月24日104佳里01208號都市計畫土地使用分區（或公共設施安用地）證明書（本院卷第163頁）在卷可參。依此查證之事實，系爭3筆土地之使用分區並非相同，核與地籍測量實施規則第224條第1項及第225條之1規定要件不合，依法不得合併申請複丈，自不能據以申請合併分割登記。從而，被告依地籍測量實施規則第213條第2款規定以原處分駁回原告之申請，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。

㈣、原告雖主張佳里段1073-1地號土地使用分區，業經佳里區公所核發之101年使用分區證明書載明為「住宅區」，復經臺南地院系爭分割判決採認而准予合併分割判決確定，自應以101年使用分區證明書為準，而非以判決確定後始作成之104年使用分區證明書為準云云。惟按都市計畫法第22條第1項第3款規定意旨，土地使用分區管制係細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖表明之事項。又依同法第32條規定意旨，都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區或特定專用區，並得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。可知都市土地之使用分區，係由都市計畫之細部計畫予以劃定，送經都市計畫主管機關核定發布實施即告確定，此後非經都市計畫法第24條至第27條規定之都市計畫變更程序，不能變更其使用分區。至於都市土地使用分區證明書則係主管機關就都市計畫劃定而發布實施之使用分區類別之事實，依人民申請所核發予以證明之文件，性質上應屬事實之通知，不發生權利得喪變更之效力，非行政處分。倘證明書所載土地使用分區類別與事實不符，核係通知事實內容錯誤之證明文件，不生變更都市計畫書圖劃分土地使用分區類別之效果。故原告主張佳里區公所核發之101年使用分區證明書係行政處分，並對原處分之作成有構成要件效力云云，尚無可採。又參照收費辦法第2條規定：「本辦法之主管機關為本府都市發展局。」第3條規定：「土地使用分區及公共設施用地證明書之核發作業，由主管機關辦理，並得委由各區公所執行之。」第5條規定：「（第1項）前條證明書應以發布實施之都市計畫書圖及公告之都市計畫樁位成果套繪地籍圖為核發依據；其有誤差時，應以地政機關依都市計畫樁位測量分割結果為準。（第2項）分區界線不明確時，核發機關應依地籍測量分割確認結果核發。」可知佳里區公所係受都市發展局之委託辦理使用分區證明書核發作業，並應依該辦法第5條規定方法核發之。經查，佳里區公所陳稱因改制前佳里鎮公所檔案資料保管不理想，於核發101年使用分區證明時，因為沒有找到佳里段1073-1地號土地之佳里都市計畫樁位之相關成果圖資，故僅依都市○○○○○○○○○○○○○里段0000○0○號土地為「住宅區」。至於69年佳里都市計畫樁位成果之相關圖資，係事後從都市發展局處取得等語（參照本院卷第269頁、第398頁筆錄），再參照該使用分區證明書亦載明：「……說明：一、所核發都市計畫土地分區（或公共設施用地）證明書係依據已公告實施之都市計畫書圖及地籍套繪圖核對……。」等語，顯見佳里區公所核發101年使用分區證明書之依據，欠缺佳里都市計畫樁位成果之相關圖資，致誤認佳里段1073-1地號土地之使用分區全部為住宅區，據以核發內容錯誤之101年使用分區證明書，並經臺南地院系爭分割判決書採為事實認定之基礎。從而，原告仍執前詞主張佳里段1073-1地號土地之使用分區證明應以101年使用分區證明書為準，全部為「住宅區」云云，尚無可採。

㈤、原告又主張其因信賴101年使用分區證明書之真正，據以訴請臺南地院判決系爭3筆土地合併分割確定，其信賴利益應受保護，原處分否准原告判決分割登記之申請，違反信賴保護原則云云。惟按人民因信賴公權力行使行為之效力，就生活關係已為積極安排，行政機關嗣後欲撤銷違法授益行政處分時，倘無不值得保護之情事，即有信賴保護原則之適用。至信賴利益之保護方法，無非對違法授益處分予以存續保護而不得撤銷（行政程序法第117條但書第2款）、違法授益處分雖經撤銷但不溯及失效（行政程序法第118條但書）、因違法授益處分撤銷遭受財產上損失者應給與補償（行政程序法第120條），均須以違法授益行政處分之存在為前提。然佳里區公所101年使用分區證明書之性質，並非行政處分，更非授益行政處分，已如前述。而原處分否准原告之申請，係基於系爭3筆土地之使用分區不相同之客觀事實，不具備地籍測量實施規則第224條第1項及第225條之1規定得合併分割之要件，被告基於依法行政之要求，據以駁回原告之申請，不涉及違法授益行政處分應予存續保護或撤銷後給予補償之問題，自無違反信賴保護原則。原告此部分主張，並無可採。

六、綜上所述，原告上開主張，均不可採。被告認原告申辦判決分割登記所為合併申請複丈，不符合地籍測量實施規則第224條第1項及第225條之1規定，乃以原處分否准之，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，求為判決命被告依其申請作成准予判決分割登記之行政處分，為無理由，應予駁回。本案事證已明確，兩造其餘主張及陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭