臺中高等行政法院裁定

原告

楊文嘉即一級棒電子遊戲場業

被告

南投縣政府

代表人

李朝卿

訴訟代理人

簡建宏

上列當事人間因商業登記法事件，原告不服經濟部中華民國101年3月6日經訴字第10106125540號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有起訴不合程式或不備要件者，行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款定有明文。即提起撤銷訴訟的前提需有一行政處分的存在，而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。依通說行政處分必須具備以下要件：行政機關之行為、公法行為、具有公法上法效性、外部性、個別性、單方性。又所謂直接之法律效果，係以對外直接發生法律效果為目的，其必須超出行政內部，對外界之人民或組織體，認定權利或義務，始為行政處分。即不僅事實上在外部領域發生效力，且係在法律上應發生此種效力，始符合以對外發生法律效果為目的之要件，則欠缺直接對外發生法律效果之行為，並非行政處分。

二、本件原告主張：

㈠原告於82年6月22日經被告核准設立登記，營利事業證號：投建商營字第35464-02號，營業項目為撞球場、益智性電玩、娛樂電玩等(賭博性電動玩具除外)。電子遊戲場業管理條例於89年2月3日公布施行，98年4月13日修正，依該條例第15條規定：「未依本條例規定領有電子遊戲場業營業級別證者，不得經營電子遊戲場業。」原告為配合法律規定於100年3月29日向被告申請名稱變更登記為「一級棒電子遊戲場業」及補發營業級別證，經被告100年3月30日府建工字第1000000795號函命原告補正下列事項：「㈠件費並還。㈡申請書之營業項目填寫有誤，請補正。」原告於100年5月5日陳報補正，被告嗣於100年5月6日以府建工字第1000001134號函命原告補正下列事項，補正後再行申辦：「㈠件費並還。

㈡貴商號未申請營業項目變更，惟申請書上所營業務與原登記不符，請查明。」原告又於同月18日遵囑陳報補正，被告於同年8月30日以府建工字第1000002158號函對原告「申請名稱變更、所營業務變更」部分予以核准，惟對於「補發營業級別證予原告」部分則以「應申請取得電子遊戲場業營業級別證始得營業」等語函覆。

㈡訴願機關對原告訴願請求之標的有所誤解，竟以「不受理決定」駁回，有決定不備理由之違法。查原告係82年6月依當時法律規定合法經營之業者（當時並無營業級別證之規定），電子遊戲場業管理條例係於89年2月公布施行、98年4月修正，始於該法第11條規定，辦妥商業登記外，應再申請核發營業級別證始得營業。原告訴願請求事項係謂「被告應作成『補核發』電子遊戲場業營業級別證予原告之處分」，被告未作成「補核發」電子遊戲場業營業級別證予原告之處分，亦未敘明何以不予「補核發」之理由，竟以被告就原告所提「補發級別證」，為行政指導之說明，尚非具有法律效果之行政處分云云，顯然誤解訴願請求事項，片面變更訴願標的，有應作成審查決定而未予作成之違法。

㈢按「『行政行為之內容應明確』、『行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。』行政程序法第5條、第96條第1項定有明文。此記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應以此記載足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，若記載不完備，即屬有瑕疵之行政處分而屬違法。」最高行政法院96年度判字第594號判決參照。查原告於100年3月29日之申請書已明確表示申請補發營業級別證，被告未置可否，卻於100年8月30日以府建工字第1000002158號函覆「應申請取得電子遊戲場業營業級別證始得營業」，對於原告申請所附文件有無欠缺？應如何補正？處分書有無否准請求之意思？否准之理由為何？均付之闕如，致原告無從知悉系爭處分之事實認定、法令依據及被告作成處分所斟酌之因素，依據行政程序法第5條及第96條規定，該處分自屬違法，應予撤銷。

㈣按「『人民之生存權、工作權、財產權應予保障。』憲法第15條定有明文。又『行政法上所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之既得權益。本原則之適用，係在禁止新制定或修正法規有溯及既往之效力。」最高行政法院90年度判字第24號、98年度判字第172號判決參照。查原告係於89年2月3日電子遊戲場業管理條例公布施行以前即許可設立經營電子遊藝場，依據信賴保護原則，不應嗣後法令制定或變更而剝奪其合法營業之權利。98年4月13日修正之電子遊戲場業管理條例第15條雖規定「未依本條例規定領有電子遊戲場業營業級別證者，不得經營電子遊戲場業。」被告否准原告補核發營業級別證之申請，無異剝奪原告合法營業之權利。

㈤原告係電子遊戲場業管理條例公布施行前取得合法營業之業者，為使原告繼續合法營業，應補核發營業級別證，非依現行法令重為申請。是電子遊戲場業管理條例公布施行，對被告應有信賴保護原則之適用：

1.按「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。」、「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。」司法院釋字第589號、第525號解釋可資參照。

2.次按「行政程序法第8條規定，行政行為應保護人民正當合理之信賴。人民依前開規定主張其合理信賴應受保護者須行政機關有一表示國家意思於外之外觀，或一事實行為存在，以為信賴之基礎；而人民因信賴，展開具體之信賴行為，如運用財產或為其他處理，而產生法律上之變動；嗣行政機關欲去除此項信賴基礎，人民之權利或利益將因之受有損害。』最高行政法院92年度判字第494號判決參照。簡言之，適用信賴保護原則之要件為：⒈信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）、⒉信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體之信賴行為（包括運用財產及其他處理行為）及⒊信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。並無以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為，或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為。準此，電子遊戲場業管理條例公布施行，被告應基於信賴保護原則，考量原告之善意信賴利益，補發營業級別證，准予按原營業項目繼續營業：

⑴原告有正當之信賴基礎：我國對電子遊戲場業之管制，初期由警政機關主管，一度採取全面禁止之管制措施，79年起改由教育部負責，85年再改由經濟部主管。89年2月3日電子遊戲場業管理條例公布施行前，電子遊藝場業係依據「電子遊藝場業輔導管理規則」及公司法、商業登記法、營業稅法等加以規範，原告自82年6月22日起依當時有效之法規，經被告核發營利事業登記證許可設立經營電子遊藝場業迄今，未見被告以違法營業為由予以取締或限期改善，系爭營利事業登記證之許可營業處分已生存續力、確認力，足使一般人信賴系爭授益處分合法正當，已然提供原告明顯之信賴基礎。

⑵原告有合理之信賴表現：原告基於信賴被告許可營業之處分行為，進而投入成本裝修營業場所、承租遊戲機具，所費不貲，今被告拒不補發營業級別證，將致原告處於違法營業狀態或迫使原告結束營業，影響員工工作權及原告營業權至鉅。

⑶原告無信賴不值得保護之情形：原告未曾以詐欺、脅迫或賄賂方法，使被告許可經營電子遊戲場業，亦未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，顯無信賴不值得保護之情事。

㈥綜上，被告准予原告名稱及所營業務變更，對於補發營業級別證之申請，僅函覆「應依電子遊戲場業管理條例、南投縣電子遊戲場業設置管理自治條例申請取得電子遊戲場業營業級別證始得營業」等語，而未敘明事實認定、否准理由，該部分有違行政行為明確性原則。被告及訴願機關未作成補發營業級別證之處分，亦與信賴保護原則不符等情，並聲明求為判決⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告應作成補核電子遊戲場業營業級別證予原告之處分。

三、被告則以：

㈠依電子遊戲場業管理條例第10條規定經營電子遊戲場業，應辦理公司或商業登記；其公司或商號之名稱及營業項目，應列明為電子遊戲場業。另同條例第11條規定，電子遊戲場業經依法辦妥公司或商業登記後，應填具申請書，並檢附其營業場所合於第8條第1款及第2款規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發電子遊戲場業營業級別證，始得營業。

㈡查原告於100年5月18日申請案為申請商業登記名稱及營業項目變更，非原告所稱申請電子遊戲場業營業級別證，該商業登記變更申請案被告業於100年8月30日府建工字第1000002158號函核准在案，並核准函說明六告知「本案僅為核准商業變更登記，經營電子遊戲場業仍應依『電子遊戲場業管理條例』、『南投縣電子遊戲場業設置管理自治條例』申請取得電子遊戲場業營業級別證始得營業。」原告如欲申請電子遊戲場業營業級別證，應依上述說明內容及電子遊戲場業管理條例第11條規定辦理。

㈢另依據「電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點」第2點規定，電子遊戲場業依公司法或商業登記法登記後，申請電子遊戲場業營業級別證或變更登記，應符合下列規定：「㈠營業場所：⒈符合電子遊戲場業管理條例第8條、第9條、第11條第2項、自治條例及其他有關規定。⒉普通級及限制級不得混合經營。㈡營業申請：電子遊戲場業名稱：應以公司或商號名義提出申請；其公司或商號之名稱及營業項目，應列明為電子遊戲場業。⒉營業項目：依公司行號營業項目代碼申請J701010電子遊戲場業之經營（普通級、限制級）。⒊填具電子遊戲場營業級別證申請書。⒋檢附經查驗核可電子遊戲機主機板查驗申請表影本。⒌經直轄市、縣市政府審查合格後，核發電子遊戲場業營業級別證。」原告於100年5月18日申請案僅為申請商業登記變更，而未依電子遊戲場業管理條例第11條程序及「電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點」規定檢送填具電子遊戲場營業級別證申請書及電子遊戲機主機板查驗申請表影本等文件送被告審查，原告所訴求核發電子遊戲場業營業級別證均未符前揭規定等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、經查：

㈠本件原告於82年6月22日經被告核准於南投縣草屯鎮○○路145號3樓經營「一級棒遊藝場」，營利事業登記證號：投建商營字第035464-02號，營業項目為撞球場、益智性電玩、娛樂電玩等(賭博性電動玩具除外)。嗣電子遊戲場業管理條例於89年2月3日公布施行，98年4月13日修正，依該條例第15條規定：「未依本條例規定領有電子遊戲場業營業級別證者，不得經營電子遊戲場業。」原告為配合法律規定於100年3月29日向被告申請名稱變更登記為「一級棒電子遊戲場業」及補發營業級別證，經被告100年3月30日府建工字第1000000795號函命原告補正下列事項：「㈠件費並還。㈡申請書之營業項目填寫有誤，請補正。」原告於100年5月5日陳報補正，被告嗣於100年5月6日以府建工字第1000001134號函命原告補正下列事項，補正後再行申辦：「㈠件費並還。

㈡貴商號未申請營業項目變更，惟申請書上所營業務與原登記不符，請查明。」原告又於100年5月18日再次送件申請商業名稱及所營業務變更登記，案經被告審查，認原告上開申請商業名稱及所營業務變更乙案，符合規定，以100年8月30日府建工字第1000002158號函為准如所請之處分，並於核准函說明六告知「本案僅為核准商業變更登記，經營電子遊戲場業仍應依『電子遊戲場業管理條例』、『南投縣電子遊戲場業設置管理自治條例』申請取得電子遊戲場業營業級別證始得營業。」之事實，業據原告陳明在卷，復有南投縣政府營利事業登記證、申請書、補正案件書及被告100年3月30日府建工字第1000000795號函、100年5月6日府建工字第1000001134號函、100年8月30日府建工字第1000002158號函附卷可稽（本院卷第16-32頁），並為被告所不爭，上揭事實堪以認定。

㈡依上所述，本件原告雖於100年3月29日向被告申請名稱變更登記為「一級棒電子遊戲場業」及補發營業級別證，然其僅係檢附商業登記申請書及其相關文件，經被告100年3月30日府建工字第1000000795號函命原告補正下列事項：「㈠件費並還。㈡申請書之營業項目填寫有誤，請補正。」原告於100年5月5日陳報補正，被告嗣於100年5月6日以府建工字第1000001134號函命原告補正下列事項，補正後再行申辦：「㈠件費並還。㈡貴商號未申請營業項目變更，惟申請書上所營業務與原登記不符，請查明。」原告又於100年5月18日再次送件申請商業名稱及所營業務變更登記。惟原告經被告2次退件後，其所提出補正者，僅就商業名稱變更、所營業務變更提出申請，原告並未依規定之格式提出核發電子遊戲場業營業級別證之申請。原告主張其已申請補發營業級別證，尚有誤會。況依電子遊戲場業管理條例第11條第1項規定「電子遊戲場業經依法辦妥公司或商業登記後，應填具申請書，並檢附其營業場所合於第8條第1款及第2款規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發電子遊戲場業營業級別證，始得營業。」是原告依法應於辦理電子遊戲場業商業登記後，再填具申請書，向被告申請核發電子遊戲場業營業級別證，始得營業。準此，原告於100年5月18日最後補正之申請書，既僅就商業名稱變更及所營業務變更提出申請，被告以100年8月30日府建工字第1000002158號函就商業登記部分為准如所請之處分，並無不合。而原告既經被告退件及命補正後，未於該案中提出核發電子遊戲場業營業級別證之申請，被告自無從就核發電子遊戲場業營業級別證為准駁之處分。被告雖於100年8月30日府建工字第1000002158號函說明六告知「本案僅為核准商業變更登記，經營電子遊戲場業仍應依『電子遊戲場業管理條例』、『南投縣電子遊戲場業設置管理自治條例』申請取得電子遊戲場業營業級別證始得營業。」等語，核其意涵僅係被告核准原告申請商業變更登記後，仍應依法申請取得電子遊戲場業營業級別證始得營業之規定，所為行政指導之說明，而非對原告所提及「補發級別證」為否准之處分，並未直接對原告發生法律效果之行為，揆諸首揭說明，此部分非屬行政處分。原告就原處分中所記載：「惟需取得電子遊戲場業營業級別證始得營業」部分提起訴願，訴願決定以該部分非屬行政處分，予以不受理決定，亦無不合。原告復提起行政訴訟，訴請撤銷該部分之原處分及訴願決定，於法不合，應予駁回。

㈢至於原告於被告100年8月30日核准其商業登記之後，分別於100年11月18日及101年4月10日2次申請核發營業級別證，核屬另件之申請，應由被告依法處理，與本件並無關連；又本件既從程序上予以駁回，則兩造關於實體上主張及舉證，即無審究之必要，均附此敘明。

五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第二庭