高雄高等行政法院判決

民國106年1月4日辯論終結

原告

宏埕企業股份有限公司

代表人

林清和

原告

泛喬股份有限公司

代表人

李必賢

原告

義大皇家酒店股份有限公司

代表人

沈德村

原告

天悅大酒店股份有限公司

代表人

沈德村

原告

義大開發股份有限公司

代表人

張天吉

共同訴訟代理人

林石猛 律師

共同訴訟代理人

戴敬哲 律師

共同訴訟代理人

梁志偉 律師

被告

高雄市政府

代表人

陳菊

訴訟代理人

吳漢耀

陳琪苗 律師

上列當事人間土地公告現值事件，原告不服內政部中華民國105年6月23日台內訴字第1050033108號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告宏埕企業股份有限公司（下稱宏埕公司）、泛喬股份有限公司（下稱泛喬公司）、義大皇家酒店股份有限公司（下稱義大皇家公司）、天悅大酒店股份有限公司（下稱天悅公司）、義大開發股份有限公司（下稱義大開發公司）等（以下合稱原告等5家公司）分別以民國104年11月9日陳情書向被告陳情近年渠等所有土地公告土地現值調整幅度過高，請求將原告宏埕公司所有坐落高雄市大樹區（下○○○區○○○○段○○○○○○○○段○00○0○號等50筆如附表所示土地105年公告土地現值調降至103年之水準，原告泛喬公司所有姑婆寮段26-175地號等126筆如附表所示土地、原告義大皇家公司所有姑婆寮段26-233地號等10筆如附表所示土地、原告天悅公司所有姑婆寮段26-309地號等7筆如附表所示土地及原告義大開發公司所有姑婆寮段26-1地號等11筆如附表所示土地之105年公告土地現值調降至99年之水準，案經被告地政局以104年11月18日高市地政價字第10433251600號函（下稱被告地政局104年11月18日函）復原告等5家公司已錄案並將提供高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱高市地評會）參考。嗣被告辦理105年地價調整作業，原告等5家公司所有前揭姑婆寮段土地共計204筆（如附表所示，下稱系爭土地），依其使用編定及土地利用現況情形，分別劃屬大樹區第26、292、351、352及356地價區段，其中第26地價區段為特定目的事業用地，第292、351、352及356地價區段為丙種建築用地，經提請高市地評會104年12月24日104年第6次會議(第3次正式會)評定結果，大樹區第26、292、351、352、356地價區段之區段地價分別為每平方公尺新臺幣（下同）4,500元、50,000元、55,000元、50,000元、50,000元，並據以依地價調查估計規則第23條規定，計算系爭土地之宗地單位地價，被告乃以105年1月6日高市府地價字第10530042901號公告（下稱被告105年1月6日公告）土地現值。原告等5家公司不服被告105年1月6日公告，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

㈠緣被告曾於104年1月1日公告高雄市各區段土地之土地現值調整結果，相較於103年之公告土地現值平均調漲幅度約百分之15.17。惟原告等5家公司所有系爭土地，部分屬丙種建築用地之公告土地現值調整幅度平均約高達百分之75以上；而部分屬遊憩用地(綠地)之公告土地現值調整幅度則平均約高達百分之73；甚至部分屬遊憩用地之公告土地現值亦有過於調高之情事。然觀諸地處同段之他筆土地或系爭土地周遭鄰近地段之土地，其公告土地現值自101年起至今有未曾調整者，抑或係調整幅度均僅在百分之10以內者，相形之下，顯示系爭土地之公告土地現值調整實有未盡合理之狀況。則原告等5家公司於104年11月9日向被告及所屬地政局分別提出陳情書（見本院卷第33頁-第60頁），請求被告將系爭土地之105年公告土地現值予以調降。嗣經被告地政局104年11月18日函（本院卷第61頁）表示：「本局已錄案並將提供地評會參考。」然被告105年1月6日公告(未刊登於政府公報、新聞紙或其他出版品，本院卷第119頁-第121頁)系爭土地之土地現值(系爭土地之105年土地現值，見本院卷第25頁-第31頁)，仍維持104年之土地現值水準。原告等5家公司咸認系爭土地之土地現值公告有所違誤，循序提起本件行政救濟，於法自無不合。

㈡被告105年1月6日公告之性質乃係行政程序法第92條第2項之一般處分，原告等5家公司於法定期間內提起本件訴訟，程序上自無不合：

⒈經查，被告105年1月6日公告系爭土地之土地現值，據最高行政法院96年度判字第1926號判決意旨，核屬行政程序法第92條第2項之一般處分；則其作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據，對系爭土地之所有權人即原告等5家公司之交易及財產權益產生影響。詎料，訴願決定竟認土地現值之公告係具行政規則之性質，遽為不受理之決定，容有違誤，是原告等5家公司在法定期間內(105年6月27日收受訴願決定)依行政訴訟法第4條第1項提起本件撤銷訴訟，程序上於法自無不合。

⒉次按最高行政法院88年判字第69號判例指出，平均地權條例所明定之地價，與公告土地現值分屬不同之概念，二者規範基礎亦有區別。是查，被告105年1月6日公告系爭土地現值，並非公告系爭土地之地價，自無被告所援引最高行政法院55年判字第223號判例意旨適用餘地。故被告以原告等5家公司於被告105年1月6日公告後並未向被告提出修改或調整地價之請求或陳情，認為被告105年1月6日公告非屬行政程序法第92條第2項之一般處分，容屬誤解。

㈢被告未全盤斟酌評定地價之事項即作成105年1月6日公告，容有未合於地價調查估計規則及行政程序法所揭明確性原則、有利不利一體注意原則之違法：

⒈按地價調查估計規則第3條及第9條第1項規定可知，所謂「房屋建築現況」及「其他影響因素之資料」均屬影響區段地價之因素。經查，原告等5家公司所有之系爭土地屬丙種建築用地之部分，自100年起即有遭被告否准核發建造執照之情，即屬「房屋建築現況」或「其他影響因素之資料」等應斟酌之因素，有被告地政局105年2月23日高市地政價字第10530540000號函（本院卷第171頁）詢被告工務局，復經被告工務局於105年3月10日以高市工務建字第10531239500號函覆（本院卷第185頁）認定確有其事等件可稽。則系爭土地如此形同禁建而無從使用且不具交易之經濟價值，衡諸地處同段之他筆土地或系爭土地周遭鄰近地段之土地，其公告土地現值自101年起至今有未曾調整者，抑或係調整幅度僅在百分之10以內者，相形之下顯示系爭土地之公告土地現值調整實有未盡合理之狀況，詎被告卻未予考量，即作成105年1月6日公告，容有未完整適用地價調查估計規則之違誤。

⒉次查，被告105年1月6日公告及高市地評會104年第6次會議紀錄（訴願卷第63頁）等2項書面資料，僅記載規定地價及公告土地現值之評議「結論」，尚無從據以得知高市地評會究係審酌何等因素作為105年公告土地現值之評議根據，難謂已盡行政程序法第5條及第96條明確說明處分理由之法律義務，有違反行政行為明確性原則之瑕疵。

⒊此外，高市地評會於評定系爭土地之地價時，並未確實斟酌影響地價之各項因素，諸如土地使用管制、交通運輸、公共建設、工商活動、房屋建築及土地現況，乃至於鄰近土地地價調整情形等有利於原告等5家公司之事項，仍將系爭土地之公告土地現值維持與104年相當之水準，依此所為之地價評定即有構成判斷瑕疵之虞，益徵被告105年1月6日公告有未合於行政程序法第9條及第36條所揭有利不利一體注意原則之違法。

㈣被告以政府資訊公開法及行政程序法等規定，拒絕提供「105年大樹區26、292、351、352及356區段地價區段圖」「大樹區買賣實例調查估價表」等文件資料（下稱系爭資訊）供原告等5家公司參酌，並無理由：

⒈據被告地政局104年11月18日函說明二表示：「又自實價登錄政策施行以來，不動產交易資訊日趨透明，公告土地現值調整實為依據不動產交易資訊合理反應實際地價動態，並提請本市地評會評定。」則系爭土地公告土地現值之調整，實應以不動產實價登錄交易資訊等資料作為斟酌基礎。則為釐清被告評定系爭土地之地價是否存有判斷瑕疵，進而影響土地現值之公告結果，原告等5家公司實有閱覽系爭資訊之必要。

⒉況按行政程序法第46條、訴願法第49條第1項及第75條第2項明定之閱覽卷宗權，係為保障人民參與行政及訴願等程序之正當權利，依最高行政法院97年度判字第19號、102年度判字第746號判決意旨，所謂「行政決定前之擬稿或其他準備文件」並不包括作為行政決定基礎之文件。是以，被告所提出之系爭資訊，若包含各別所有人之土地清冊等資料，因其中可能涉及第三人財產隱私權部分，固不宜提供原告等5家公司閱覽，其餘部分仍屬高市地評會104年12月24日（原告誤繕為21日）第6次（第3次正式會）會議評定之根據，應屬作為系爭土地公告現值評定基礎之文件，並無限制拒絕原告等5家公司閱覽之必要，以使原告等5家公司究明系爭土地公告現值之評定是否正確無瑕疵。詎被告卻全然拒絕提供原告等5家公司閱覽系爭資訊，實屬違法，更益徵被告105年1月6日公告之適法與否，非無疑義；故應准予原告等5家公司閱覽系爭資訊，俾維持原告等5家公司訴訟上之權利等情。並聲明求為判決：⑴撤銷被告105年1月6日公告。⑵將原告宏埕公司所有如附表所示土地之105年土地公告現值作成同103年公告土地現值水準之行政處分。⑶將原告泛喬公司、義大皇家公司、天悅公司及義大開發公司所有如附表所示土地之105年土地公告現值作成同99年公告土地現值水準之行政處分。

三、被告則以︰

㈠經查，原告等5家公司於被告105年1月6日公告土地現值後，並未向被告提出修改或調整地價之請求或陳情，則依最高行政法院55年判字第223號判例、100年度判字第808號判決意旨，被告105年1月6日公告即不得視為一種行政處分或一般處分，依行政訴訟法第4條規定，原告等5家公司自不得就上開公告提起行政訴訟；如提起行政訴訟，鈞院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回。

㈡次查，原告等5家公司所有系爭土地中，部分丙種建築用地遭被告否准核發建造執照，係因原告等5家公司有違規超建所致，但攸關土地效用價值之使用管制及法定建築等條件並未變更，顯無原告等5家公司所謂「形同禁建而無從使用且不具交易之經濟價值」之情事。況且，依地價調查估計規則第9條規定，主管機關是否核發建造執照實非法定影響區段地價之因素，自非高市地評會依法需審酌之事項，是以原告等5家公司主張：渠等所有系爭土地中部分丙種建築用地自100年起即遭被告否准核發建造執照之情事，形同禁建而無從使用且不具交易之經濟價值云云，顯與事實不符。

㈢又查，系爭土地周遭鄰近地段之土地，大部分為農作使用之農牧用地，或作為高爾夫球場使用之遊憩用地，或作為零星建地之丙種建築用地(土地利用之現況為出入道路狹窄之老舊建物)，均與系爭土地係作為高級大飯店、別墅區、大型購物廣場及遊樂場等出入道路便利寬廣之土地利用現況，及使用收益甚高等情形截然不同，二者自不能相提並論。況且，不同地價區段之發展情形有別，為使各地價區段之區域地價得接近一般正常交易價格，個別之調幅自然有異，實不能一概而論，是以原告等5家公司主張系爭土地之公告現值調整未盡合理一事，顯非有理。

㈣另查，有關土地公告現值之查估係依據地價調查估計規則之規定辦理，被告所屬地政機關係派員實地勘查影響地價因素及影響程度，據以劃分地價區段，並蒐集買賣實例、調查地價動態資料估計區段地價後，才提請高市地評會進行評定。而系爭土地之區段地價既經高市地評會依法基於客觀專業知識予以評定，原告等5家公司並未提出任何證據以證明高市地評會所評定之地價有判斷瑕疵之情事，復未有舉出證據證明被告就系爭土地105年度之土地現值公告有何違反行政程序法第9條及第36條所揭有利不利一體注意原則之具體情事，是以原告等5家公司主張被告105年1月6日公告有行政程序法第9條及第36條所揭有利不利一體注意原則之違法，顯乏實據，自非可採。

㈤另相關系爭資訊為被告公告現值作業之準備文件，依政府資訊公開法第18條第1項第3款及行政程序法第46條第2項第1款規定，應限制公開及不得使原告等5家公司申請閱覽、抄寫、複印或攝影該些資料等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告等5家公司之訴。

四、如事實概要欄所述事實，有被告地政局104年11月18日函、被告105年1月6日公告在卷可參。本件兩造之爭執為被告105年1月6日公告性質為「行政規則」或「一般處分」？原告請求被告將原告宏埕公司所有如附表所示土地之105年土地公告現值作成同103年公告土地現值水準之行政處分；將原告泛喬公司、義大皇家公司、天悅公司及義大開發公司所有如附表所示土地之105年土地公告現值作成同99年公告土地現值水準之行政處分是否有理由？經查：

㈠按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又對於非行政處分提起訴願者，應為不受理之決定，訴願法第77條第8款亦有明文規定。次按「訴願法及行政訴訟法上所謂之處分，係指行政官署本於行政權作用，就特定事件對於人民所為之具體處分而言，如官署為貫澈某種行政上之設施，本於其職權，在法律規定範圍內，以命令實施一種辦法，限制人民不得為某種行為，此項命令，不得認為行政處分，人民不得對之提起訴願。」最高行政法院47年判字第63號、60年判字第819號著有判例。

㈡次按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」足見直轄市或縣（市）政府公告土地現值之作用，不僅供土地所有權人申報土地移轉現值之參考，及作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，此等作用，主要在於規範行政機關內部運作之基準及提供土地所有權人等相關土地權利人之參考，因而於其公告時，尚未對特定土地所有權人或可得確定之權利人發生法律效果，其性質為行政規則，而非行政處分或一般處分，最高行政法院55年判字第223號判例意旨所示「關於被告官署所為地價之公告，不能認為對原告之行政處分」即採此見解。因此，如有不服，僅能對依該公告土地現值作成之處分不服時，一併主張，由救濟機關一併審查該行政規則是否合法（參照101年度高等行政法院法律座談會提案10大會研討結果；最高行政法院55年判字第223號判例、90年度裁字第588號裁定、100年度判字第808號判決）。因而對於地評會每年之土地現值公告，認定為行政規則，不得直接對該公告提起救濟，僅在依該公告土地現值作成之處分（例如本件之徵收補償價額處分）不服時，一併予以審查其合法性。

㈢查本件原告等5家公司以被告地政局辦理105年地價調整作業，將原告等5家公司所有如附表所示系爭土地，依其使用編定及土地利用現況情形，分別劃屬大樹區第26、292、351、352及356地價區段，其中第26地價區段為特定目的事業用地，第292、351、352及356地價區段為丙種建築用地，經提請高市地評會104年12月24日104年第6次會議(第3次正式會)評定結果，大樹區第26、292、351、352、356地價區段之區段地價分別為每平方公尺4,500元、50,000元、55,000元、50,000元、50,000元，並據以依地價調查估計規則第23條規定，計算系爭土地之宗地單位地價，並於105年1月6日公告土地現值，依首開說明，原告僅得對主管機關依該公告土地現值作成之處分不服時，一併主張，不得純就土地現值公告本身聲明不服，則內政部訴願決定認系爭土地土地現值之公告非行政處分，援引訴願法第77條第8款規定為訴願不受理之決定，並無不合。原告援引最高行政法院96年度判字第1926號與本件案情不同之個案中所表示之見解（該判決以土地所有人曾對土地公告現值不服請求更正，更正請求遭否准後，經訴願而得提起課予義務訴訟）主張土地現值之公告屬「一般處分」，認得單獨針對土地現值公告提起爭訟，容有誤解，本院自不受拘束。原告對之提起行政訴訟，並無理由，應予駁回。

㈣再者，地價及標準地價評議委員會是依據依內政部訂頒之地價及標準地價評議委員會組織規程所設置之任務編組，其委員及工作人員均屬兼任，並無獨立預算，亦不得以該委員會名義獨立對外行文，非具有單獨法定地位之行政機關，自非政府資訊公開法第7條第1項第10款規定之合議制機關，被告無須主動公開相關資訊應無疑義。又地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第3點規定：「地政機關根據平均地權條例第15條或第46條規定提送本會評議區段地價之議案，應先行舉辦公開說明會，說明地價調查、區段劃分、地價估計作業情形及最近一期地價動態情況，並受理當地民眾意見予以彙整處理作成報告，提送本會作為評議之參考。」足認地政機關提送地價及標準地價評議委員會作為評議之參考資料，應屬政府資訊公開法第18條第1項第3款，作為意思決定前之準備作業，而得不予提供。且「地價區段圖」「買賣實例調查估價表」等文件資料係地政機關就相關資料予以彙整處理作成報告，是一份綜合研判之資料，故無法區隔為一部分可公開或其他部分不宜公開，自無政府資訊公開法第18條第2項「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」適用。是原告等5家公司主張本件程序上應准予閱覽「105年大樹區26、292、351、352及356區段地價區段圖」「大樹區買賣實例調查估價表」等無關第三人財產隱私權部分之文件資料，亦無可憑，併予敘明。

㈤綜上所述，原告等5家公司訴請撤銷被告105年1月6日公告，經訴願決定以該公告性質為行政規則非一般處分，而予以不受理決定，並無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷被告105年1月6日公告，併請判命被告⒈將原告宏埕公司所有如附表所示土地之105年土地公告現值作成同103年公告土地現值水準之行政處分。⒉將原告泛喬公司、義大皇家公司、天悅公司及義大開發公司所有如附表所示土地之105年土地公告現值作成同99年公告土地現值水準之行政處分，均無理由，應予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭