高雄高等行政法院裁定

原告

陳建夫

訴訟代理人

蘇清水 律師

訴訟代理人

王奐淳 律師

訴訟代理人

田杰弘 律師

被告

臺南市政府

代表人

黃偉哲

訴訟代理人

馮祺雯

　陳坤亮

上列當事人間重測事件，原告不服臺南市政府中華民國106年12月20日府法濟字第1061350297號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主文

理由

一、被告代表人原為李孟諺，嗣於本件訴訟審理中變更為黃偉哲，業經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷第393頁），核無不合，應予准許。

二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「前3項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」行政訴訟法第111條第1項、第4項分別定有明文。本件原告起訴時列臺南市政府為被告，訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應依原告106年10月16日地籍圖重測異議複丈申請書作成准予複丈之處分。」（見本院卷第13頁）。嗣於訴狀送達後，有如下變更：

（一）民國107年7月9日具狀列臺南市政府為先位被告，並追加臺南市永康地政事務所（下稱永康地政）為備位被告，且變更聲明為：「先位聲明：原訴願決定及原處分（臺南市政府106年9月22日府地測字第1060920395B號公告文、臺南市政府106年9月22日地籍圖重測土地標示變更結果通知書、永康地政事務所106年10月23日所測量字第1060107129號函）均撤銷。備位聲明：一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應依原告106年10月16日地籍圖重測異議複丈申請書作成准予複丈之處分。」（見本院卷第173頁至第174頁）。原告並於107年7月19日準備程序表明上開先位聲明之被告係指臺南市政府；備位聲明之被告包含臺南市政府及永康地政（見本院卷第204頁、第205頁）。

（二）107年8月14日準備程序當庭撤回對永康地政起訴，並變更聲明為：「訴願決定及原處分（臺南市政府106年9月22日府地測字第1060920395B號公告文、臺南市政府106年9月22日地籍圖重測土地標示變更結果通知書、永康地政事務所106年10月23日所測量字第1060107129號函）均撤銷。」（見本院卷第280頁）。

（三）107年8月14日準備程序變更聲明為：「原訴願決定（臺南市政府106年12月20日府法濟字第1061350297號訴願決定書）及原處分（被告106年9月22日府地測字第1060920395B號公告關於後開通知書土地標示變更部分、被告106年9月22日地籍圖重測土地標示變更結果通知書、永康地政事務所106年10月23日所測量字第1060107129號函）均撤銷。」（見本院卷第303頁至第304頁）。

（四）查原告於107年5月15日準備程序當庭表明其起訴狀所載訴之聲明第1項所稱原處分係指永康地政106年10月23日所測量字第1060107129號函（下稱永康地政106年10月23日函）等語（見本院卷第161頁），對照其上開變更後之聲明以觀，足認就原告訴請撤銷「被告106年9月22日府地測字第1060920395B號公告（下稱被告106年9月22日公告）關於後開通知書土地標示變更部分」及「被告106年9月22日地籍圖重測土地標示變更結果通知書」（下稱被告106年9月22日通知書）部分，核屬訴之追加。而被告表示不同意原告上開追加（見本院卷第206頁、第210頁），且表明被告就原告所提出之106年11月10日訴願書及同年月23日訴願補充理由書認定所載之原行政處分機關及不服標的僅為永康地政106年10月23日函（見本院卷第87頁、第162頁），否則被告便會移給內政部審議（見本院卷第281頁）等詞。原告就此固主張：本件地籍圖測量結果經被告106年9月22日公告，原告不服該結果於公告期限內之106年10月16日、18日分別向永康地政及被告提出異議申請複丈，後由永康地政以106年10月23日函通知原告不予受理地籍圖重測複丈申請，該通知之性質即為土地法第46條之3所規範之複丈結果通知，其應屬被告之行政處分；故原告不服系爭公告文及系爭複丈結果通知，原應以被告為原處分機關，繕具訴願書提出於被告向訴願管轄機關內政部提起訴願；原告誤認永康地政為被告106年9月22日公告及永康地政106年10月23日通知之原處分機關，並誤向永康地政提出訴願書作不服原行政處分之表示；原告之訴願雖有上述錯誤，然依訴願法第61條第1項規定，仍應視原告已自始向內政部提起訴願，應依同條第2項規定將該事件移送於原處分機關臺南市政府依訴願法第58條規定辦理；至於原告訴願書有關誤載原處分機關之瑕疵，則應由受理訴願機關依訴願法第62條規定命原告補正，方屬正辦；被告未依訴願法第4條第5款、第58條第3項規定送交訴願管轄機關內政部，而自居於訴願機關之地位逕為訴願不受理之決定，即有逾越權限之瑕疵，應予撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理云云。然觀諸原告於106年11月10日所提出之訴願書（見訴願卷第1頁）及同年月27日所提出訴願補充理由書（見訴願卷第6頁）均係列載永康地政為原處分機關並明確記載係針對永康地政106年10月23日函提起訴願求予撤銷，且觀其所載訴願理由亦係主張其於102年4月22日曾因就系爭土地申請複丈而會同永康地政於102年5月15日實地測釘界樁，該界樁於重測時仍然存在，其雖未到場，但可認已依規定設立界樁，故其在公告期間內申請異議複丈於法有據，永康地政否准其異議複丈之申請係違法不當，應予撤銷等詞，均難認其有將被告106年9月22日公告及同日通知書列為程序標的而提起訴願之意。而被告106年12月20日訴願決定書（見本院卷第51頁）當事人欄所列載之原處分機關亦為永康地政，案由欄所列載之程序標的僅為永康地政106年10月23日函，且該訴願決定書之理由欄亦均無將被告106年9月22日公告及同日通知書列為程序標的加以審查之相關內容，顯見被告所屬訴願委員會並未對上開公告及通知書部分作成訴願決定，自無原告所稱被告就上開公告及通知書自居於訴願機關之地位逕為訴願不受理之情形。況縱若原告所提出之106年11月10日訴願書及同年月23日訴願補充理由書附帶有對被告106年9月22日公告及被告106年9月22日通知書提起訴願之意思，被告亦未就該部分移請內政部訴願委員會審議，故該部分仍然尚未經訴願程序甚明。而內政部既未受理該訴願事件之移送，自無從依訴願法第85條規定於3個月內為決定，是訴願機關既無違反裁決義務，當事人即不得逕向行政法院訴請撤銷原處分（最高行政法院94年度裁字第2858號裁定意旨參照）。從而，原告追加訴請撤銷被告106年9月22日公告關於後開通知書土地標示變更部分及被告106年9月22日通知書部分，核屬撤銷訴訟且均未經訴願程序，依前揭行政訴訟法第111條第4項規定，其此部分訴之追加即不能准許；原告上開主張，並不可採。

三、爭訟概要：

（一）原告所有坐落臺南市○○區○○段000○號（重測後為蔦松北段154地號）土地（下稱系爭土地），面積原為0.3325公頃，因列屬106年度地籍圖重測區，永康地政於105年10月5日發函通知原告應於106年2月18日配合辦理地籍圖重測地籍調查以及於同年6月22日配合辦理地籍圖重測協助指界暨實地測定界址。嗣經永康地政認原告未於通知之期限內自行設立界標及到場指界而逕行施測後，被告以106年9月22日公告臺南市永康區蔦松北段及正北段地籍圖重測區重測結果，公告期間自106年9月27日起至同年10月27日止，並於同日寄發被告106年9月22日通知書予原告。

（二）原告收受被告106年9月22日通知書後，發覺系爭土地重測後面積減少25.72平方公尺，乃於106年10月16日及同年月18日分別向永康地政及被告提出地籍圖重測異議複丈申請書。永康地政認其申請重測異議複丈不符土地法第46條之3規定而以永康地政106年10月23日函覆不予受理。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

四、原告起訴主張及聲明︰

（一）主張要旨︰

1、被告受理訴願時應移送內政部訴願審議委員會處理，而非逕為不受理決定：

（1）被告以106年9月22日公告臺南市永康區蔦松北段及正北段地籍圖重測區重測結果，公告期間30日（自106年9月27日至106年10月27日止），同時以被告名義寄發「地籍圖重測土地標示變更結果通知書」予原告，此即為本件原處分「土地重測結果」（經由「臺南市政府以106年9月22日公告」與「土地標示變更結果通知書」所共同表徵）。原告發現系爭土地重測後面積減少25.72平方公尺即約7.78坪，左右鄰地同段584地號土地及同段586地號土地均分別增加約2坪、12坪，乃於106年10月16日向永康地政提出「臺南市政府地籍圖重測異議複丈申請書」申請複丈；另於106年10月18日以同份文書向被告申請複丈。永康地政認不符土地法第46條之3規定，以106年10月23日函覆原告不予受理系爭土地地籍圖重測複丈申請。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。原告之真意係對被告重測結果之處分不服，因此請求撤銷之標的包含「系爭公告文」、「系爭變更結果通知書」、「系爭複丈結果通知」。

（2）本件地籍圖測量結果經被告106年9月22日公告，原告不服該結果，嗣於公告期限內之106年10月16日、18日分別向永康地政及被告提出異議申請複丈，後由永康地政以106年10月23日函通知原告不予受理系爭土地地籍圖重測複丈申請，該通知之性質即為土地法第46條之3所規範之複丈結果通知，其應屬被告之行政處分。因此，原告不服原處分（系爭公告文及系爭複丈結果通知），原應以被告為原處分機關，繕具訴願書提出於被告向訴願管轄機關內政部提起訴願；然原告誤認永康地政為被告106年9月22日公告及永康地政106年10月23日通知之原處分機關，並誤向永康地政提出訴願書作不服原行政處分之表示。原告之訴願雖有如上所述之錯誤，然依訴願法第61條第1項規定，仍應視原告已自始向內政部提起訴願，原應依同條第2項規定將該事件移送於原處分機關臺南市政府依訴願法第58條規定辦理；至於原告訴願書有關誤載原處分機關之瑕疵，則應由受理訴願機關依訴願法第62條規定命原告補正，方屬正辦。被告未循上途辦理，且被告僅係系爭公告文及系爭複丈結果通知之原處分機關，未依訴願法第4條第5款、第58條第3項規定送交訴願管轄機關內政部，而自居於訴願機關之地位逕為訴願不受理之決定，即有逾越權限之瑕疵，於法未合，應予撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。

（3）被告雖引用最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨認被告有基於自主組織權，將依土地法授權委辦之土地重測職權授與永康地政執行，謂永康地政有權作成106年9月22日公告並由永康地政寄發「地籍圖重測土地標示變更結果通知書」予原告，稱永康地政為原處分機關，認本件訴願管轄機關仍為被告云云。然依處分顯名主義，前開「系爭公告文」與「系爭變更結果通知書」皆由被告具名作成，外觀上任何人一望即知係被告作成之處分。而依土地法授權予被告之地籍重測行政職權，本質上無從分割，自無「地籍重測由被告職掌，而地籍重測之異議複丈事項，卻改由各級地政事務所職掌」之道理。被告此等職掌不具功能性之盲目切割主張，顯然與「基於專業分工，而將職掌『完整』分授不同專業部門處理」之基本分工原理有違。前開決議意旨亦僅就「建築師懲戒處分之處分機關為何」作成決議，並未一併決議「對該懲戒處分為訴願時，其訴願機關為誰」之法律適用議題。因此在適用該決議而決定原處分機關後，如當事人對該處分不服而提起訴願時，其訴願機關之決定，是否可當然適用訴願法第8條規定，以該地方自治團體所屬之上級行政機關擔任，在法理上亦非無疑。如採此等解釋，國家公法人對委辦事項之監督權責，即會因為地方自治團體透過地方自治法規將委辦事項授權下級機關執行，而實質喪失。故訴願法第8條中所稱之「依法」，是否包括「地方自治法規」在內，目前學理上仍有爭議存在，亦不能遽下定論。此有最高行政法院106年度判字第409號判決可參，且該判決與本件案由及重要事實均相符，可資援引。最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議與本件案由及重要事實均不相符，尚難比附援引。

（4）「系爭公告文」與「系爭變更結果通知書」均以被告及其代理市長名義所為。而被告所謂的授權依據應係指行政機關內部分層決行，此由「系爭公告文」與「系爭變更結果通知書」以觀，可知決行固然可由被告所屬機關或單位決行，但仍無礙「土地重測結果」之處分係由被告所作成，否則行政機關將利用其分層決行方式造成處分機關及訴願機關認定困難，使人民在權利救濟上面臨行政機關及其單位推諉而喪失即時、有效、且適法妥當監督之救濟機會。又土地重測係委辦事項，依土地法第45條、地籍測量實施規則第2條，在內政部指揮監督下，由各級地方自治團體執行內政部交付此土地重測之全國一致執行性事務。依地方制度法第2條第3款規定，可知委辦事項係規定委由「下級地方自治團體」辦理，而非僅委由「下級地方行政機關」辦理。而地方自治團體自應以自己名義與責任加以承辦，以自己名義應訟。本件下級地方自治團體係被告，而非永康地政（僅係機關並非地方自治團體）。

（5）被告辯稱其已將土地重測委由永康地政辦理云云，惟於委任之情形，行政處分應以受委任機關之名義為之，然「系爭公告文」與「系爭變更結果通知書」均以被告及其代理市長名義所為，顯見被告所辯並不可採。依「再授權禁止原則」，倘法律並無轉委任、再委辦之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章或作成行政處分，旨在避免行政機關將立法者所託付之任務，任意交付給其他機關以免發生權限移轉之結果。委任或委辦亦不得僅以組織法概括授權，尚須有作用法上之明確授權。從土地法第45條、地籍測量實施規則第2條、第199條觀之，可知立法者係有意將「土地重測結果」之公告與通知授權由直轄市政府辦理，倘上級法規未有再授權規定，「土地重測結果」之公告與通知在直轄市者僅能由直轄市政府為之。本件為「系爭公告文」與「系爭變更結果通知書」之處分機關即被告無疑，永康地政僅係依其地方自治團體內部行政作業及分工，協助臺南市政府完成中央委辦事項，所為分層決行而已。

2、原告於101年鑑界結果所設置之鋼釘與水泥界樁，應可作為原告所設立界標，解釋上亦應符合土地法第46條之2所指自行設立界標。依土地法第46條之2第1項規定，原告應於永康地政通知期限內自行設立界標，該條文意旨係督促土地所有權人倘若設置界標者，應於通知期限內儘速設立；又為避免地籍調查及測量延宕，設有失權效果及屆期未設置界標之處理方式，倘若土地所有權人早有設立界標，自於地政機關通知後，仍認無變更必要，即使自行前去該土地設立界標仍係維持原先設立界標樣貌，自無必要於通知後又再次重複設立界標此等無益行為。是該條文意旨所重者乃在「設立界標」，倘早於地政機關通知之前已有設立者，自無須在地政機關通知後又重為設立，所謂「期限內」僅係針對未設立者之督促，以免失權。且依程序法理體系解釋而言，依行政訴訟法第241條及民事訴訟法第440條規定可知，即使法院判決送達前所有之上訴，仍有上訴效力。依此法理，在地政機關通知之前土地所有權人已有設立界標，其設立界標仍應有相同於土地法第46條之2所規定設立界標之效果，故原告依土地法第46條之3規定聲請複丈於法有據。

（二）聲明︰原訴願決定（臺南市政府106年12月20日府法濟字第1061350297號訴願決定書）及原處分（被告106年9月22日公告關於後開通知書土地標示變更部分、被告106年9月22日通知書、永康地政106年10月23日函）均撤銷。

五、被告答辯及聲明︰

（一）答辯要旨︰

1、原告不服永康地政106年10月23日函，應以永康地政為被告，原告卻以臺南市政府為被告，此部分應屬被告當事人不適格：

（1）被告業依行政程序法第15條第1項與第3項、地籍測量實施規則第201條第3項規定，以100年9月5日府地測字第1000653773B號公告（下稱100年9月5日公告），委任臺南市各地政事務所辦理地籍圖重測異議複丈業務，並以100年9月5日府地測字第1000653773A號函請所屬各地政事務所張貼週知。故永康地政於106年10月23日就原告異議複丈所為之函覆，就「地籍圖重測異議複丈業務」，受任之下級行政機關即永康地政，自得以自己之名義為行政行為。是以，原告所不服之永康地政106年10月23日函，依訴願法第8條及第13條規定，應為受委任機關永康地政之行政處分，即原處分機關及被告皆應為永康地政，而非委任機關被告。果如原告所言：原處分機關為臺南市政府者，將紊亂訴願法第13條規定所揭櫫之顯名主義。

（2）被告以100年9月5日公告委任臺南市各地政事務所辦理「地籍圖重測異議複丈業務」，係依地籍測量實施規則第201條第3項規定之授權。至於被告依土地法第46條之3規定，公告「重新實施地籍測量結果」，或辦理「地籍圖重測土地標示變更結果通知」，因無法律授權得由所屬各地政事務所辦理，自應以被告名義公告「重新實施地籍測量結果」，及辦理「地籍圖重測土地標示變更結果通知」。是以，原告主張「系爭公告文」與「系爭變更結果通知書」均係以被告名義所為，即逕認定被告已依法委任臺南市各地政事務所辦理之「地籍圖重測異議複丈業務」，基於「再授權禁止原則」「職權不具功能性之盲目切割」，原處分機關即為被告，而非永康地政云云，誤解法令規定，並不可採。

（3）依地方制度法第2條第3款、訴願法第9條規定，直轄市政府所屬機關依法辦理上級政府委辦事件所為之行政處分，原處分機關即為受委辦機關，亦即視為該直轄市政府所屬機關之行政處分。另訴願法第13條但書係指上級機關為法定職權機關，且已有為行政處分，而下級機關僅係該處分之執行機關，原處分機關仍為上級機關。至於永康地政就「地籍圖重測異議複丈業務」，係依行政程序法第15條第1項規定，以自己之名義為行政行為，故其原處分機關應為受任機關（下級機關）。是以，原告主張「系爭公告文」與「系爭變更結果通知書」均係以被告名義所為，即逕認定被告已依法委任臺南市各地政事務所辦理之「地籍圖重測異議複丈業務」，基於「地方自治團體應以自己名義與責任」之理由，原處分機關即為被告，而非永康地政，混淆「權限委任」「委辦事項」及「交辦事項」等法律概念，並不可採。

（4）至土地所有權人不服直轄市政府所屬地政事務所回覆其「地籍圖重測異議複丈」之函文提起訴願，其於行政訴訟中亦不服主管機關（即直轄市政府）「重新實施地籍測量結果」公告及辦理「地籍圖重測土地標示變更結果通知」，於類此案件，行政法院係採顯名主義，仍以土地所有權人所不服之直轄市政府所屬地政事務所回覆其「地籍圖重測異議複丈」函文為行政爭訟標的（臺北高等行政法院104年度訴字第786號判決意旨參照）。原告援引最高行政法院106年度判字第號409號判決並非判例，對於其他個案不具拘束力，且其判決所依據之基礎事實，亦與本件情形未盡相同，殊難徒依上開最高行政法院個案判決見解，即憑為原告有利之論據。

（5）由土地法第39條、第45條、第46條之3、地籍測量實施規則第201條等規定可知，以地籍圖重測而言，地政機關應為被告地政局，登記機關為被告地政局下設之永康地政。另參諸最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議，原告於地籍圖重測結果公告確定後請求地籍圖重測複丈，應以永康地政為被告始為適法。原告卻以臺南市政府為被告，顯有違誤。受理系爭土地地籍圖重測異議複丈申請之機關及將來應否要辦理地籍圖重測異議複丈之機關，皆為永康地政。是以，基於地籍測量實施規則第201條規定、臺南市政府地政局組織規程、臺南市各地政事務所組織規程等相關規定及被告100年9月5日公告可知，權責機關應為永康地政無誤，即被告應為永康地政而非被告。從而，原告不服該永康地政之函覆提起訴願，經被告訴願決定不受理。依行政訴訟法第24條第1款規定，原告提起本件訴訟，自應以永康地政為被告，不得以臺南市政府為本件之被告，惟原告卻以臺南市政府為被告，此部分應屬被告當事人不適格。

2、至原告於行政訴訟起訴狀內表示：被告受理該訴願時應移送內政部訴願審議委員會處理乙節。原告書具之106年11月10日訴願書及106年11月23日訴願補充理由書內，所載明之原處分機關及不服標的（即原行政處分），皆為永康地政106年10月23日函，並非被告106年9月22日公告，已甚明確，故而訴願受理機關應為被告。是本件重測行政訴訟事件之被告機關，應為永康地政，而非臺南市政府，此與地籍重測之主管機關是否為直轄市政府無涉。

（二）聲明︰原告之訴駁回。

六、爭點︰原告以臺南市政府作為被告，訴請撤銷永康地政106年10月23日函，其所列被告是否具當事人適格？

七、本院之判斷︰

（一）原告追加訴請撤銷被告106年9月22日公告關於後開通知書土地標示變更部分及被告106年9月22日通知書部分，因其追加之新訴為撤銷訴訟且均尚未經訴願程序，依行政訴訟法第111條第4項規定，此部分訴之追加不能准許，業如前述，故以下審理範圍僅以原告訴請撤銷被告106年12月20日訴願決定及永康地政106年10月23日函部分為限，合先敘明。

（二）本件爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有系爭土地地籍圖重測地籍調查表（見本院卷第233頁）、地籍調查通知書及協助指界暨實地測定界址通知書之送達證書（見本院卷第235頁、第237頁）、被告106年9月22日公告及通知書（見訴願卷第27頁、第13頁）、原告106年10月16日地籍圖重測異議複丈申請書（見訴願卷第11頁）、永康地政106年10月23日函（見本院卷第37頁至第39頁）及訴願決定（見本院卷第51頁至第56頁）等附卷可稽，自堪認定。

（三）應適用之法令：

1、土地法第46條之1：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」

2、土地法第46條之2：「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」

3、土地法第46條之3：「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」

4、地籍測量實施規則第2條規定：「本規則所稱主管機關：中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」

5、地籍測量實施規則第199條：「（第1項）地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。（第2項）前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」

6、地籍測量實施規則第201條：「（第1項）土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。（第2項）前項地籍圖重測結果錯誤經更正者，其已繳之複丈費予以退還。（第3項）第1項辦理異議複丈業務，得由主管機關委任所屬登記機關辦理之。」

（四）原告以臺南市政府作為被告，訴請撤銷永康地政106年10月23日函，其所列被告欠缺當事人適格：

1、按土地法第39條規定：「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。但各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項。」而被告於100年6月7日制定公布臺南市政府組織自治條例，依該條例第11條第1項第10款：「本府設下列一級機關：……十、地政局。」規定，設立臺南市政府地政局作為臺南市之地政主管機關。而臺南市政府地政局則依土地法第39條但書、臺南市政府地政局組織規程第8條及臺南市各地政事務所組織規程規定，設立永康地政，辦理永康區之登記、測量、地價、地用等事項（參見該組織規程第2條第1項第4款及第4條規定）。堪認永康地政為臺南市政府地政局依土地法第39條但書規定在轄區內分設之登記機關甚明。

2、原告雖主張：依土地法授權予被告之地籍重測行政職權，本質上無從分割，自無「地籍重測由被告職掌，而地籍重測之異議複丈事項，卻改由各級地政事務所職掌」之道理；被告此等職掌不具功能性之盲目切割主張，顯然與「基於專業分工，而將職掌『完整』分授不同專業部門處理」之基本分工原理有違；且依「再授權禁止原則」，倘法律並無轉委任、再委辦之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章或作成行政處分；從土地法第45條、地籍測量實施規則第2條、第199條觀之，可知立法者係有意將「土地重測結果」之公告與通知授權由直轄市政府辦理，倘上級法規未有再授權規定，「土地重測結果」之公告與通知在直轄市者僅能由直轄市政府為之云云。然內政部依土地法第47條之授權，訂定地籍測量實施規則。而依前揭地籍測量實施規則第201條第3項規定，地籍圖重測之主管機關得將地籍圖重測之異議複丈業務委任所屬登記機關辦理，亦符合前揭土地法第39條所揭示各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項之授權意旨。被告則依該條及行政程序法第15條第1項與第3項規定，業於100年9月5日公告委任臺南市各地政事務所辦理地籍圖重測異議複丈業務，並於同日函請所屬各地政事務所張貼適當處所公告週知等情，有被告100年9月5日公告、100年9月5日府地測字第1000653773A號函在卷可稽（見本院卷第171頁、第172頁），足見永康地政已受被告依法定程序委任辦理轄區內地籍圖重測之異議複丈業務無訛。故永康地政自得於上開受被告委任之權限範圍內就異議複丈業務以自己名義作成行政行為。原告上開主張，並未慮及被告之委任係基於土地法第39條、第47條及地籍測量實施規則第201條第3項等法令依據，並不足採。

3、按「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……。（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定。」「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」行政訴訟法第107條第1項、第2項及同法第24條分別定有明文。次按「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4條之規定，向受委任機關或其直接上級機關提起訴願。」「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」此觀訴願法第8條、第13條規定甚明。查永康地政106年10月23日函為永康地政以自己名義在被告所委任辦理轄內地籍圖重測之異議複丈業務範圍內針對原告106年10月16日所提出之地籍圖重測異議複丈申請書所為函覆，並非以被告名義所作成，顯然非屬訴願法第13條但書所稱「上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行」之情形，依上開規定，自應以永康地政為處分機關。而原告於106年11月10日亦係以永康地政為原處分機關針對永康地政106年10月23日函提起訴願等情，業如前述，且未經被告所屬訴願委員會撤銷或變更原處分，依前揭行政訴訟法第24條第1款之規定，故其提起本件撤銷訴訟，應以永康地政為被告。而原告起訴時列臺南市政府為被告請求撤銷永康地政106年10月23日函，其對非原處分機關之永康地政，訴請撤銷該函文，自有被告不適格之情形。而其誤列被告情形，業經本院行準備程序時予以闡明（見本院卷第161頁、第162頁）。原告固於107年7月9日具狀追加永康地政為備位被告並追加備位聲明（見本院卷第173頁、第179頁、第204頁、第205頁）。然原告於107年8月14日準備程序時卻又自行當庭撤回對永康地政之追加起訴（見本院卷第280頁）。且本院於108年5月14日行言詞辯論時針對上開被告適格問題再度闡明並向原告確認，惟原告就訴請撤銷永康地政106年10月23日函部分仍堅持僅列臺南市政府為被告等情，此觀該日言詞辯論筆錄即明（見本院卷第417頁），足認原告就誤列被告拒為補正，依首揭規定，應予駁回。

4、至原告雖主張：土地重測係委辦事項，依土地法第45條、地籍測量實施規則第2條，在內政部指揮監督下，由各級地方自治團體執行內政部交付此土地重測之全國一致執行性事務；依地方制度法第2條第3款規定，可知委辦事項係規定委由「下級地方自治團體」辦理，而非僅委由「下級地方行政機關」辦理。而地方自治團體自應以自己名義與責任加以承辦，以自己名義應訟；本件下級地方自治團體係被告，而非永康地政（僅係機關並非地方自治團體）云云。然本件爭訟之程序標的僅為永康地政106年10月23日函，並不及於原告追加訴請撤銷被告106年9月22日公告關於後開通知書土地標示變更部分及被告106年9月22日通知書部分，已如前述，而其上開主張係針對土地重測之被告機關而言，自與其訴請撤銷永康地政106年10月23日函部分無涉，亦難據此而為對其有利之認定。

（五）綜上所述，被告並非作成永康地政106年10月23日函之名義機關，原告列臺南市政府為被告，訴請永康地政106年10月23日函，核屬起訴不備其他要件，且經本院闡明命為補正而拒為補正，其訴自難認為合法，應予駁回。又原告之訴既經本院以不合法予以駁回，則其實體上之主張，即無審究之必要。

（六）末按土地所有權人未於地政機關通知之限期內自行設立界標，或到場指界者，地政機關依土地法第46條之2第1項後段規定得依該條項所列舉4款之順序逕行施測，而未於限期內自行設立界標或到場指界者，依同法第46條之3第2項規定，固不得聲請複丈，然尚難認前開規定已有限制未於限期內自行設立界標或到場指界之土地所有權人不得再對地籍圖重測公告循一般行政救濟程序尋求救濟之意旨。本件原告曾於系爭地籍圖重測公告期限內之106年10月18日，將被告列為受文機關，直接向被告提出「臺南市政府地籍圖重測異議複丈申請書」（見訴願卷第11頁）並檢附說明文件表示其不服系爭土地因重測結果面積減少而鄰地面積均增加之重測結果，似已有對被告公告之地籍圖重測結果中關於系爭土地部分表示不服而欲經由被告逕提起訴願之尋求救濟意思，被告如不依原告之請求撤銷或變更關於系爭土地之地籍圖重測公告，即應依訴願法第58條第3項檢具答辯書並將必要之關係文件移送內政部審議，事涉原告於系爭地籍圖重測程序中行政救濟權利之保障，被告應依職權再為審酌辦理，併此指明。

八、結論：本件原告之訴為不合法。

高雄高等行政法院第二庭