高雄高等行政法院判決

民國107年5月29日辯論終結

原告

上景春秋住戶管理委員會

代表人

陳春生

被告

高雄市政府工務局

代表人

蔡長展

訴訟代理人

林崇斌

　楊森閔

　余佩君

上列當事人間建築法事件，原告不服高雄市政府中華○○000○0○0○○市○○○○○00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面：

一、原告代表人原為林進達，於訴訟進行中變更為陳春生；被告代表人原為趙建喬，於訴訟繫屬中變更為蔡長展，均經變更後之代表人分別具狀聲明承受訴訟（見本院卷第327頁、第323頁至第324頁），核無不合，均應准許。

二、原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

貳、實體方面：

一、爭訟概要:原告為位在高雄市○○區○○○路00號「上景春秋大廈」（下稱系爭大廈）之住戶管理委員會。系爭大廈經民眾檢舉外牆磁磚剝落，影響周遭公共安全，因被告認定原告涉有違反建築法第77條第1項規定情事，乃於民國105年10月5日函請原告陳述意見並限期改善。嗣被告以原告違反建築法第77條第1項規定，依同法第91條第2項規定，以105年11月11日高市工務建字第10539100200號函裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到30日內自行改善完竣。原告不服，提起訴願，經訴願決定以該處分適用建築法第91條第2項明顯有誤為由，撤銷該處分，由被告另為適法之處分。被告乃依訴願決定意旨，重行審酌相關事證，以106年1月26日高市工務建字第10630655100號函（下稱原處分），認原告違反建築法第77條第1項規定，依同法第91條第1項規定裁處6萬元罰緩，並限於文到30日內自行改善完竣。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

（一）主張要旨︰

1、參照臺北高等行政法院102年度訴字第1954號、最高行政法院92年度判字第138號判決意旨，對於違反建築法之裁罰案件，應先調查判斷建物實際管領人為何人，該管領人始具有防止危害發生之可能，能防止卻疏於防止，則對此義務之違反，即須受到建築法相關規定之處罰。系爭大廈規約明確規定原告權責僅就內部設施管理，並未規範外部及外牆部分。

2、被告於105年10月5日高市工務建字第10537784100號函請原告於文到30日內自行改善。原告自104年11月26日起至今，陸續有改善作為，故被告以原告違反建築法第77條第1項，自有認事用法之違誤。原告於改善後，被告未依建築法第77條第2項執行派員檢查之義務，即遽以原處分處置，於法未合。被告指稱於105年9月30日、105年12月14日辦理複查，僅為單方說法，均未依行政程序法第102條另通知原告，真實性有待查證，顯見原處分亦有程序上違法。

3、原告105年9月30日所攝照片其右上、左下二張，與起訴原因無涉。且系爭大廈並無被告所指「全面脫落」，被告所述，與事實不符。

4、系爭大廈外牆磁磚剝落，係因105年9月14日莫蘭蒂颱風所致，為偶發事件，非出於行政罰法第7條第1項之故意或過失。且依同法第10條，原告已有積極改善作為，未有能防止而不防止，無與積極行為發生事實，自應不予處罰。

（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

（一）答辯要旨︰

1、系爭大廈外牆剝落部分多屬大樓樑柱共用部分，依公寓大廈管理條例第10條、第36條規定，原告應負維護及修繕之責任。被告於105年10月5日函請原告於文到7日內陳述意見並依建築法第91條第1項規定課予該建築物實質管領力者（即原告）限於文到30日內自行改善。惟原告仍未改善，被告於105年11月11日高市工務建字第10539100200號函處原告6萬元罰鍰，原告不服提起訴願，案經高雄市政府訴願委員會審議結果，認為適用法律明顯有誤，而撤銷上開處分並責由被告查明、釐清本件整體違規事實及結果後，再行認定其應適用之法律規定及程序。嗣經被告認定系爭大廈外牆磁磚剝落屬未維護建築物合法使用與其構造及設備安全所致，被告乃依內政部營建署103年3月14日召開研商「加強公寓大廈建築物外牆磁磚安全管理」會議紀錄及上開規定，裁處原告6萬元罰鍰，於法並無違誤。

2、民眾於105年9月29日向被告所提檢舉照片及新聞剪報，系爭大廈外牆磁磚砸損鄰近民眾住家屋頂、窗戶及車輛，且散落之磁磚顯屬系爭大廈外牆磁磚無誤。況鄰近區域僅系爭大廈為高層建築物且外牆磁磚嚴重剝落，原告歷次向被告提報外牆磁磚剝落之改善情形，僅針對系爭大廈外牆磁磚剝落部分架設安全防護網等安全措施，並未針對外牆磁磚剝落進行全面修繕，此治標而未治本之方式，並未徹底解決系爭大廈磁磚持續剝落之疑慮，一旦天氣溫度劇變或天然災害，因系爭大廈磁磚已嚴重剝落且失去牢固，恐再造成不幸死傷的公共危險發生之憾事。再者系爭大廈即使已做安全措施，惟系爭大廈鄰近住戶仍飽受磁磚剝落威脅之苦，原告亦曾與鄰近因遭受該大樓磁磚剝落造成財損之部分住戶達成和解。

3、依內政部營建署103年3月14日召開研商「加強公寓大廈建築物外牆磁磚安全管理」會議紀錄-柒、結論及85年8月31日台內營字第0000000號及93年11月10日內授營建管字第0930012604號函釋要旨，建築法第77條第1項規定所稱構造及設備非僅指同法第8條之主要構造，尚包括建築技術規則建築構造編所規範之相關規定。換言之，建築物有擅自違規開窗或破壞防火區劃或防火避難設施之情形者，依上開規定及函釋意旨，仍違反建築法第77條第1項之規定，臺北高等行政法院101年度簡字第480號判決亦採相同見解。再者，有關建築物之外牆磁磚屬建築物構造之飾面部分，即為提供建築各構造體的表面處理，以增進耐久性或裝飾為目的，常見的材料如：水泥漆、油漆、噴漆、磁磚、大理石等，故系爭建築物之外牆磁磚屬上開建築法規所稱構造，而為建築法第77條第1項所規範之範疇。又依公寓大廈管理條例第10條規定，系爭大廈共用部分之外牆磁磚剝落業經被告認屬原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全所致，被告依上開條例及建築法第91條第1項規定裁處原告6萬元罰鍰，並無違誤。

4、系爭大廈外牆嚴重磁磚剝落，長年屢經附近住戶、店家及高雄市寶民里里長反應、檢舉。經被告函請原告修繕、管理及維護，惟原告僅裝設防護網及來函向被告說明已向高雄市政府都市發展局申請外牆修繕補助為由而未進行修繕，並要求附近住戶、店家勿於大樓周遭停放車輛，縱任該大樓外牆磁磚剝落造成民眾生命財產遭受威脅之情事。原告明知且可預見該大樓磁磚剝落恐因風災或氣候遽變致該大樓周遭民眾生命財產發生危險及損失，其雖已裝設防護網及來函向被告說明已向高雄市政府都市發展局申請外牆修繕補助，然仍一再讓附近周遭民眾及住戶生活於恐懼之下，且原告所管理使用之該大樓外牆嚴重剝落經民眾檢舉及舉證歷歷，故被告依建築法第91條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰6萬元，於法並無不合，原告之主張，顯不足採。

（二）聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰

（一）原告是否得為違反建築法第77條第1項規定之行政罰的裁罰對象？

（二）原告是否已善盡建築法第77條第1項所定維護建築物構造安全義務？

（三）原告就上開維護義務違反是否具行政罰法第7條之故意或過失？

（四）原處分之裁罰程序是否適法？

五、本院的判斷︰

（一）按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」建築法第77條及第91條第1項第2款分別定有明文。

（二）爭訟概要欄所載之事實，業經兩造陳明在卷，並有被告105年10月5日高市工務建字第10537784100號函（見原處分卷第219頁、第220頁）、高雄市政府線上即時服務系統（網路部份）市長信箱案件處理聯單（見原處分卷第221頁、第222頁）、被告105年11月11日高市工務建字第10539100200號函（見原處分卷第217頁、第218頁）、原處分（見本院卷第39頁、第40頁）及訴願決定（見本院卷第19頁至第27頁、第31頁至第37頁）附卷足稽，自堪認定。

（三）原告為違反建築法第77條第1項規定之行政罰的裁罰對象：

1、按建築法係為「維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」等目的，針對各種建築行為與建築物安全之管理所實施的建築管制法律（建築法第1條參照）。從建築法的規範架構，可區分為對建築實施行為之管制及對建築物本身之管制，其所課予之義務，即分屬「行為責任」範疇與「狀態責任」範疇。使用執照核發後，作與原核定使用不合之變更者，應由擅自變更之行為人負擔「行為責任」；至於使用執照核發後，未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人、使用人應負擔「狀態責任」。蓋依前揭建築法第77條第1項規定，建築物所有權人、使用人被法律課予維護建築物於法定狀態（建築物受到合法使用），以及建築物之構造與設備安全（抽象的行政法上義務），此等義務並未被預設須以特定面貌的「行為」來履行，只要建築物出現不符法律所要求的狀態，即出現法所欲排除的危險狀態，自已構成狀態責任義務的違反，並非必須有導致違規狀態的人之行為存在，其所歸責於「所有權人或使用人」者即是「狀態責任」（最高行政法院106年度判字第682號判決意旨參照）。詳言之，建築法第77條第1項規定課予建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，其責任內容係以物為中心之「狀態責任」，非「行為責任」，即非以造成危險狀態之行為人為義務人，而係基於公益目的，就對於物有實際上管領能力之人，如所有權人或使用人，課予此種排除危險、回復物安全狀態之義務，故建築物存有未合法使用或其構造及設備不安全之情狀，縱非肇因於所有人或使用人所為，仍不能解免渠等依建築法第77條第1項所定維護合法使用與其構造及設備安全之責任。

2、公寓大廈管理條例第3條第7款、第9款規定：「本條例用辭定義如下：……七、區分所有權人會議：指區分所有權人為共同事務及涉及權利義務之有關事項，召集全體區分所有權人所舉行之會議。……九、管理委員會：指為執行區分所有權人會議決議事項及公寓大廈管理維護工作，由區分所有權人選任住戶若干人為管理委員所設立之組織。……」第29條規定：「（第1項）公寓大廈應成立管理委員會或推選管理負責人。（第2項）公寓大廈成立管理委員會者，應由管理委員互推一人為主任委員，主任委員對外代表管理委員會。……」第36條第1款、第2款、第3款規定：「管理委員會之職務如下：一、區分所有權人會議決議事項之執行。二、共有及共用部分之清潔、維護、修繕及一般改良。三、公寓大廈及其周圍之安全及環境維護事項。……」第38條第1項規定：「管理委員會有當事人能力。」準此，公寓大廈管理委員會性質上為設有代表人之非法人團體，且其法定職務範圍包含：區分所有權人會議決議事項之執行、共有及共用部分之清潔、維護、修繕及一般改良，以及公寓大廈及其周圍之安全及環境維護事項。從而，公寓大廈管理委員會自屬建築法第77條第1項所定負有維護建築物構造與設備安全之行政法上義務者，其責任內容為以物為中心之「狀態責任」。而系爭大廈第21屆區分所有權人會議已決議將外牆整建委員會與住戶管理委員會合併，共同管理外牆整建相關事宜；原告作為系爭大廈之住戶管理委員會，其召開管理委員會議時，亦將系爭大廈之外牆整建列為議案，進行討論與決議等情，此有原告105年3月份會議紀錄在卷可稽（見本院卷第193頁至第201頁），足見系爭大廈之外牆維護已經區分所有權人會議決議交由原告辦理，從而，原告確屬對於系爭大廈之外牆具有實際上管領能力之非法人團體無誤。對照行政罰法第3條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」故堪認原告如未能善盡其所負前揭建築法上之維護義務，自為違反建築法第77條第1項規定之行政罰的裁罰對象甚明。

（四）原告所為難謂已善盡建築法第77條第1項所定維護建築物構造安全義務：

1、建築法第77條第1項所稱建築物之構造，依其條文文義並未以同法第8條所定之主要構造為限。而建築物之外牆磁磚乃屬建築物構造飾面之一種，係提供建築各構造體表面處理，以增進耐久性或裝飾為其目的，自屬建築法第77條第1項所稱之建築物構造無疑。系爭大廈先前已因外牆磁磚掉落經民眾檢舉，經被告分別於103年3月4日、同年4月28日、同年7月1日、同年11月12日及同年12月2日函請原告改善，並於105年2月1日、同年4月19日、同年6月2日、同年7月25日及同年8月30日再分別函請原告修繕、管理及維護等情，有被告上開函文在卷可稽（見原處分卷第87頁至第133頁）。而系爭大廈復因外牆磁磚掉落經民眾於105年9月29日再向被告檢附照片提出檢舉等情，有高雄市政府線上即時服務系統（網路部份）市長信箱案件處理聯單及附件照片附卷可稽（見原處分卷第195頁至第206頁）。

2、原告雖主張：其自104年11月26日起至今，陸續有改善作為，故被告以其違反建築法第77條第1項，認事用法有所違誤云云，並提出修繕會辦單、工程請款單、請款憑證、估價單及外牆防護網工程圖等為佐（見本院卷第41頁至第75頁）。然建築法第77條第1項規定課予建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，其責任內容係以物為中心之「狀態責任」，非「行為責任」，業如前述，故只要建築物出現法律所欲排除之危險狀態，具有實際上管領能力之人即負有排除危險、回復物安全狀態之義務，故如建築物仍存有構造及設備不安全之情狀，即構成狀態責任義務之違反。而系爭大廈因外牆磁磚掉落經民眾於105年9月29日再向被告檢附照片提出檢舉後，被告於105年9月30日前往稽查發現系爭大廈確仍存有外牆磁磚掉落情形，此有現場照片（見本院卷第145頁至第147頁、第299頁至第309頁）在卷可憑；且原告亦自承其外牆防護網僅有西面及南面之部分牆面施作而非全面性架設等情（見本院卷第317頁），故系爭大廈縱經原告進行修繕及防護網架設工程之後仍然存有外牆磁磚掉落地面之情形，一旦天氣溫度劇變或發生天然災害，恐因外牆磁磚自高樓層掉落而造成人員死傷或財產損失之公安危害，其確有構造不安全之情狀，揆諸上開說明，被告認定原告並未善盡建築法第77條第1項所定維護建築物構造安全義務，確屬有據。

（五）原告因其代表人、管理人或實際行為之職員對於違反前揭行政法上義務之過失而推定有過失：

1、按「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」準此，行政罰之責任，包括故意及過失之違反行政法上義務行為均屬可罰，且非法人團體之代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，即推定為該非法人團體之故意、過失。而所稱「故意」係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言；又所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。

2、原告作為系爭大廈之住戶管理委員會，負有建築法第77條第1項所定維護建築物合法使用與其構造及設備安全之義務，業如前述，是其代表人、管理人或實際行為之職員本應注意依法維護建築物合法使用與其構造及設備安全。而系爭大廈屢因外牆磁磚掉落造成鄰損，此為原告所自承，並有原告與鄰人之和解書在卷可考（見原處分卷第151頁至第155頁）。原告亦因而僱工架設防護網以避免造成損害，業如前述，足見原告對於外牆磁磚掉落將造成公安危害乙事，已有認知。然其代表人、管理人仍未能採取徹底解決之方式以善盡其上開構造安全維護義務，自難謂毫無過失。從而，依前揭行政罰法第7條第2項規定，仍應推定為原告之過失。至原告固主張：系爭大廈外牆磁磚剝落，係因105年9月14日莫蘭蒂颱風所致，為偶發事件，非出於行政罰法第7條第1項之故意或過失云云。然臺灣於每年夏季經常有颱風來襲，此為眾所周知之事實，系爭大廈外牆磁磚既早已發生掉落情形，如於颱風季節到來前，未能採取進一步防範措施妥適維護，颱風所挾強風暴雨勢將造成建築物外牆磁磚掉落之結果，即非原告所不能預見，是其主張系爭大廈外牆磁磚剝落係颱風所致，為偶發事件，非出其故意或過失云云，顯屬卸責之詞，並非可採。

（六）原處分之裁罰程序並無瑕疵：

1、被告基於上情而認定原告違反建築法第77條第1項規定，乃依同法第91條第1項規定，以原處分裁處6萬元罰緩，並限於文到30日內自行改善完竣，業如前述。原告雖主張被告於105年10月5日高市工務建字第10537784100號函請原告於文到30日內自行改善；原告自104年11月26日起至今，陸續有改善作為，原告於改善後，被告未依建築法第77條第2項執行派員檢查之義務，遽以原處分處置，於法未合；被告於105年9月30日、105年12月14日辦理複查，均未依行政程序法第102條通知原告，真實性有待查證，顯見原處分亦有程序上違法云云。

2、按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」、「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：…六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。…」此觀行政程序法第102條、第103條第5款及行政罰法第42條第6款規定甚明。而上開條款之立法理由為：行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分時，宜給予相對人陳述意見之機會，藉以避免行政機關之專斷，並保障該相對人之權益。惟依上開規定，行政機關給予受處罰者陳述意見機會之時點為「裁處前」，且裁處所根據之事實，客觀上如已明白且足以確認者，依法亦已無須再給予受處罰者陳述意見之機會。查被告於作成原處分前已於105年10月5日函請原告陳述意見並限期改善等情，有被告105年10月5日高市工務建字第10537784100號函（見原處分卷第219頁、第220頁），足見被告於依法裁罰前，確已遵循行政程序法第102條所定程序於裁處前給予原告陳述意見之機會；況被告於105年9月30日前往稽查時，已使用照相器材拍攝現場照片作為客觀事實認定之證據，此有現場照片（見本院卷第145頁至第147頁、第299頁至第309頁）在卷可憑，縱使被告於稽查時並未通知原告到場，其程序亦難謂違反行政程序法第102條之規定。

3、建築法就未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者之行政罰則規定在同法第91條第1項第2款，其條文內容為：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，……：……二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」足見該條所定行政罰僅以建築物所有權人、使用人未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全為其構成要件，文義上顯然並未以主管建築機關必須依建築法第77條第2項派員檢查作為其裁罰之前提要件。且參諸建築法第77條於84年8月2日修正時之立法理由為：「一、為全面建立建築物使用檢查制度，使建築物使用行為主體與責任歸屬能具體明確，爰明定建築物之所有權人、使用人應負有維護建築物合法使用之責任，並應定期委請具檢查資格者檢查簽證，其結果應向當地建築機關申報。主管建築機關得視實際需要隨時派員或定期會同有關機關複查。……」等情，亦足見建築法第77條第2項所定「主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備」之條文實係授予主管建築機關行政檢查權之規定，並非作為違反維護建築物合法使用與其構造及設備安全義務時裁罰之前提要件。從而，原告上開主張，亦不足採。故被告認定原告違反建築法第77條第1項規定之違章行為明確，被告依同法第91條第1項第2款裁罰，自屬有據，核無違法。

（七）綜上所述，原告前揭主張，均不足採。被告認定原告違反建築法第77條第1項，而依同法第91條第1項規定，裁處6萬元罰緩，並限於文到30日內自行改善完竣，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

（八）本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認均與本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。

六、結論︰本件原告之訴為無理由。

高雄高等行政法院第二庭