高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十二年度訴字第一一七四號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第一一七四號

原告

甲○○

被告

高雄市鼓山區龍華國民小學

代表人

乙○○ ○○

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因申請閱覽卷宗事件，原告不服高雄市政府中華民國九十二年七月十日高

市府法一字第○九二○○三七六六三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：緣原告於民國（下同）九十二年三月二十五日，向被告申請閱覽被告附設幼稚園七十七年聘用自立班李又梅老師之法令，及高雄市政府教育局係依何法令予以核定之資料。被告以原告非行政程序法第四十六條規定之當事人或利害關係人，且該等資料屬李又梅老師之人事檔案資料為由，以九十二年四月一日高市龍華字第０九二００００九八五號函復原告所請歉難照辦。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明求為判決：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被告應提供七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師依何法令聘用及主管機關依何法令核定之處分。３、被告應作成准原告閱覽七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師之函文及主管機關核定之函文之處分。

（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

甲、原告主張之理由：

（一）原告係依據行政程序法第四十四條規定為聲明第二項之請求，此項聲明係請求被告就原告之請求為函復；因原告是請求被告告知聘用之法令，是依行政程序法第四十五條第一項第一款規定，就該法規命令，被告自有公開之義務。另原告聲明第三項之請求係依據檔案法第十七條規定為之。

（二）按訴願法第二條第一項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」本件幼稚園教師聘用，曾經教育部七十四年於幼稚教育研討會中決定「各縣市主管教育行政機關應辦理幼稚園教師公開甄選，把合格者公開列名，提供給公私立幼稚園聘用教師」甚明；故原告依此向被告申請其依何法令聘用李又梅老師，並非要其提供人事資料；而法令與人事資料明顯有別，非可混淆而致人民失其申請閱覽權利。而因原告配偶王懋怡於七十七年間服務於高雄市建國國小附設幼稚園，因幼稚園招生不足致為減班之超額老師；然高雄市政府教育局不予處理移撥；適巧被告於同年九月有新進李又梅老師，故原告乃為本件閱覽卷宗之申請，係為了解聘用教師法令程序及依何法令聘用，且其聘用有否經主管機關辦理「公開甄選」而已，非為使被告提供李又梅老師之人事資料，被告駁回原告申請顯屬誤解。又本件原告為了解聘用法令為何有所差別，而提出申請，依據行政程序法第四、六、八條規定，被告既係依法聘用教師，被告自應依法明確告知原告其所依法令，況原告配偶經高雄市政府教育局不予聘用及請調，顯受差別待遇，遂有向被告申請告知適用法令之必要。

（三）又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條第二項定有明文。本件原告向被告申請係依檔案法閱覽卷宗，訴願機關以檔案法第十八條第五款規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：．．．．．．五、有關人事及薪資資料者。」為由，據以駁回訴願，乃誤解法律規定。本件原告係向被告申請提供聘用李又梅擔任幼稚教師法令依據，及高雄市政府教育局之核定法令，但依檔案法施行細則第十七條第二項有規定謂：檔案內容含有本法第十八條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之云云。然被告及訴願機關卻一律否准原告之請求，顯與前述法令有違，並侵害原告之利益，應予撤銷。

乙、被告主張之理由：

（一）緣原告於九十二年三月二十五日向被告提出申請，有關被告七十七年聘用被告附設幼稚園自立班教師李又梅師係依何法令聘用？其有否公開甄選並由教育局提供名冊由被告聘用抑或是有其他聘用規定？又被告七十七年自立班二班依何法令聘用四名教師乙節，被告以原告與訴外人李又梅非法律上利害關係人，遂於九十二年四月一日以高市龍華字第０九二００００九八五號函答覆略以：「由台端所檢附資料，台端與李又梅師尚非法律上利害關係人，所請歉難照辦」。而行政程序法第四十六條規定之申請閱覽卷宗請求權，係指特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益有必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，該種資料提供之對象，並非一般大眾，僅限於行政程序中之當事人或利害關係人，並得於行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間（包括依行政程序法第一百二十八條規定申請程序重新進行者）經過前為之（法務部行政程序法諮詢小組第十八次會議記錄參照），故本件原告向被告申請係依何法令聘用訴外人李又梅師之相關人事資料，因原告非特定行政程序中當事人或利害關係人，原告亦自承與李又梅未涉及法律上利害關係，故其閱卷之申請無行政程序法第四十六條規定之適用。

（二）次按檔案法第十七條及第十八條規定之申請閱覽檔案請求權，雖未限於特定之行政程序中當事人或利害關係人，一般大眾亦得向各機關申請閱覽、抄錄或複製檔案，惟同法第十八條第五款亦明文規定，有關人事及薪資資料者，各機關得拒絕申請。原告依檔案法向被告申請係依何法令聘用李又梅老師及有否公開甄選，報准之公文及聘用程序等，應屬人事資料檔案，被告依規定拒絕原告之申請，並無違法或不當。

（三）再者，依行政訴訟法第四條第一項規定，行政訴訟之提起，須以行政處分損害權利或法律上之利益為限，本件原告既非本校受聘教師，與訴外人李又梅又非法律上利害關係人，被告縱使否准其請，亦無損害其權利或利益，故原告提起訴訟於法未合。

理由

一、本件原告係依檔案法規定，於九十二年三月二十五日向被告提出申請書，請求被告於七十七年聘用自立班李又梅老師，係依何法令聘用，有否公開甄選，並由教育局提供名冊聘用，或有其他聘用規定等資料，經被告以原告非行政程序法第四十六條規定之當事人或利害關係人為由，函復原告所請歉難照辦等語，否准原告之申請等情，已經兩造分別陳述在卷，並有被告九十二年四月一日高市龍華字第０九二００００九八五號函附卷可稽，自堪認定。而原告依據行政訴訟法第五條規定提起本件訴訟，聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應提供七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師依何法令聘用及主管機關依何法令核定之處分。（三）被告應作成准原告閱覽七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師之函文及主管機關核定之函文之處分，係以原告配偶王懋怡因於七十七年為高雄市建國國小附設幼稚園自立班之減班超額老師，高雄市政府教育局卻未予移撥；而被告附設幼稚園自立班卻於同年聘用李又梅老師，故原告有向被告申請告知聘用李又梅老師所適用法令之必要，且原告所欲知悉者，亦係聘用李又梅法令適用部分，核非屬人事檔案部分，故依行政程序法第四十四條為聲明第二項之請求，及依檔案法第十七條規定為聲明第三項之請求等語，資為論據。

二、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條定有明文，是人民依行政訴訟法第五條規定提起課予義務訴訟，請求行政機關為特定內容之行政處分，亦需人民因行政機關之否准或怠為處分，發生權利或法律上利益受損害情事，否則其提起課予義務訴訟，即應認欠缺保護必要。經查，本件原告係因其配偶王懋怡於七十七年間服務於高雄市建國國小附設幼稚園，因幼稚園招生不足致為減班之超額老師；然高雄市政府教育局不予處理移撥；適巧被告附設幼稚園自立班於同年九月有新進李又梅老師，故原告乃認其有請求被告提供七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師之法令及主管機關核定之法令，暨請求閱覽該等卷宗之必要一節，已經原告陳述甚明；足見原告係為了解其配偶王懋怡遭其原服務之高雄市建國國小附設幼稚園認屬減班之超額老師，且高雄市政府教育局又不予處理移撥一事是否適法，而認有為本件請求之必要；然原告配偶王懋怡上述之情況是否適法，是否因此有權利或法律上利益受損害者係原告之配偶王懋怡，並非原告；換言之，被告否准原告閱覽卷宗及提供聘用法令等申請，並未致原告權利或法律上利益受有損害，是原告依行政訴訟法第五條規定提起本件課予義務訴訟，請求被告作成特定內容之行政處分，依上開所述，即欠缺保護必要。

三、又查：

（一）按「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。前項所稱資訊，係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品。有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」「行政機關持有或保管之下列資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限︰一、法規命令。二、行政指導有關文書。三、許（認）可條件之有關規定。四、施政計畫、業務統計及研究報告。五、預算、決算書。六、公共工程及採購契約、對外關係文書。七、接受及支付補助金。八、合議制機關之會議紀錄。前項各款資訊之主動公開，應以刊載政府公報或其他適當之方式，適時公布。」行政程序法第四十四條及第四十五條分別定有明文；此即關於行政資訊主動公開之規定。惟上述行政程序法第四十四條第一項後段既明文規定，其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之，且同條第三項復規定：「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」可知，行政程序法第四十四條第一項前段關於「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外」之規定，並未具體賦予人民請求權之依據，即針對政府應主動公開資訊而不公開，人民得否提起訴訟請求政府公開，或就人民本身權益有關資訊提供之請求等知的權利之行使，係應另依其他具體之法令規定為之。而依行政程序法第四十四條第三項規定訂定之行政資訊公開辦法第六條則明文規定：「行政資訊應依本辦法主動公開或應人民請求提供之。」而同辦法第四條復規定：「行政機關之下列行政資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限：一、法規命令。二、行政指導有關文書。三、許（認）可條件之有關規定。四、施政計畫、業務統計及研究報告。五、預算、決算書。六、公共工程及採購契約、對外關係文書。七、接受及支付補助金。八、合議制機關之會議紀錄。前項第三款所稱許（認）可條件之有關規定，指行政機關對於人民申請事項之許（認）可條件所訂頒之行政規則。第一項第四款所稱研究報告，指由行政機關編列預算，委託專家、學者進行之報告或各行政機關派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之報告。第一項第六款所定公共工程及採購契約，限以書面為之者；所定對外關係文書，依條約及協定處理準則第三條規定定之。第一項第八款所定合議制機關之會議紀錄，指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單。」可知，依行政資訊公開辦法第六條規定，人民固有請求行政機關提供行政資訊之請求權，然依本條規定，行政機關應主動公開或得提供之行政資訊，僅限於行政資訊公開辦法第四條第一項各款所規範之範圍。

（二）查本件原告係依行政程序法第四十四條規定為聲明第二項之請求，請求被告以函復方式提供七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師聘用之法令及主管機關核定之法令，並主張其所請求者係屬法規命令之提供云云。然查，依前開所述，行政程序法第四十四條規定並不得直接作為請求行政資訊公開或提供之依據，是原告援引此條作為聲明第二項之請求依據，已有未合。況所謂法規命令，係指「行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」且「法規命令之內容應明列其法律授權之依據」，此觀行政程序法第一百五十條規定自明。而本件原告請求被告提供者係屬個案即被告七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師所依據之「法令」及主管機關為核定所依據之「法令」；易言之，原告請求被告提供者係個案關於法令適用之情形，並非請求就基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之法規命令為公開或提供，故原告請求被告提供之事項，不僅性質上非所謂法規命令，亦非上述行政資訊公開辦法第四條第一項所規範行政機關應主動公開或提供之行政資訊範圍。故原告依據行政程序法第四十四條規定請求被告應以函復方式為聘用法令依據之提供，自屬於法無據。

四、再查：

（一）按「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」則分別為檔案法第十七條、第十八條所明定。查除上述行政機關應主動公告或提供行政資訊之制度外，我國法制尚有關於被動公開資訊制度，上述檔案法第十七條之規定即屬之，而行政程序法第四十六條第一項「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」之規定亦屬之。而依上述檔案法第十七條、第十八條規定，可知，人民請求為檔案之閱覽，若該檔案屬檔案法第十八條規定之範圍，則行政機關即有拒絕人民請求閱覽之權。

（二）經查，本件原告依據檔案法第十七條規定請求被告准予閱覽者，係被告七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師之函文及主管機關核定之函文；而此等函文性質上屬訴外人李又梅個人人事檔案之一部分，當屬上述檔案法第十八條第五款規定所稱之人事資料。至檔案法施行細則第十七條雖規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，以案件或案卷為單位。檔案內容含有本法第十八條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」然原告請求閱覽之上述函文，其本身僅為訴外人李又梅人事檔案之一部份，且該函文本身即屬李又梅之人事資料，故原告所請求閱覽之函文，即無上述檔案法施行細則第十七條規定適用之餘地；是原告持檔案法施行細則第十七條規定，爭執被告應准原告閱覽云云，更屬誤解，而不足採。

五、綜上所述，原告提起本件訴訟，既欠缺保護必要；且原告請求提供之法令依據，並非行政程序法第四十四條、第四十五條規定應公開或提供之行政資訊；另原告請求閱覽之函文，依檔案法第十八條規定，亦屬行政機關得拒絕閱覽之檔案；是被告否准原告之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應提供七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師依何法令聘用及主管機關依何法令核定之處分，暨被告應作成准原告閱覽七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師之函文及主管機關核定之函文之處分，均無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭

法院書記官　藍亮仁