臺中高等行政法院裁定

原告

黃繁雄

被告

彰化縣員林鎮公所

代表人

張錦昆

訴訟代理人

薛明彥

上列當事人間因都市計畫事件，原告不服彰化縣政府中華民國102年8月6日府法訴字第1020143927號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主文

理由

一、事實概要：被告於民國（下同）96年7月25日公告實施「變更員林都市計畫（第三次通盤檢討）」，原告不服其中附帶條件十「⒈本區土地應自願捐獻變更面積之適當比例土地折算為代金，作為開發之回饋，並應於該變更部分申請建造執照時繳納回饋金。⒉前項回饋比例應依內政部訂頒『都市計畫工業區檢討變更審議規範』附件有關工業區變更為住宅區之自願捐贈土地比例辦理。」之規定，於102年1月21日請求被告撤銷上揭附帶條件，經被告以102年2月6日員鎮建字第1020003831號函復略以說明原告之所有土地都市計畫辦理過程，及所陳事涉主要計畫變更範疇，依據都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定，被告已將陳情事由先行錄案，俟員林都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）案辦理時納入研議。原告不服，提起異議，復經被告以102年4月8日員鎮建字第1020009650號函以相同理由函復原告，原告不服提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告起訴意旨略以：原告所有坐落彰化縣員林鎮○○段○○○○號、民生段1之5地號附近居民之建物殘破不堪、發展遲緩、有礙觀瞻、不敷居住，極（亟）思拆除改建，前使用類別為工業區，於民國（下同）85年4月12日公告「變更員林都市計畫（第二次通盤檢討）」變更為附帶條件之住宅區用地，惟附帶條件為「㈠應擬定細部計（含配置適當之公共用地與擬具、具體公平合理之事業及財務計畫）並俟細部計畫完成法定程序發布實施後，始得發照建築。㈡私地部分，提供百分之二十作為公共設施用地。㈢公地所占面積之百分比，保留為公共設施用地。」原告與其他居民提出前揭附帶條件不合理，經前臺灣省建設廳以86年8月4日(86)建四字第032813號函復被告，請其重新評估，修改不合理之規定，且關於核發建築執照應先擬定細部計畫部分，亦經司法院釋字第406號解釋認為違法，與憲法保障人民財產權意旨不符。後經「變更員林都市計畫（第三次通盤檢討）」將附帶條件變更為「附十：⒈本區土地應自願捐獻變更面積之適當比例土地折算為代金，作為開發之回饋，並應於該變更部分申請建造執照時繳納回饋金。⒉前項回饋比例應依內政部訂頒『都市計畫工業區檢討變更審議規範』附件有關工業區變更為住宅區之自願捐贈土地比例辦理。」惟原告認為司法院釋字第406號解釋意旨認為被告兩年內未提出細部計畫，則上揭第二次通盤檢討之附帶條件即已解除，原告即得自由使用土地，依有關建築法令興建，惟上揭第三次通盤檢討之附帶條件卻要求繳納回饋金始能變更為住宅區，顯不符公平正義等情，並請求判決：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵被告所作成員林都市計畫主要計畫（第三次通盤檢討）編號15住宅區附十之附帶條件應予撤銷。

三、經查：

㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者……得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項、第5條、第107條第1項第10款分別定有明文。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。至於行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願（最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例意旨參照），故非行政處分，如逕對之提起行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟，應認其不備起訴要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。又所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。又「都市計畫經公布實施，並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，都市計畫性質上既為一法規，故而依據修正前都市計畫法第26條規定之5年定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，人民僅享有反射利益。」（最高行政法院100年度裁字第1229號裁定參照），復「按主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分（參照司法院釋字第156號解釋理由書），人民並無請求為如何擬定計畫或通盤檢討變更之權利。又都市計畫法第63條、第64條規定主管機關得辦理都市更新，係賦予權限。主管機關是否辦理，為其行政形成之自由，人民並無請求辦理都市更新之權。是人民陳述都市計畫內容缺失，表示應該如何改正，請求主管機關定期通盤檢討予以變更或辦理都市更新，僅屬意見表達，並非依法申請之案件。主管機關函復將其意見存供參考，未准依其意見辦理，並不發生任何法律上效果，自非行政處分。」（最高行政法院93年度判字第1628號判決參照，見最高行政法院編印「最高行政法院裁判書彙編九十三年」第506頁），故人民並無請求為如何擬定都市計畫或通盤檢討變更都市計畫之權利。

㈡次按司法院釋字第156號解釋理由書略以：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。……」。是以主管機關變更都市計畫，係行政機關之職權行使，為公法上之單方行政行為，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民請求主管機關定期通盤檢討予以變更，僅屬意見表達，並非依法申請之案件。主管機關函復將其意見存供參考，未准依其意見辦理，並不發生任何法律上效果，非行政處分。人民請求主管機關變更都市計畫，性質上僅屬意見表達促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」。又「依其（按指司法院釋字第156號解釋及其理由書）意旨，據都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬『法規』性質，必須是都市計畫之個別變更方係行政處分。主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔行為，並非行政處分，人民自無對之提起撤銷訴訟請求救（濟）之可能。」（最高行政法院102年度判字第719號判決參照），準此，人民無對主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更計畫，因並非行政處分，並無提起撤銷訴訟請求救濟之可能，業經最高行政法院102年度判字第719號判決闡釋甚明。

㈢又按都市計畫法第26條規定固然係課予都市計畫擬定機關每3年或5年至少通盤檢討1次，且依據發展情況並參考人民建議作成必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用等法律上義務，惟公法法規雖課予行政機關某種作為義務，並不當然可以據此導出人民具有得為此項請求作為之主觀公權利，依「保護規範（目的）說」，必須該項法規之規範目的，至少兼具有保護個人利益始足當之。查都市計畫通盤檢討之基礎，依都市計畫法第26條第2項授權訂定之「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第5條規定，至少包括自然及人文景觀資源、人口規模、人口密度分布、建築密度分布、產業結構及發展、土地利用、公共設施容受力、住宅供需、交通運輸等項目，足證都市計畫通盤檢討事項包羅廣泛，非以個別人民利益之保護為目的，依前開保護規範說（併參照司法院釋字第469號解釋），實亦難僅依都市計畫法第26條第1項之規定，導出人民有請求都市計畫擬定機關應為如何都市計畫通盤檢討變更之主觀公法上權利。查本件原告主張被告所作成員林都市計畫主要計畫（第三次通盤檢討）編號15住宅區「因發展率已達飽和，且面積達4.31公頃，土地所有權人眾多」（見其起訴狀第3頁載，即本院卷第6頁），足見並非是都市計畫之個別變更，自非係行政處分。依前開說明，原告自無對之提起撤銷訴訟請求救濟之可能。

㈣綜上所述，原告既無變更都市計畫5年定期通盤檢討之請求權，則原告於102年1月21日請求被告撤銷上揭附帶條件，經被告以102年2月6日員鎮建字第1020003831號函復略以說明原告之所有土地都市計畫辦理過程，及所陳事涉主要計畫變更範疇，依據都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定，被告已將陳情事由先行錄案，俟員林都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）案辦理時納入研議。原告不服，提起異議，復經被告以102年4月8日員鎮建字第1020009650號函以相同理由函復原告，其復函即非行政處分，其進而訴請⑴原處分（即指員鎮建字第1020009650號函）及訴願決定均撤銷。⑵被告所作成員林都市計畫主要計畫（第三次通盤檢討）編號15住宅區附十之附帶條件應予撤銷（應係作成該撤銷之處分之意），即屬起訴不備要件，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。

四、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第四庭