高雄高等行政法院判決

上訴人

黃順輝

被上訴人

交通部公路總局嘉義區監理所

代表人

李輝宏

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國107年12月20日臺灣嘉義地方法院107年度交字第74號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國107年9月3日晚間9時42分許騎乘車牌號碼000-000號普通重型機車（下稱系爭機車），在嘉義市西區文化夜市行人徒步區為嘉義市政府警察局第一分局八掌派出所員○○○○○○○○○○○市○○○○00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱系爭舉發通知單），舉發違反道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第60條第2項第2款規定，違規事實為「在行人徒步區騎機車」。嗣上訴人於應到案日期前依法提出陳述，經被上訴人認有「不遵守警察機關依處罰條例第5條規定所發布之命令」之違規事實，依同條例第60條第2項第2款規定，於107年9月28日以嘉監義裁字第76-L01358470號裁決書處上訴人罰鍰新臺幣（下同）900元，並記違規點數1點（下稱原處分）。上訴人不服，提起行政訴訟經臺灣嘉義地方法院107年度交字第74號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：

（一）嘉義市文化路段（中正路至民族路段）道路自104年12月18日起每日19時（即晚上7時）至23時（即晚上11時）止，管制汽車、機車、自行車及2輪以上車輛進出，並於公告中載明，車輛駕駛人不遵守交通管制規定者，依處罰條例第60條第2項第2款處罰，有嘉義市政府104年12月15日府授警字第1045104382號函請各縣市政府、各縣市政府警察局張貼公告周知1份存卷可參（下稱系爭公告），再由嘉義市政府警察局104年12月15日嘉市警交字第1041908400號函通知嘉義市政府警察局第一分局、嘉義市政府警察局第二分局、嘉義市政府警察局行政科、嘉義市政府警察局督察科、嘉義市政府警察局勤務指揮中心、嘉義市政府警察局交通警察隊，且於104年12月17日於嘉義市政府網站、104年12月19日ETtoday、104年12月31日大紀元報等新聞媒體公告周知等情，有該函文及相關新聞擷取內容在卷可佐，是該路段於每日晚上19時至23時止，屬經嘉義市政府公告之限制通行路段，且已公告周知，應可認定。

（二）系爭公告係為維護道路交通安全與暢通對公眾宣布嘉義市文化路段（中正路至民族路段）使用、管制之相關事由，依公文程式條例第2條第1項之規定可知，其類別為「公告」而非「令」，是上訴人主張應以「令」通知云云，於法不合，顯無理由。又系爭公告之性質，乃屬依一般性特徵可得確定其相對人之一般處分，依行政程序法第100條第2項、第110條第2項等規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。系爭公告業經嘉義市政府公告周知而發生效力一事，已陳述如上，上訴人援引行政程序法有關法規命令之相關規定，自非可採。且嘉義市政府於上開管制路段、管制時段，設有地圖及告示牌，標識用路人管制區段及「行人徒步區晚間7～11時禁止任何車輛進入」等字樣，有被上訴人提供之照片可佐，且為行經該路段之用路人所得知悉，縱未設置道路交通標誌標線號誌設置規則內之標誌、標線、號誌，依處罰條例第5條之規定，亦難據以否認系爭公告之規制力。末按不得因不知法規而免除行政處罰責任。行政罰法第8條前段定有明文。前揭嘉義市政府公告，均已公告周知，即已產生效力，當不能因上訴人不知而不罰，且嘉義市政府警察局員警於每日晚間7時至11時均會在嘉義市文化路不得通行路段設置告示牌，並有員警勸導，此為行經該路段之用路人眾所週知之事實，上訴人主張其不知嘉義市文化路路段夜間禁止通行云云，實非足採。

（三）被上訴人認上訴人騎乘系爭機車，於前揭時、地有「不遵守警察機關依處罰條例第5條規定所發布之命令」之違規事實，被上訴人乃依處罰條例第60條第2項第2款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，以原處分裁處上訴人原告罰鍰900元，並記違規點數1點，其認事用法核無違誤等由，駁回上訴人在原審之訴。

三、上訴人上訴主張及聲明：

（一）上訴要旨：

1、由處罰條例第4條規定可知為便利行旅的立法精神，交通主管機關應提供車輛、大眾捷運系統車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊以為道路標誌、標線、號誌及其他相關設施之設置與管理，從而，駕駛人駕駛車輛……，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或……之指揮。即駕駛車輛行駛於道路沿路如有禁制標誌之指示應按其指示行駛道路行之，以便利行旅，倘僅依處罰條例第5條第1項第2款規定公路或警察機關劃設劃定行人徒步區又僅依一紙本公告即生處罰剝奪人民財產之處分，難謂未違反法律明確性原則（可預見性可理解性及可受司法審查），倘如此何須設置前揭道路標誌、標線、號誌及其他相關設施，只要道路上所有指示禁制之命令或一般處分皆用公告網路而後存檔，那人民每次出門都要上網一一過濾所經過路線再出門以免不知道路管制情形而被罰，不是背離前述處罰條例第4條便利行旅精神。職是之故法律應不能強人所難，上訴人認原審就本件自104年即開始管制，故應考量管制公告劃設行人徒步區既然為長期管制，不應只是紙本公告作業，直至107年9月上訴人行經受開單地點有3年之久，上訴人相信該此期間因誤闖該路段之民眾而受警察勸說或受處罰應不在少數，而既然規定有應設置交通標誌以便利行旅而交通主管機關僅依紙本公告（對於外地人偶一到該地行旅而言）有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，兩全相衡應取其輕，以符合比例原則。

2、最高行政法院98年度裁字第622號裁定認劃設交通標誌標線號誌之性質並非法規命令，而係行政處分，是屬於一般對物的處分而對人發生效力，從而禁制之一般處分以現場設置、劃設是現場屬於公告措施，設置完成具規制作用之禁制標誌於對外劃設完成時即發生效力。然上訴人當天（107年9月3日21時）沿著光彩街由西經往東，行經不禁止機車通行的三輪以上汽車之單行道（即騎機車合法逆行），行經光彩街時靠文化路前並無看到有任何設置禁制左右轉之禁制標誌即前述交通標誌、標線、號誌設置規則（第74條之禁19圖樣），遂才左轉進入文化路，進入文化路前亦無任何禁止其機車進入之前述合法標誌（即前述規則第73條之禁15圖樣），卻於進入後無受任何引導規勸即直接被開罰單，所以，無任何合於法定規定圖樣之標誌給所有駕駛人知悉，原審認為對人的一般處分為對不特定人之公告即生送達效力，然這樣一個強人所難的規定有悖於法治國剝奪人民財產應受嚴格行政正當法律程序原則之前述處罰條例第4條規定，另原審既認公告為一般處分又稱行政罰法第8條不得因不知法規而免除行政處罰責任亦有矛盾之處，故上訴人認原判決適用法規有所不當。

（二）上訴聲明：1.原判決廢棄。2.原處分撤銷。

四、本院查：

（一）應適用之法令：

1、行政程序法第92條：「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」

2、行政程序法第97條第4款：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰……四、一般處分經公告或刊登政府公報或新聞紙者。」

3、行政程序法第100條第2項：「一般處分之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」

4、行政程序法第150條第1項：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」

5、地方制度法第19條第10款第1目：「下列各款為縣（市）自治事項：……10、關於交通及觀光事項如下：（一）縣（市）管道路之規劃、建設及管理。」

6、處罰條例第4條第1、2項：「（第1項）道路標誌、標線、號誌及其他相關設施之設置與管理，應提供車輛、大眾捷運系統車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅並確保交通安全。（第2項）駕駛人駕駛車輛、大眾捷運系統車輛或行人在道路上，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務人員之指揮。」

7、處罰條例第5條：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。二、劃定行人徒步區。」

8、處罰條例第60條第2項第2款：「汽車駕駛人，駕駛汽車有下列情形之一，而本章各條無處罰之規定者，處新臺幣900元以上1,800元以下罰鍰：……二、不遵守公路或警察機關，依第5條規定所發布命令。」

9、處罰條例第63條第1項：「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有……第60條第2項第1款、第2款情形之一者，各記違規點數1點。」

10、市區道路及附屬工程設計標準（內政部依市區道路條例第32條第1項授權訂定）第18條：「各該主管機關為確保行人及腳踏自行車行走之安全，得視需要於服務道路通過之商業區、住宅區、文教區及認有必要之區域，設置為交通寧靜區或行人徒步區。」

（二）稽諸前揭行政程序法第92條及第150條第1項規定已就行政處分及法規命令分別予以定義，雖二者同樣由行政機關所為，也同樣會對多數不特定人對外發生法律效果，但二者之成立與生效要件互有差異，且允許行政救濟者原則限於行政處分。是以，區辨行政處分（含一般處分）與法規命令仍有其必要性，縱使法律規定行政機關應以「發布命令」方式為之，此僅說明法律授權行政機關得就特定事項作成具有單方規律性之決定，尚不得以其文義逕謂行政機關所發布者須為法規命令。而行政處分（含一般處分）因具個別性，乃與法規命令有所區別。其判斷標準可由「事件是具體或抽象」、「規律對象是特定人或可得確定多數人或不特定人」兩方面綜合判斷之。依此，事件是具體、規律對象是特定人或可得確定多數人時（如對人之一般處分）；或事件是具體、規律對象是不特定人時（如對物之一般處分）；或事件是抽象、規律對象是特定人時，原則均屬行政處分；反之，事件是抽象、規律對象是可得確定多數人或不特定人時，則是法規命令。而行政程序法第92條第2項後段規定對物的一般處分，指「有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用」，其對象直接及於物，而配合相關法規之適用，可對不特定多數人之權利義務發生創設、變更、消滅或確認之法律效果。但對象必須是「具體的個別之物」，始構成具體的規律，而為一般處分，藉以有別於法規命令。其中道路交通標誌即屬有關公物之一般使用，為對物之一般處分，其使用人之範圍亦不特定（參學者林錫堯著，行政法要義修訂四版，第244、254至255頁）。

（三）次按處罰條例第5條規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：……。」法條用語雖為「發布命令」，惟就其所賦予主管機關得執行之措施觀之，包含「指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。」及「劃定行人徒步區」，實係就「具體的個別之物」所為之規範，顯然與行政程序法第150條第1項所稱之法規命令係指「行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」有所不同，是以，處罰條例第5條所指之發布命令，非指發布法規命令，而係賦予交通主管機關就上開「具體的個別之物」作成下命處分而言，揆諸前揭關於處分或法規區辨之說明，「指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車」或「劃定行人徒步區」，其本質屬交通主管機關基於維護道路交通安全與暢通之目的，對個別路段所為對物之一般處分。（最高行政法院104年度判字第327號判決亦肯認主管機關依處罰條例第5條所為之措施係屬一般處分，得為行救濟之對象）。而行政程序法對一般處分設有某些特別規定，亦即一般處分得以書面為之，且以書面所為之一般處分得以公告或刊登政府公報或新聞紙之方式以代送達，並得不記明理由（參行政程序法第95條第1項、第97條第4款、第100條第2項）。今嘉義市政府係基於地方制度法第19條第10款第1目之自治事項，依處罰條例第5條規定，於104年12月15日發布系爭公告，隨即嘉義市政府於同日函知各縣市政府、各縣市政府警察局，再由嘉義市政府警察局轉知嘉義市政府警察局第一分局、嘉義市政府警察局第二分局、嘉義市政府警察局行政科、嘉義市政府警察局督察科、嘉義市政府警察局勤務指揮中心、嘉義市政府警察局交通警察隊，且於104年12月17日於嘉義市政府網站、104年12月19日ETtoday、104年12月31日大紀元報等新聞媒體公告周知乙節，為原審所查證並確認之事實。依此，系爭公告既經公告，且迄今均未經有權機關予以撤銷或廢止，自是已發生處分之規制效力，並得據以規範使用該公物之不特定人。

（四）又按處罰條例第5條係針對某特定道路或道路區段禁止或限制車輛或行人之通行或停放或劃定行人徒步區之一般處分，與處罰條例第4條係交通主管機關依道路交通標誌標線號誌設置規則於各交通地點設置道路標誌、標線及號誌，並命駕駛人應遵守前揭號誌所表示之指示、警告、禁制之規定不同，本無須受限於處罰條例第4條所規範之道路標誌、標線或號誌等設施，而得使用處罰條例第4條所指之道路標誌、標線或號誌以外之其他足以使不特定用路人可得知悉系爭公告內容者即足。今系爭公告已以書面傳送各機關並公布於網站及新聞紙乙節，已如前述，則其公告方式已足使不特定用路人處於可得知悉之情狀。況上訴人於原審亦自承嘉義市光彩街由東至西方向到文化路口有設置禁19標誌（禁止左右轉）、光彩街進入文化路夜市前設有一類似阻馬之告示牌（上訴人自行拍攝之照片顯示該告示牌標示「行人徒步區晚間7-11時，禁止任何車輛進入」，只是上訴人自認該告示牌與道路交通標誌標線號誌設置規則不符，自以為是夜市管理委員會自行設置）等情，有上訴人起訴狀及其拍攝照片在卷可佐（見原審卷第15至17、28頁），則上訴人顯已處於可得知悉系爭公告之情狀，實尚無必要使嘉義市政府或被上訴人應在光彩街左轉文化路口處，除設置上開告示牌外，還另設置符合處罰條例第4條所指之道路標誌、標線或號誌始可。且違反行政法上義務行為之處罰，本不限於故意，過失行為亦為處罰之列（參行政罰法第7條第1項規定及司法院釋字第275號解釋文），今上訴人進入文化路夜市入口前既已知悉有上開告示牌存在，雖其自認該告示牌乃夜市管理委員會自行設置，然其竟無視告示牌明示之禁止事項，仍擅自騎車闖入禁止車輛通行之區域，則其違反禁止命令之違章行為已足堪認定，並推認其有過失。從而，原審判決認定上訴人確有不遵守公路或警察機關依處罰條例第5條規定所發布之命令之違規行為，則被上訴人依據處罰條例第60條第2項第2款及第63條第1項第1款規定，裁處上訴人罰鍰900元，並記違規點數1點，並無違誤，判決駁回上訴人之訴，自屬有據。上訴人上訴意旨指陳被上訴人未依處罰條例第4條規定在文化路口處設置道路標誌、標線或號誌，原判決未查，已有違反法律明確性原則情事。而系爭公告僅紙本作業，不足以使一般用路人可得知悉，且上訴人逆向行駛三彩街單行道左轉文化路口時，均無任何道路標誌、標線或號誌禁止上訴人之車輛進入，自無違章故意可言，遽原審既認系爭公告為一般處分，已生送達效力，又稱上訴人不得因不知法規而免罰，理由互有矛盾，而有判決適用法規不當云云，尚屬無據，要無足取。

（五）綜上所述，原審判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，上訴論旨求予廢棄原審判決，為無理由，應予駁回。

五、末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，則上訴審訴訟費用750元（上訴裁判費）自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。

六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第1項、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭