高雄高等行政法院判決

民國108年1月10日辯論終結

原告

蘇明炎

原告

蘇明結

原告

蘇暉凱

原告

蘇家昌

原告

蘇皇誌

原告

王鑑欽

原告

陳素珠

原告

蘇鈴琇

原告

鄭素珠

原告

蘇英婷

原告

蘇鈴雅

原告

許熒砡

原告

許凱翔

原告

蘇倍儀

共同訴訟代理人

鄭曉東 律師

共同訴訟代理人

魏緒孟 律師

被告

內政部

代表人

徐國勇

訴訟代理人

洪郁惠

朱鍊

卓震宇

上列當事人間收回被徵收土地事件，原告不服行政院107年3月22日院臺訴字第1070167043號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面：

㈠被告內政部代表人原為葉俊榮，訴訟中變更為徐國勇，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，經核均無不合，應予准許。

㈡按「（第1項）訴狀送達後，不得將原訴變更或追加。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告起訴時原以嘉義縣政府（下稱嘉縣）及內政部為共同被告，其訴之聲明為：「⒈內政部民國107年3月1日台內訴字第1070004498號訴願不受理決定（下稱被告內政部107年3月1日不受理訴願決定）、行政院107年3月22日院臺訴字第1070167043號訴願駁回決定（下稱訴願決定）、嘉縣105年10月3日府教國字第1050190100號函復（下稱嘉縣105年10月3日函）及內政部106年7月26日台內地字第1061305416號函（下稱原處分）均撤銷。⒉被告應依土地法第219條規定准由原告照徵收價額收回原合併前嘉義縣○○鎮○○段○○○○○段○000○000○000○號土地（下稱系爭土地)。」嗣於訴狀送達後本院審理中，經審判長闡明本件是否合於照徵收價額收回土地之要件，是經嘉縣層報原核准徵收機關內政部作成准、駁之決定，依最高行政法院91年10月份庭長法官聯席會議決議意旨，應以該作成駁回決定之原核准徵收之機關為處分機關（本院卷2第56-57頁）。則原告撤回嘉縣為被告部分，並將訴之聲明變更為：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告之申請，作成准許原告照原徵收補償價額收回系爭土地之行政處分。」又原被告嘉縣對原告上揭撤回及訴之聲明變更均無異議（本院卷2第57頁），被告內政部亦表示同意而為本件言詞辯論，則依上述說明，原告以內政部為被告提起本件訴訟，自具當事人適格，且本件訴訟審理範圍為原告與被告內政部間之收回被徵收土地事件，先予敘明。

㈢次按有關不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，除因不動產徵收、徵用或撥用之訴訟，專屬不動產所在地之行政法院管轄外，得由不動產所在地之行政法院管轄，此稽之行政訴訟法第15條規定可明。本件原告起訴請求被告應作成准予其收回被徵收土地之處分等事件，核屬有關不動產之公法上權利涉訟，因爭訟土地坐落於本院管轄區域內之嘉義縣大林鎮新興段，本院自具管轄權。

貳、實體方面

一、爭訟概要：緣嘉義縣大林鎮公所為開闢大林都市計畫文國中㈡學校用地（下稱系爭計畫），報經改制前臺灣省政府（下稱臺灣省政府）77年7月14日77府地四字第152942號函（下稱臺灣省政府77年7月14日函）核准徵收新興段579地號等14筆土地（包括系爭土地)，交由嘉縣77年7月22日77府地權字第58006號公告（下稱嘉縣77年7月22日公告），公告期間自77年7月23日起30天。嗣原告蘇家昌、蘇明結、蘇明炎、蘇暉凱、王鑑欽、蘇皇誌、許熒砡、許凱翔等8人（下稱原告蘇家昌等8人）於105年6月21日（嘉縣收文日，案件編號：105J00Q0020）以所有系爭土地迄今未依徵收計畫使用為由，依土地法第219條規定，向嘉縣提出照徵收價額收回系爭土地。嘉縣以105年10月3日函復本件已逾法定得聲請收回期限，且因人口成長尚有維持系爭土地為學校預備用地之必要等語。原告蘇家昌等8人不服嘉縣105年10月3日函，提起訴願，經被告以嘉縣105年10月3日函核非行政處分為由，予以105年12月26日台內訴字第1050085061號不受理決定。原告蘇家昌等8人仍不服嘉縣105年10月3日函，合併原告蘇倍儀、蘇英婷、陳素珠、蘇鈴琇、蘇鈴雅、鄭素珠等6人（下稱原告蘇倍儀等6人），共同提起訴願，經被告以原告蘇家昌等8人對同一事件重行提起訴願，並不合法；另原告蘇倍儀等6人同為系爭土地之所有人，則嘉縣105年10月3日函效力雖及於渠等，惟該函並非行政處分，則原告蘇倍儀等6人提起訴願亦不合法為由，合併為被告107年3月1日訴願不受理決定。嘉縣另將原告等14人之收回系爭土地申請案以105年11月18日府地權字第1050222463號函及106年4月26日府地權字第1060063398號函報請被告核定。經被告原處分以原告等14人申請收回系爭土地已逾法定申請期限，不予受理。嘉縣據以106年8月8日府地權字第1060151510號函知原告等14人上揭原處分結果。原告等14人不服原處分，提起訴願，遭訴願決定無理由駁回，原告等14人仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

㈠主張要旨︰

⒈原告等14人請求被告准予其收回系爭土地之請求權時效應為10年：

⑴主管機關依都市計畫法徵收土地時，實務就原土地所有權人收回權之起算，係適用都市計畫法第83條第1項之規定而排除土地法第219條之規定；但就時效期間之計算，則又回復適用土地法第219條規定之5年時效，其就相同事件割裂法律之適用，顯不合理。參以陳碧玉大法官於司法院釋字第763號解釋之協同意見書中所論，於主管機關未履行人民收回權之告知義務前，即由原土地所有權人承受時效消滅之不利益，有違憲法保障人民財產權之意旨等情，應認為目前實務關於收回權時效期間之適用規定，尚有可議之處。

⑵則系爭計畫之核准期限既以99年9月為其完工期限，因嘉縣屆期未依原核准計畫使用系爭土地，原告等14人即得依都市計畫法第83條第1項規定，自99年10月1日起向嘉縣請求收回系爭土地；而原告等14人之收回權，其時效期間於都市計畫法既無特別規定，即應適用有關公法請求權之一般規定，此有行政程序法第131條第1項後段之規定，故原告等14人之請求權消滅時效應為10年。承此，原告等14人於105年6月21日具文向嘉縣請求准予收回系爭土地，距99年10月1日之起算日期，尚未逾上開10年消滅時效之規定，被告自應准許原告等14人之請求。從而，被告所為否准原告等14人請求之處分，尚有違誤，應予撤銷。

⒉況且，系爭土地自77年7月22日公告徵收至今，僅有小部分設置慢速壘球場、籃球場、簡易溜冰場等設施，未有興建學校，顯未依徵收計畫使用，則依行政法院40年判字第18號判例意旨，原告等14人自得照原徵收價額收回系爭土地。

㈡聲明︰

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應依原告之申請，作成准許原告照原徵收補償價額收回系爭土地之行政處分。

三、被告答辯及聲明︰

㈠答辯要旨：

⒈原告等14人之申請已逾法定申請期限：

⑴系爭計畫進度為：「預定78年9月開工，99年9月完工。」則系爭土地之申請收回請求權時效應自99年10月1日起算，且其適用修正前土地法第219條15年時效（即114年9月30日）之殘餘期間長於修正後同條文所明定5年時效（即104年9月30日）期間，自應適用修正後較短之5年時效期間之規定，故本件得收回被徵收土地之申請期限應至104年9月30日前行使。惟原告等14人於105年6月21日始申請收回土地，已逾法定申請期限至明。則原處分函復「不予受理」於法尚無不合。

⑵另依最高行政法院107年度判字第610號判決意旨，對於依都市計畫法指定之公共設施保留地以徵收取得者，其收回被徵收土地之請求權時效應適用土地法第219條規定，又因土地法第219條對於收回權之行使，已為時效期間之規定，當無行政程序法第131條關於公法上請求權時效規定之適用等語。可知原告等14人主張本件有行政程序法第131條第1項10年時效之適用，顯無理由。

⒉至於原告等14人援引行政法院40年判字第18號判例主張本件有土地法第219條適用云云，該判例已經最高行政法院91年10、11、12月份庭長聯席會議決議嗣後不再援用，併此說明。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、爭點︰

㈠被告以原告申請逾法定申請收回期限而不予受理，是否合法？原告請求被告應依原告之申請，作成准許原告照原徵收補償價額收回系爭土地，有無理由？

㈡本件系爭事實有無司法院釋字第763號解釋之適用？

五、本院之判斷：

㈠前提事實︰本件如爭訟概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原處分及訴願決定書在卷可稽，應堪認定。

㈡被告以逾5年收回權之行使期間，否准原告照價收回之申請係屬合法：

⒈應適用之法律：土地徵收條例係89年2月2日制定公布，該條例第61條規定，本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。是以，在土地徵收條例施行前已公告徵收之土地，在土地徵收條例施行之後，以需用土地人未依徵收計畫開始使用，申請收回，仍應依該條例施行前之規定辦理。次按都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一徵收。二區段徵收。三市地重劃。」第83條規定：「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」另按土地法第219條第1項至第3項分別規定：「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第3項）第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」準此，依都市計畫法指定之公共設施保留地以徵收取得者，關於申請收回徵收土地，應優先適用都市計畫法第83條規定，其使用期限應依其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條限制，如需用土地人不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人始得照原徵收價額收回其土地，僅都市計畫法未特別規定者，如收回被徵收土地之請求權時效、收回程序及歸責事由等事項，有土地法第219條規定之適用。因此，依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內載明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照計畫期限使用。且收回權是為保障人民權益，防止政府假借公益之名，濫用土地徵收權，在符合一定要件下，准被徵收人收回土地的規定，係依法律規定而發生，被徵收之土地，如未依徵收當時經核准之計畫期限使用者，收回權即因要件合致而發生，至行使收回權之期間，依土地法第219條規定，自該計畫使用期限屆滿之次日起算5年，逾此行使期間，收回權即行消滅，復因土地法第219條對於收回權之行使，已為時效期間之規定，當無行政程序法第131條關於公法上請求權時效規定之適用。

⒉經查，本件系爭土地前經臺灣省政府77年7月14日函核准徵收，嘉義縣政府77年7月22日公告徵收（公告期間：自77年7月23日起30天），核准計畫進度為：「預定78年9月開工，99年9月完工。」有臺灣省政府77年7月14日函、嘉縣77年7月22日公告及系爭徵收計畫書在卷可參。則依前開規定及說明，原告主張系爭土地未經依核准計畫期限使用，至遲應於104年9月30日前申請收回系爭土地，而本件原告蘇家昌等8人係於105年6月21日提出申請（見內政部調借文件卷第42頁）、原告蘇倍儀等6人於106年2月3日合併蘇家昌等8人提出申請（見內政部調借文件卷48-49頁），有原告等14人之申請函在卷可稽，均已逾5年收回權之行使期間，被告不予受理原告照價收回之申請，於法有據，原告訴請收回系爭土地，為無理由。

⒊次查，本件土地徵收案係依都市計畫法第48條規定辦理，依上開就「不依照核准計畫期限使用」原土地所有權人收回其土地之期限之說明，應適用現行即89年1月26日修正之土地法第219條規定，自使用期限屆滿之次日起算5年內申請收回被徵收土地，原告主張本件應適用行政程序法第131條人民對行政機關公法上請求權10年消滅時效之規定，並無足採。

㈢又「都市計畫法第83條第2項規定之『不依照核准計畫期限使用』，應就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地者，原土地所有權人不得聲請收回土地。非謂需用土地人，就欲興辦事業之工程，於該徵收計畫所載完工日尚未全部完工，原土地所有權人即可聲請收回土地。」最高行政法院97年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參照。查，系爭土地之現況係作為運動綠廊、大林壘球場、籃球場及溜冰場等公共設施之多目標平面使用，有現況照片4幀在卷可參（見內政部調借文件第130-131頁），且為原告所不爭；而嘉縣徵收系爭土地目的係發展地方教育事業，有大林都市計畫「文國中㈡」計畫書在卷可參（見內政部調借卷第81頁），又依教育部91年6月10日台國字第000000000號函發布之「國民中小學設備基準」規定（見內政部調借文件卷第102頁），對於校園整體規劃之校園空間，依活動性質區分為動態區（以體育活動為主。例如田徑場、球場、遊戲場、游泳池、體育館等）、靜態區、中性區、文化活動區及生態教育區等，而系爭土地現狀下之壘球場、籃球場、溜冰場等設施，應屬於校園空間中動態區中球場、遊戲場之規劃，足見嘉縣就系爭土地之現狀，仍有作屬校園空間之規劃與使用，故原告以本件未依核准計畫期限內完成學校之籌建為由，申請收回被徵收土地，仍非可採。

㈣本件無司法院釋字第763號解釋之適用：

⒈按土地法第219條第1項未規定主管機關就其徵收之土地，應定期通知原土地所有權人土地之後續使用情形，致原土地所有權人無從於充分資訊下，行使收回權，是否不符憲法要求之正當行政程序，而有違憲法第15條保障人民財產權之意旨？經司法院釋字第763號解釋：「土地法第219條第1項規定逕以『徵收補償發給完竣屆滿1年之次日』為收回權之時效起算點，並未規定該管直轄市或縣（市）主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告，致其無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使收回權，不符憲法要求之正當行政程序，於此範圍內，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨，應自本解釋公布之日起2年內檢討修正。於本解釋公布之日，原土地所有權人之收回權時效尚未完成者，時效停止進行；於該管直轄市或縣（市）主管機關主動依本解釋意旨通知或公告後，未完成之時效繼續進行；修法完成公布後，依新法規定。」在案，其中就「解釋公布之日，原土地所有權人之收回權時效尚未完成者」選擇以時效不完成，並由核准徵收機關為通知作為過渡處置手段，則欲適用此號解釋，自以解釋公布之日（107年5月4日）原土地所有權人之收回權尚未時效完成者為前提。

⒉查本件原告等14人收回權之行使於104年9月30日屆滿，已如前述，本件顯非司法院釋字第763號解釋第2段所指解釋公布後時效未完成之過渡案件，自無上開解釋之適用，應予說明。

㈤綜上所述，被告以原告等14人請求收回被徵收之系爭土地，已逾都市計畫法第83條及土地法第219條規定得申請收回之期限，而以原處分不予受理申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告等14人訴請撤銷，並請求被告應作成准許原告等14人照原徵收補償價額收回系爭土地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭