高雄高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　 民國99年3月16日辯論終結

原告

甲○○

輔佐人

乙○○

被告

高雄縣甲仙鄉公所

代表人

劉建芳

訴訟代理人

邱基峻 律師

　　　　　　張宗琦　律師

上列當事人間徵收補償事件，原告不服高雄縣政府中華民國94年11月25日府法訴字第257372號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣訴外人魏銀林所有之高雄縣甲仙鄉○○○○段18之5地號土地（面積300平方公尺），於民國82年6月14日因地籍重測後變更為同鄉○○段253地號，該土地前經被告於66年5月2日公告實施都市○○○設○道路用地，為當地公眾通行所必要，並有長久供通行之事實，已為既成道路。被告為便利當地居民通行，乃於82年9月及83年3月間分別於該土地上鋪設柏油路面及修繕排水溝等設施。其後原告之父乙○○於84年3月27日向魏銀林購得該土地，嗣經乙○○與被告達成協議而價購該土地約3分之1，而分割出同段253之1地號，並於88年1月26日移轉登記為國有，該253地號土地剩下面積為211.7平方公尺（下稱系爭土地）。乙○○嗣於91年1月14日將之贈與其子即原告，惟原告之父乙○○認系爭土地被告依法應予徵收卻未徵收，迭向被告提出申請，經被告分別以85年4月10日、5月28日及88年3月23日甲鄉建字第2259、2992號及1586號函說明因被告限於財政困窘、無法於近期內辦理徵收補償等語，嗣後將籌措財源辦理等語，乙○○不服，提起訴願，經高雄縣政府94年11月25日府法訴字第257372號訴願決定駁回在案。原告亦認為被告依法應擬具徵收計畫書圖，送交高雄縣政府轉交內政部作成核准徵收系爭土地之處分，被告並應賠償原告系爭土地作為道路使用之租金損失，遂提起本件給付訴訟。

二、原告主張︰

（一）系爭土地原為建地，甲仙鄉都市計劃時被規劃10米寬道路用地，有都市計劃圖面可證。83年間鄉長劉建芳興建與系爭土地鄰接之同段430、427地號販厝（地主劉莊麗紅是劉建芳之妻），而藉鄉長職務之便未依法徵收系爭土地即行構築排水溝並鋪設柏油路面，當時系爭土地所有權人魏銀林之女魏竹蘭曾出面阻止，劉鄉○○道面做好即辦理徵收，但至83年5月間劉建芳任滿，續任鄉長陳雙即不負責任，一再以財源困難為由拖延搪塞，其後接任之鄉長李宗保依然如此拖延。原告之父乙○○乃於86年間委任律師追討，律師向台灣高雄地方法院提起國家賠償訴訟，該院86年國字第13號判決不參酌都市計劃圖而聽信證人江武雄片面不實證詞，認定為既成道路而判決乙○○敗訴，但該判決之理由明載司法院釋字第400號解釋，各級政府如經濟困難亦應訂明期限籌措財源逐年辦理補償。

（二）被告自83年起至91年止，每年都編列新台幣（下同）500萬元之徵收道路用地預算，但該時段內之兩位鄉長都不依法行政，將500萬元徵收路地預算移作他用，造成系爭土地所有權人之損失，而漠視上開法院判決所載之理由。若被告無法1次辦理徵收，亦應分期編列預算辦理。又系爭土地被占用15年來，地價稅均由地主繳納，因此被告自佔用日起至徵收日止，依照國有財產局出租之租金補償地主之損失。且被告指控原告擅將為既成道路之系爭土地廢止改闢為田作，經相關機關糾正後，原告才回復原來道路云云，實際上並無其事等語，並聲明求為判決被告（需用土地人）對原告所有之系爭土地，應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由高雄縣政府轉交內政部作成核准徵收系爭土地之處分；被告並應自83年3月31日起至起訴狀繕本送達之翌日止，按系爭土地公告地價百分之5，賠償原告系爭土地作為道路使用之租金損失。

三、被告則以：

（一）本件先應原告說明請求權之依據，以利被告答辯。次按司法院釋字第400號解釋理由書及最高行政法院45年判字第8號判例意旨可知，土地如供公眾通行，且土地所有權人於公眾通行之初亦無阻止，並經歷久遠年代而未曾中斷，已達數十年之久，且為公眾通行所必要時，該土地即因時效完成而成為既成道路，而有公用地役關係存在。系爭土地為甲仙鄉當地公眾長久通行必要，可認因時效完成而具有公用地役法律關係，其所有權行使受有限制，業經臺灣高雄地方法院86年度國字第13號民事判決在案，故本件事實及法律關係明確，應無另予調查或現場勘驗必要。

（二）系爭土地係先由被告於82年9月及83年3月間分別鋪設柏油路面並修繕排水設施，訴外人乙○○再於84年3月買受系爭土地，則其於買受時除該地已具備公用地役關係外，復已有柏油鋪設及排水設施之施作外觀，此情當為乙○○所知悉，可認其當時已充分考量系爭土地之條件及市場交易價值而仍願買受，且此價值差異必已反應在買賣價金上。乃原告既由其父乙○○贈與取得系爭土地，自當繼受前手之地位，其復向被告請求徵收補償，是否無違誠信原則，不無斟酌餘地。

（三）又乙○○雖多次陳請被告請求補償或徵收系爭土地，惟被告限於地方財政困窘，且全鄉土地有類似之既成道路情形比比皆是，礙難獨厚原告特別優先辦理。又被告於財政困窘情況下，已勉力於88年與乙○○協議先行價購系爭土地中之3分之1（即分割出同段253之1地號）後，由被告並完成移轉登記。然此後被告實已無財源再行徵收系爭土地，至於原告訴狀另陳被告83年至91年每年均編列有500萬元徵收道路用地預算乙節，經查被告年度預算所編列相近項目為公共設施地上物取得費用，且年度預算為50萬元，原告指摘被告有恣意流用云云，純屬誤會。再者，被告僅於95年至99年度總預算歲出計畫說明提要與各項費用明細表中，各編列50萬元，作為各該年度公共設施地上物及用地之經費，並無原告所稱被告歷年編列徵收道路預算及將該款項任意挪為他用之情形。又司法院釋字第400號解釋，僅指出對既成道路問題，各級政府宜儘速籌措財源辦理或予他法補償，但並未以該號解釋賦予土地所有權人依該號解釋逕向各級政府請求徵收或給予補償之意，則在尚未立法前，允宜尊重地方政府就既成道路徵收補償問題，得盱衡地方施政需要與先後順序有裁量空間，以免產生預算排擠效應，反而有害地方施政及公益結果。況被告非土地徵收之核准機關，並無作成核准徵收系爭土地處分之權利等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有台灣省高雄縣土地登記簿、高雄縣旗山地政事務所審查異動索引、土地登記第1類謄本、台灣高雄地方法院86年國字第13號民事判決、被告前揭函文、訴願書、高雄縣政府94年11月25日府法訴字第257372號訴願決定書、原告起訴狀及本院99年3月16日言詞辯論筆錄（第1、2頁）附原處分卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告有無請求被告擬具系爭土地徵收計畫書圖，送交高雄縣政府轉交內政部作成核准徵收系爭土地處分之權利？被告是否應自83年3月31日起至起訴狀繕本送達之翌日止，按系爭土地公告地價百分之5，賠償原告系爭土地作為道路使用之租金損失？茲分述如下：

（一）按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：1.國防事業。2.交通事業。3.公用事業。4.水利事業。5.公共衛生及環境保護事業。6.政府機關、地方自治機關及其他公共建築。7.教育、學術及文化事業。8.社會福利事業。9.國營事業。10.其他依法得徵收土地之事業。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第3項、第2條、第3條、第13條、第14條、第15條、第17條、第18條及第19條所明定。

（二）經查，所謂土地徵收，係指國家因興辦公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照）。故土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。且依前揭法律規定可知，有關土地徵收其核准機關為內政部，該管直轄市或縣（市）政府，為土地徵收之補償機關及執行機關，而需地機關則僅具有向中央主管機關申請為土地徵收之請求權而已，並非得作成土地徵收之機關。從而，依土地徵收條例規定土地徵收之核准機關既為內政部，本件被告僅為需用土地人，揆諸前揭法律規定及說明，並無作成核准徵收系爭土地處分之權利。則原告固不能依行政訴訟法第5條第2項規定，請求被告就系爭土地作成准予辦理徵收之處分，否則，即屬被告當事人不適格而無理由，已甚明確。

（三）本件原告於本院99年3月16日言詞辯論時，已聲明求為判決被告（需用土地人）對原告所有之系爭土地，應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由高雄縣政府轉交內政部作成核准徵收系爭土地之處分，已如前述，則原告就此部分係屬提起給付訴訟。惟查，依前揭土地徵收條例之規定可知，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該管直轄市或縣（市）政府，則為土地徵收之補償機關及執行機關，而需地機關則僅具土地徵收之請求權而已，並非土地徵收之主體。且需地機關於徵收處分作成前，依上開土地徵收條例第13條規定，固應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關；然擬具徵收計畫書圖清冊，僅屬徵收程序之機關間內部準備程序，尚未對外直接發生法律效果，亦即需用土地人擬具徵收計畫書圖清冊，係屬發動內政部作成徵收處分之內部行政行為之請求，為行政事實行為之一種，尚非行政處分，不得作為課予義務訴訟之標的（最高行政法院92年度判字第775號判決參照）。是需用土地人上開擬具徵收計畫書向內政部申請核准徵收之權限，其申請核准徵收性質為事實行為，本件原告訴請需地機關即被告擬具徵收計畫書向內政部申請核准徵收，核其本意應係對需用土地人請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，故應依行政訴訟法第8條提起公法上之一般給付訴訟，訴訟類型之選擇始為適法（參照93年各級行政法院座談會會議記錄法律問題5研討結果）。準此，本件就原告聲明之內容，已足認原告係請求被告作成一定之事實行為，故其提起本件行政訴訟之真意，核係一般給付訴訟，其訴訟類型之選擇雖屬正確，惟其訴訟實體上是否有理由，仍須視原告是否有公法上請求權為斷。

（四）如前所述，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。而所謂需用土地人是指基於公共利益之需要，為興辦事業而須請求公用徵收之人，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動請求徵收之權利，一般人民向需用土地人之請求，應僅係促請需用土地人發動請求徵收權之意，與人民之權益並不生任何影響，其性質並非公法上之請求權，是以需用土地人發動徵收請求之裁量適當與否，不生違法之問題，自不得作為提起行政訴訟之標的。而前揭土地徵收條例第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」故此條係關於需用土地人如有徵收土地需要時之程序規定，並非給予人民請求徵收土地之請求權。從而，原告訴請被告（需用土地人）對原告所有之系爭土地，應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由高雄縣政府轉交內政部作成核准徵收系爭土地之處分，揆諸前揭法律規定及說明，亦屬無據。

（五）又原告聲明求為判決被告並應自83年3月31日起至起訴狀繕本送達之翌日止，按系爭土地公告地價百分之5，賠償原告系爭土地作為道路使用之租金損失部分，原告並未提出其請求權之法律依據，惟據原告輔佐人即原告之父乙○○於99年2月10日本院行準備程序時（當時其以證人身分陳述）經本院闡明後，雖未提出其請求權之法律依據，但主張系爭土地經政府開闢為道路，致原告無法使用系爭土地，且須繳納地價稅而受有損失等語，又原告於起訴狀亦請求依照國有財產局出租租金補償原告之損失，由上可知，原告之意應係主張：被告未經徵收即占用系爭土地開闢道路，無法律上原因，而遂其闢建道路行政任務之完成，因而享有利益，惟造成原告對系爭土地無法自由使用收益之損害，被告應返還所受相當於租金之公法上不當得利。惟按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。又公法上爭議事件，固可類推適用民法不當得利法則。惟查，系爭土地於66年5月2日經被告都市○○○設○道路用地，並於82年9月及83年3月間分別於該土地上鋪設柏油路面及修繕排水溝等設施闢建為道路，系爭土地既已開闢為既成道路，而成立公用地役關係等情，已如前述。是被告在系爭土地上鋪設柏油路面及修繕排水溝等設施闢建為道路，並非無法律上之原因；再者，使用系爭土地而受有利益者，概為通行系爭既成道路之公眾，並非被告，故被告亦非受有利益者。故原告本項主張亦有誤解，尚非可採。

（六）另按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」業經司法院釋字第400號解釋在案。又「‧‧‧。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。‧‧‧。至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第400號解釋及都市計畫法第48條之規定辦理，‧‧‧。」亦為司法院釋字第440號解釋明確。惟查，觀諸前揭司法院釋字第400號解釋亦載明：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，私有土地之既成道路因符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依規定辦理徵收給予補償，然亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指所有提供土地作為供公眾使用之公共設施之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此由該號解釋之理由書中敘明「‧‧‧各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應‧‧‧訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失‧‧‧」等語自明。足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。經查，原告所有系爭土地，現為既成道路，供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，業如上述。是系爭土地之所有權現雖仍屬原告所有，惟係於公用地役關係發生後取得，揆諸前揭解釋意旨，其使用權及收益權之行使均受有限制，雖依前揭司法院釋字第400號、第440號解釋意旨，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家應依法律之規定辦理徵收給予補償，惟於國家相關補償法律尚未制定通過前，原告主張公法上不當得利關係而直接請求被告給予補償云云，亦非有據。至於系爭土地作為既成道路使用部分，得否依土地稅減免規則第8條第1項第7款或第9條規定申請免徵地價稅，則為另一法律問題，附此說明。

五、綜上所述，原告之主張均非可採，故其提起本件給付訴訟，聲明求為判決被告（需用土地人）對原告所有之系爭土地，應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由高雄縣政府轉交內政部作成核准徵收系爭土地之處分；被告並應自83年3月31日起至起訴狀繕本送達之翌日止，按系爭土地公告地價百分之5，賠償原告系爭土地作為道路使用之租金損失，依法無據，均為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，故原告以99年2月1日書狀請求本院傳訊證人魏竹蘭（即系爭土地地籍重測前同鄉○○○○段18之5地號土地之地主魏銀林之女兒），以證明83年間系爭土地上鋪設柏油路面時，魏竹蘭曾出面阻止工程之進行；並請求本院向被告或高雄縣甲仙鄉民代表會函調相關土地徵收補償費之檔案資料，及被告83年至91年建設課預算，以查明被告有無違法挪用徵收預算之事實，與兩造其餘之攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不傳訊、調查及一一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭