臺中高等行政法院判決

101年12月26日辯論終結

原告

施日升

訴訟代理人

陳忠儀 律師

訴訟代理人

陳昱瑄 律師

被告

彰化縣溪湖地政事務所

代表人

詹長容

訴訟代理人

鄭竹祐

賴瑞珍

上列當事人間因更正地籍圖事件，原告不服彰化縣政府中華民國101年7月4日府法訴字第1010138280號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：原告就坐落彰化縣埔鹽鄉○○段796、833、834及883地號土地（民國71年土地重劃前為石埤腳段25及25-1地號，日治時期為石埤腳段25地號，35年總登記時申報為25及25-1地號，下稱系爭土地）所登記之典權，經被告清查地籍審認係屬登記在38年12月31日以前，且屬其他非以法定不動產物權名稱登記之土地權利，符合地籍清理條例第27條第1項第4款規定之情形，乃適用同條例第3條、第8條及第27條等規定辦理逕為塗銷登記程序，並認定原告於98年9月30日提出異議為無理由，而於99年3月23日逕為塗銷登記（下稱第1次處分），原告提起訴願，經訴願決定（下稱第1次訴願決定）撤銷該處分，定期責由被告另為適法處分，被告於函請內政部釋示後，仍據以認定原告之異議為無理由，而以100年2月16日溪地一字第1000000850號函為塗銷登記之處分（下稱第2次處分）。原告復不服，提起訴願，再經訴願決定（下稱第2次訴願決定）撤銷第2次處分，定期責由被告另為適法之處分，被告乃函請原告補提相關權利證明文件後，認定原告補提之文件與原異議書所述內容無異，續以101年3月13日溪地一字第1010001272號函（下稱原處分）為塗銷上開土地權利登記之處分。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

㈠原告就系爭土地所設定登記之典權，既合法持有被告於83年間發給之土地他項權利證明書，依民法第757條及第758條第1項關於物權法定主義及設權登記之規定，自應受到保障。

㈡不動產質權係指當事人之一方移轉不動產之占有於他方以押借金錢，約定他方得就其賣得價金受清償，如有不足仍得請求補償者。而典權則謂支付典價在他人之不動產為使用、收益，於他人不回贖時，取得該不動產所有權之權利。原告為系爭土地之典權人，且該典權業已設定逾10年以上，迄今仍由原告使用收益，並非不動產質權，而係民法物權編所稱之典權，並非屬地籍清理條例規定得逕為塗銷登記之權利範圍。被告未審酌原告使用系爭土地之實際情況，泛以日本民法施行法之規定認定之前依清朝法例登記之典權變更為適用日本民法關於不動產權之規定，即認定本件原告對系爭土地設定者為不動產質權，容有謬誤。

㈢被告依地籍清理條例所得逕行塗銷登記之標的，為非以法定不動產名稱登記之土地權利，惟依被告於88年6月6日發給原告執有之他項權利證明書可以證明原告就系爭土地有典權存在，被告認定係屬地籍清理條例規定逕行塗銷之權利，即非無疑，其未經證明即依地籍清理條例予以塗銷原告之典權登記，即屬違法。

㈣臺灣彰化地方法院91年度簡上字第129號民事判決經調閱相關地籍謄本暨信賴物權公示主義，而為有利於原告之認定，應已肯認系爭典權為民法所稱典權，原處分否定物權公示主義，顯有不適用法規之違誤。再者，原告係主張依民法第772條準用同法第770條之規定，得請求登記為典權人，並非欲登記為系爭土地之所有權人，訴願決定書引用行政院40年臺（40）內字第1193號代電、內政部76年6月10日臺內地字第511293號函釋，與本件之情形尚屬有間，訴願決定書以前揭函釋認定原告不得依民法第924條規定，申請取得典物所有權，顯有誤會。

㈤原告已檢附證明文件，足資證明系爭土地典權之存在，並於公告期限內提出異議，即屬地籍清理條例第9條第1項所稱之土地權利爭執，被告不得依據地籍清理條例第27條規定而逕為塗銷之登記，其未敘明理由，逕為塗銷登記，即有理由不備之違法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告答辯略謂：

㈠經被告清查日治時期登記簿，系爭土地所登記之典權係發生於清朝光緒11年10月2日，於民國前4年（明治41年）辦理設定登記，典權人為施慶星，土地所有權人為施文舉，民國1年（明治45年）因相續，典權名義人變更為施仁義及施再傳，總登記申報時，原登記典權人業已死亡，由相續關係人施仁瑩單獨代為申報典權權利，土地所有權人當時未會同申報，43年由原告繼承施仁義所遺之二分之一權利範圍，施再傳所遺之二分之一權利範圍，則由施學紳、施學士、施献章、施福基、施肇家等5人共同繼承，續於85年由施李敏等5人繼承施献章所遺之十分之一權利範圍，施罔等6人繼承施學紳所遺之十分之一權利範圍。嗣經被告認定該典權係屬地籍清理條例第27條第1項第4款規定之土地權利，並依同條例第3條規定辦理公告程序，原告雖於公告期間內提出異議，但依據內政部於99年1月20日召開「研商地籍清理業務工作相關疑義會議」會議結論（下稱內政部99年1月20日會議結論）：「（關於地籍清理條例第27條規定之異議，其相對人為何及異議處理事宜）1.土地權利關係人依本條例第27條規定所提異議之處理，準用本條例第9條規定辦理。是經登記機關依本條例第9條規定審查屬土地權利爭執，應移送直轄市或縣（市）主管機關調處，又該等異議調處之相對人為該權利所繫屬之土地所有權人。2.另所提異議倘經登記機關依本條例第9條規定審查非屬土地權利爭執者，應將審查結果回復異議人，並依本條例第27條規定於公告期滿後逕為塗銷登記。當事人如有不服，再循行政救濟途徑處理。」被告遂作成第1次處分逕為塗銷該非法定物權，並函覆原告，嗣經第1次訴願決定撤銷原處分，由原處分機關於3個月內另為適法之處分，被告就訴願決定書所指之疑義，函請內政部以100年1月19日臺內地字第1000018121號函釋後，即以第2次處分仍為塗銷登記之處分，復經第2次訴願決定撤銷第2次處分，責由被告於3個月內查明，另為適法之處分。被告經依第2次訴願決定所指之有關疑義請求內政部釋示後，即函請原告補提出足資證明本件典權非屬地籍清理條例第27條規定應清理之非法定物權之證明文件，或與土地所有權人對於土地權利內容另有約定之證明文件以供被告參辦。因原告101年3月6日回函內容與98年9月30日異議書所載無異，並未提供具體之新事證，被告即依據上開內政部99年1月20日會議結論辦理，以原處分維持原塗銷登記之決定。

㈡本件之典權係發生於清朝光緒11年10月2日，即日本民法施行於臺灣前，於民國前4年（明治41年）辦理設定登記，依地籍清理條例第27條、第8條、第9條等規定，並參照最高法院49年臺上字第2432號判例意旨、行政院40年臺（40）內字第1193號代電釋示及內政部76年6月10日臺內地字第511293號函釋暨廢止前之典權登記法令補充規定第7點，自應適用日本民法關於不動產質權設定之規定，而不適用民法物權編之規定，故屬地籍清理條例第27條應清理之標的無誤。

㈢上開第1次及第2次訴願決定，雖皆諭知原處分撤銷，惟理由皆敘明由原處分機關針對其所指疑義向內政部請求釋示或向中央主管機關函詢後，另為適法之處分，經被告函請內政部釋示結果，內政部就被告函詢之第1次訴願決定所指疑義，以100年1月19日臺內地字第1000018121號函釋略以：「……

三、有關土地權利關係人於公告期間提出異議之處理方式乙節，依地籍清理條例第9條明定『土地權利關係人於前條公告期間內，得以書面向該管登記機關提出異議，並應檢附證明文件；經該管登記機關審查屬土地權利爭執者，應移送直轄市或縣（市）主管機關調處……。』又本部99年2月4日臺內地字第0990019500號函附99年1月20日研商地籍清理業務工作相關疑義會議紀錄五、會議結論（二）規定：『……土地權利關係人依地籍清理條例第27條規定所提異議之處理，準用本條例第9條規定辦理。……另所提異議倘經登記機關依本條例第9條規定審查非屬土地權利爭執者，應將審查結果回復異議人，並依本條例第27條規定於公告期滿後逕為塗銷登記。當事人如有不服，再循行政救濟途徑處理。』……。四、……土地權利關係人於前開公告期間提出異議者，準用本條例第9條規定應檢附證明文件並以書面提出，經該管登記機關審查屬權利爭執者應移送貴府調處，倘經審查非屬權利爭執者，仍請依上開本部99年2月4日函附會議紀錄之會議結論辦理；至異議人所提異議是否屬權利爭執，應由登記機關依其檢附之證明文件本於權責審查。」等語；而就第2次訴願決定所指疑義，內政部則以101年1月13日臺內地字第1000256223號函復意旨略以：「土地權利關係人依地籍清理條例第9條規定於公告3個月內，以書面向登記機關提出異議者，應以足資證明其土地權利非屬地籍清理條例第27條應清理之非法定物權，或與土地所有權人對於土地權利內容另有約定之相關證明文件，供登記機關審認其所提出之異議是否涉及土地權利爭執。登記機關本於權責審查後，再依99年1月20日研商地籍清理相關疑義會議結論辦理。」等語，是被告作成原處分逕行塗銷上開典權登記，並無違反上開內政部函釋意旨。

㈣系爭土地之典權係在日本民法施行於臺灣前之清朝時期（明治41年6月即民國前4年6月）設定，參照最高法院49年臺上字第2423號判例意旨，因其適用日本民法有關不動產質權之規定，而變更存續期間為10年，始發生變更其性質之當然結果，即令原來所為之登記未為變更登記，對此效果亦無影響。而我國民法物權編係於18年11月30日制定，於19年5月5日施行，則於日治時期在臺灣合法發生之不動產質權，依民法物權編施行法第1條規定，為不適用民法物權編規定之物權，自非土地登記規則應登記物權之範圍。惟為顧全物權公示主義之原則，保護交易安全，行政院40年臺40內字第1193號代電規定，准許此等特種土地權利之享有人，申請為臨時登記，換發臨時書狀，以資過渡。惟是項登記，並非使不動產質權之性質有所變更，權利人行使此項權利，僅得按照不動產質權之規定，請求就質物競賣優先受償，並於存續期間屆滿10年時，就質物使用收益及物上擔保均歸消滅，而無類似我國民法關於出典人不回贖或回贖期間屆滿，典權人取得典物所有權之效力，法務部76律字第6297號函亦採取此見解。系爭土地於35年臺灣光復後為總登記時，登記簿上雖形式上已記載為「典權」等字樣，然該典權之性質與日治時期登記之典權性質係屬同一，係為不動產質權，至上開臺灣光復後之典權登記，祇是延續日治時期之記載方式而已，並未變更其原來不動產質權之性質。因之，原告繼承取得系爭典權設定，自非我國民法規範之典權。另清朝時期在臺灣成立之典權，至日本民法施行於臺灣，應依日本民法及其施行法規定定之，該典權變更為適用日本民法關於不動產質權之規定，而變為存續期限10年之不動產質權，期限屆滿後，因當事人未經明示更新契約另定存續期限，系爭典權即於期限屆滿時消滅。原告主張系爭土地權利之設定已逾10年，迄仍由原告使用收益，非不動產質權，而係民法所稱之典權，不屬地籍清理條例規定逕為塗銷登記之範圍，顯有誤解。

㈤又依上開內政部101年1月13日臺內地字第1000256223號函釋意旨，土地權利關係人所提異議，應提出足資證明其土地權利非屬地籍清理條例第27條應清理之非法定物權，或與土地所有權人對於土地權利內容另有約定之相關證明文件，供登記機關審認其所提出之異議是否涉及土地權利爭執，是原告並無提出具體事證可憑認其異議係涉及土地權利爭執，被告依上開判決及內政部函釋認定非屬土地權利爭執，於法有據。至原告雖持有他項權利證明書，惟該證明書係依據行政院40年臺40內字第1193號代電及廢止前之典權登記法令補充規定第7點規定，於土地所有權人未申請塗銷臨時典權前，特許臨時典權人得辦理臨時典權移轉登記，係為避免影響交易安全之過渡時期所制定之辦法。是系爭典權屬地籍清理條例第27條規定應塗銷之非法定物權，且非屬土地權利爭執事件，自無疑義等語。並聲明駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點為：原處分認定原告就系爭土地所登記之典權，係登記在38年12月31日以前，且屬其他非以法定不動產物權名稱登記之土地權利，符合地籍清理條例第27條第1項第4款規定之情形，於辦竣公告及異議程序後，即逕為塗銷登記，認事用法有無違誤？

五、本院判斷如下：

㈠按地籍清理條例第3條規定：「（第1項）主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：一、清查地籍。二、公告下列事項：㈠應清理之土地。㈡受理申報或受理申請登記之機關。㈢申報或申請登記之期間。三、受理申報。四、受理申請登記。五、審查及公告審查結果。六、登記並發給權利證書。七、異動或其他之處理。（第2項）前項第2款之公告，由直轄市或縣（市）主管機關為之，其期間為90日；申報或申請登記之期間，除本條例另有規定外，為期1年。」第9條規定：「（第1項）土地權利關係人於前條公告期間內，得以書面向該管登記機關提出異議，並應檢附證明文件；經該管登記機關審查屬土地權利爭執者，應移送直轄市或縣（市）主管機關調處。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關為前項之調處時，準用土地法第34條之2規定，進行調處。不服調處者，得於收受調處結果通知次日起30日內，向管轄法院提起訴訟；屆期未提起訴訟者，依原調處結果辦理。」第27條規定：「（第1項）土地權利，於中華民國38年12月31日以前登記，並有下列各款情形之一者，由登記機關公告3個月，期滿無人異議，逕為塗銷登記：一、以典權或臨時典權登記之不動產質權。

二、贌耕權。三、賃借權。四、其他非以法定不動產物權名稱登記。（第2項）前項公告期間異議之處理，準用第9條規定辦理。」復按民法物權編施行法第1條規定：「物權在民法物權編施行前發生者，除本施行法有特別規定外，不適用民法物權編之規定；其在修正施行前發生者，除本施行法有特別規定外，亦不適用修正施行後之規定。」

㈡經查：

⒈系爭土地之典權係始自日本民法施行於臺灣前之清朝光緒年間（明治41年6月即民國前4年6月）設定登記，當時之登記典權名義人為施慶星，土地所有權人為施文舉，其後原設定登記之權利人及義務人死亡後，則由其後各代之法定繼承人遞次繼承，原告乃於43年繼承其被繼承人施仁義所遺之該典權二分之一權利範圍等情，為兩造所不爭執，並有卷附系爭土地之土地登記簿影本(見本院卷第48頁至第75頁)及原告提出之他項權利證明書影本(見本院卷第25頁)可稽，足認屬實。

⒉被告因認系爭典權符合地籍清理條例第27條第1項第4款規定之情形，歷經第1次處分及第2次處分予以塗銷登記，為第1次訴願決定及第2次訴願決定分別予以撤銷，責由被告另為適法處分後，終以原處分續為塗銷登記之處分，原告不服，提起訴願，而遭訴願決定駁回等事實，為兩造所不爭執，並有卷附原處分（見本院卷第8頁）、彰化縣政府101年7月4日府法訴字第1010138280號訴願決定（見本院卷第9頁至第14頁）可按，堪予認定。

㈢原告雖以前開情詞主張原處分違法，應予以撤銷云云，惟：

⒈依前引民法物權編施行法第1條之規定，物權在我國民法物權編施行前發生者，除民法物權編施行法有特別規定外，不適用民法物權編之規定；其在修正施行前發生者，除本施行法有特別規定外，亦不適用修正施行後之規定。。準此以論，在臺灣光復初期辦理土地權利憑證繳驗之申報期限（38年12月31日）以前由權利人按日治時期登記之土地權利名稱申報登記，或由日治時期土地登記簿轉載之非依我國民法物權編相關規定所創設之土地權利，例如不動產質權、贌耕權、賃借權或其他權利，雖權宜暫代以典權或臨時典權名稱辦理登記，並出具他項權利證明書供權利人收執，但因各該權利並非當事人依我國民法物權編或其他法律之規定所設定，自不能發生其法律效果（最高行政法院100年度判字第2005號判決意旨參照）。查原告所提之上開他項權利證明書（見本院卷第25頁），雖於權利種類欄記載「典權設定」等文字，但無從僅憑此記載即認定其係依我國民法或其他法律所創設，而觀之卷附系爭土地之相關登記資料（見本院卷第48至76頁），足見該權利係創設登記於清朝光緒年間（明治41年6月即民國前4年6月），其後日本民法施行於臺灣後，復依日本民法關於不動產質權規定，變更其登記事項，惟在我國民法施行於臺灣後，僅將原權利內容暫以典權名稱謄載於土地登記簿屬實。是上開權利既登記於38年12月31日以前，且非屬當事人依我國民法或其他法律相關規定而設定，顯非屬依法應登記始生效之不動產物權，自該當於地籍清理條例第27條第1項第4款規定之情形。

⒉按登記機關清理地籍，對於符合地籍清理條例第27條各款所列情形之土地權利登記，經依同條例第3條規定之程序公告3個月期滿無人異議，逕為塗銷登記，對於公告期間異議之處理，則準用同條例第9條規定辦理，稽之前引地籍清理條例第27條之規定可明。而揆諸同條例第9條規定旨意，可知該管登記機關對於公告期間提出異議者，應依職權為實質審查，須確屬土地權利爭執者，始應移送直轄市或縣（市）主管機關調處，非謂不問其異議有無理由，均應踐行移送調處程序，而停止地籍清理程序之進行，故倘經登記機關審查認定異議無理由者，原不生異議效果，登記機關自得依職權處置或決定此異議程序事項，而於公告期滿後，逕為塗銷登記處分，異議者如對塗銷登記處分不服，則應循行政爭訟程序救濟，而依行政程序法第174條規定，對登記機關之異議處置或決定一併聲明不服。又地籍清理條例第9條第1項所稱之土地權利乃指權利人得依我國民法或其他法律之規定行使之土地權利而言，若該權利之得喪變更均與我國現行法律所規定之土地登記項目無涉，如仍贅為登記，不僅影響土地所有權人之權利行使，於地籍管理上亦生困擾，且原有之權利關係亦不因塗銷登記而受影響，自得由登記機關以公告代替書面通知後，辦理塗銷登記。是以，本件原告就系爭土地所登記之典權既無從適用我國民法或其他法律規定以行使其權利，自非屬地籍清理條例第9條第1項所稱之土地權利，則被告審認其異議無理由，未移送調處，並於公告期滿後逕行塗銷登記，於法要無不合。

⒊原告雖復主張被告所為塗銷登記之處分，未敘明理由，有理由不備之違法云云，按行政程序法第96條第2款固規定行政處分應記載理由，惟此規定係就行政處分須以書面為之者為其規範對象，而依同法第95條第1項規定，行政處分並非均應以書面方式為必要。揆諸前引地籍清理條例第27條第1項，既規定登記機關為塗銷登記處分係於公告後逕行為之，並未規定應以書面方式為之，被告自無須適用行政程序法第96條規定，以書面敘明理由之必要，則原告上開主張，於法容有未洽，不能採取。

⒋至於原告援引之臺灣彰化地方法院91年度簡上字第129號民事判決（見本院卷第26至27頁），觀其內容乃就該事件當事人間之系爭土地租賃關係存否為判決，殊難憑為認定原告上開典權登記非屬於地籍清理條例第27條第1項規定情形之證據，附此敘明。

六、綜上所述，原告上開主張各節，均不足取。本件被告審認原告上開權利符合地籍清理條例第27條第1項第4款規定之情形，作成原處分逕為塗銷登記，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭