臺中高等行政法院判決

103年8月20日辯論終結

原告

恆家企業股份有限公司

代表人

劉登鈞

訴訟代理人

梁基暉 律師

被告

雲林縣政府

代表人

蘇治芬

訴訟代理人

王力偉

訴訟代理人

沈淑妧

訴訟代理人

李鎮聲

輔助參加人

行政院環境保護署

代表人

魏國彥

訴訟代理人

陳修君 律師

謝昊能

陳博生

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國101年11月19日環署訴字第1010080189號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠原告於門牌號碼雲林縣水林鄉春埔村春埔99號處（下稱系爭廠址）設廠從事製作皮革事業，領有被告核發之雲縣環水許字第00472-03號水污染防治許可證，屬應設置乙級廢水處理專責人員之事業，參加人所屬環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱中區督察大隊）接獲民眾檢舉原告排放皮革製程產生之廢水，危害農田生態，乃於民國99年8月3日、99年8月26日至99年8月31日派員至系爭廠址執行專案稽查，前後經24次自該工廠廢水放流口取樣檢驗結果如附表一所示，發現原告排放之廢（污）水無論懸浮固體（SS）、化學需氧量（COD）或生化需氧量（BOD），均未符合放流水管制標準數值（即懸浮固體為30毫克∕公升、化學需氧量為160毫克∕公升，生化需氧量為30毫克∕公升），有違反水污染防治法第7條第1項規定情事；且經活性污泥池SV30（污泥容積沉積試驗）結果，其數值均大於700毫升/公升（ml/L）以上，屬於含重金屬（總鉻）及高濃度污染物之廢水，顯示原告廢水處理設施長期未正常操作，功能不足，並有長期抽取地下水稀釋製程廢水，利用手動開關控制廢水流向，違反規定排放未處理之廢水等情事，而移請被告處理。經被告認定原告上開違規行為屬實，乃對原告分別以⑴編號960351之100年4月13日府環水字第1003662355號裁處書（下稱前處分一）裁處罰鍰新臺幣（下同）1萬元；⑵編號960352之100年4月13日府環水字第1003662356號裁處書（下稱前處分二）裁處罰鍰17萬元；⑶編號960353之100年4月13日府環水字第1003662359號裁處書（下稱前處分三）裁處罰鍰23萬元；⑷編號960354之100年4月13日府環水字第1003662357號裁處書（下稱前處分四）裁處罰鍰3萬元；⑸編號960355之100年4月13日府環水字第1003662358號裁處書（下稱前處分五）裁處罰鍰3萬元；並認原告因上開違規行為獲有不法利益，而依行政罰法第18條第1項、第2項規定，復以⑹100年4月13日府環水字第1003662360號函（下稱前處分六）處以原告不法利得計12,361,329元之罰鍰，且以違反水污染防治法改善或補正通知書命原告於所定期限內將各該缺失改善，原告對於被告上開限期命改善之處分未提起行政救濟，而對上開前處分一至六之罰鍰處分俱表不服，合併提起訴願，案經參加人作成100年11月10日環署訴字第1000055620號訴願決定（下稱前訴願決定）撤銷前處分二、三及六等3件罰鍰處分，責由被告另為適法處分；而駁回原告對於前處分一、四、五等3件罰鍰處分之訴願，原告對於訴願決定均未表示不服，而確定在案。

㈡經被告就上開為前訴願決定撤銷之3件罰鍰處分相關違規事實，重行審查後，認定中區督察大隊於99年8月3日採取原告排放至春牛埔小排之廢水取樣檢測結果未符合放流水標準，而於同年8月28日至31日等4天取樣檢測之有機污染物濃度指標生化需氧量、化學需氧量等數值更較99年8月3日之檢測結果更高，可見原告自前次稽查後，仍有違反水污染防治法第7條第1項規定之行為，且長期未維持廢水處理設施正常操作，製程廢水未經完整處理即逕行排放至地面水體，於中區督察大隊自99年8月26日至31日駐廠查核期間，在原告廢水放流口取樣24次檢測結果，其化學需氧量（COD）、生化需氧量（BOD）、懸浮固體（SS）各如附表一所示，均未符合放流水標準所定限值，且重金屬總鉻（Cr）7.59毫克∕公升亦不符放流水標準所定限值（總鉻為2.0毫克∕公升）隨廢水進入地面水體，因環境蓄積及生物濃縮作用，對環境生態影響至鉅，而有違反水污染防治法第7條第1項、第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條規定等情事，參照參加人93年9月27日環署水字第0930070314號函釋所定之惡化原則，並審酌原告因違反行政法上義務所得之利益達12,355,894元，已超過法定罰鍰最高額，乃就上開被撤銷之前處分

二、三及六有關違規事實，適用水污染防治法第7條、第18條、第40條第1項、第46條、行政罰法第18條第2項暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條等規定，參照違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則及違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點第9點規定，合併以101年5月31日府環水字第1013615583號裁處書（下稱原處分）裁處罰鍰12,355,894元。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

㈠本件被告前就原告於99年8月28日上午逕將地下水抽（加入）其廢水處理設施(第二套)之活性污泥池(2)稀釋，未符合放流水標準廢（污）水之行為，業已以前處分五對原告裁處3萬元在案，則被告就原告上開違規行為重複以原處分合併裁處不法利得，自屬違反一行為不二罰原則。

㈡本件依被告所檢具99年8月26日起至99年8月31日止之檢驗報告觀之，檢驗結果難謂正確，自不能作為裁罰依據：

⒈懸浮固體（SS）：

⑴依參加人95年6月2日環署檢字第0950043953號公告之NIEA W210.57A即水中總溶解固體及懸浮固體檢測方法，為將攪拌均勻之水樣置於已知重量之蒸發皿中，移入103～105℃之烘箱蒸乾至恆重，所增加之重量即為總固體重；另將攪拌均勻之水樣以一已知重量之玻璃纖維濾片過濾，濾片移入103～105℃烘箱中乾燥至恆重，其所增加之重量即為懸浮固體重；將總固體重減去懸浮固體重或將水樣先經玻璃纖維濾片過濾後，其濾液再依總固體檢測步驟進行，即得總溶解固體重。且該檢測方法並就會產生之干擾、應使用之設備及材料、試劑、採樣及保存、檢測步驟、品質管制為規定。是於放流口採取水樣檢驗採取水中總溶解固體及懸浮固體檢測方法為之者，應依該方法之規定為之，如未依其規定為之，其檢驗結果自難謂為正確，自亦不足作為裁罰依據。

⑵有關採樣時是否使用抗酸性之玻璃瓶或塑膠瓶？分析前是否保存於4℃之暗處？是否有將干擾除去？總固體檢測時，蒸發皿之準備是否符合法定標準？蒸乾過程調溫？懸浮固體檢測時，玻璃纖維濾片之準備、濾片及樣品量之選擇是否依法定程序為之？樣品分析是否將已稱重之濾片裝於過濾裝置上，以少量的試劑水將濾片定位？且樣品移取過程中須以磁石攪勻，以移液管或量筒量取定量之水樣通過過濾濾裝置，分別以至少20mL試劑水沖洗濾片3次，待洗液流盡後繼續抽氣約3分鐘。將濾片取下移入圓盤中，放入烘箱以103～105℃烘乾至少1小時後，將之移入乾燥器中冷卻後稱重。重複前述烘乾、冷卻、乾燥及稱重步驟，直至前後兩次之重量差在0.5mg範圍內等事項之記載，攸關稽查當日採樣正確性及檢驗之正確性，於書面資料皆應詳加記載並附於檢測報告之中，以擔保稽查及檢測之正確性。本件依被告所提出之現場稽查紀錄及卷內資料觀之，原檢驗報告及稽查紀錄並無記載並附於檢驗報告之中，原處分自屬理由不備之違法。

⒉生化需氧量（BOD）：

⑴依參加人100年1月27日環署檢字第1000009050號公告，自100年5月15日起生效之NIEA W510.54B即水中生化需氧量檢測方法，為在水樣在20℃恆溫培養箱中暗處培養5天後，測定水樣中好氧性微生物在此期間氧化水中物質所消耗之溶氧（Dissolved oxygen，簡稱DO），即可求得5天之生化需氧量（Biochemical oxygen demand，簡稱BOD）。且該檢測方法並就其會產生之干擾、應使用之設備及材料、試劑、採樣及保存、檢測步驟、品質管制為規定。是於放流口採取水樣檢驗生化需氧量（BOD），應依該方法之規定為之，如未依其規定為之，其檢驗結果自難謂為正確，自亦不足作為裁罰依據。

⑵本件是否使用法定設備、試劑？有將干擾除去？其採樣及保存係在2小時內或超過2小時開始分析？分析前應調整水樣回溫？稀釋水之製備、貯存、葡萄糖-麩胺酸標準溶液之查核、植菌、植菌控制是否已依法定程序為之？水樣前處理，係含腐蝕性鹼（pH＞8.5）或酸（pH＜6.0）之水樣或含餘氯之水樣之處理？水樣溫度調整？是否需抑制硝化？及水樣稀釋等等之記載，此攸關稽查當日採樣正確性及檢驗之正確性，於書面資料皆應詳加記載並附於檢測報告之中，以擔保稽查及檢測之正確性。本件依被告所提出之現場稽查紀錄及卷內資料觀之，原檢驗報告及稽查紀錄並無記載並附於檢驗報告之中，原處分自屬理由不備之違法。

⒊化學需氧量（COD）：

⑴依參加人96年8月1日環署檢字第0960058228號公告，自96年9月15日起實施之NIEA W515.54A即重鉻酸鉀迴流法，為水樣加入過量重鉻酸鉀溶液，在約50%硫酸溶液中迴流，剩餘之重鉻酸鉀，以硫酸亞鐵銨溶液滴定，由消耗之重鉻酸鉀量，求得水樣中化學需氧量（Chemical Oxygen Demand，簡稱COD）。且該檢測方法並就其會產生之干擾、設備、試劑、樣品及保存、步驟、品質管制為規定。是於放流口採取水樣檢驗化學需氧量（COD），如依NIEA W515.54A即重鉻酸鉀迴流法檢驗，應依該方法規定為之，如未依其規定為之，其檢驗結果自難謂為正確，自亦不足作為裁罰依據。

⑵本件是否使用法定設備、試劑？有將干擾除去？其採樣與保存程序，是採導電度估算法？氯離子試紙估算法？氯離子濃度檢測方法？又其步驟是否確依取20mL混合均勻之水樣（若水樣之鹵離子濃度大於22,000mg/L，應予適當稀釋，使分析樣品之鹵離子濃度介於2,000至22,000mg/L間；若水樣之COD值大於160mg/L，應予適當稀釋，使分析樣品之COD值小於160mg/L），置於250mL錐形瓶（或具相同功能之容器）中，加入數粒沸石，再緩慢加入25mL濃硫酸使其混合均勻，加酸時須冷卻使其溫度低於45℃。放一磁石於錐形瓶（或具相同功能之容器）內，將含有氫氧化鈣之吸收管置於錐形瓶（或具相同功能之容器）上，打開磁攪拌器，並加熱控制溫度在50℃左右，使之反應4小時。冷卻後取出吸收管，加入5mL硫酸-硫酸銀試劑及10mL0.008333M重鉻酸鉀溶液（迴流用），將圓底瓶移置於迴流裝置上，連接冷凝管，加熱至沸騰後，再加熱迴流2小時。冷卻後，以適量試劑水由冷凝管頂端沖洗冷凝管內壁，取下錐形瓶（或具相同功能之容器），稀釋至150mL……等法定方法為之？等等之記載，攸關稽查當日採樣正確性及檢驗之正確性，於書面資料皆應詳加記載並附於檢測報告之中，以擔保稽查及檢測之正確性。本件依被告所提出之現場稽查紀錄及卷內資料觀之，原檢驗報告及稽查紀錄並無記載並附於檢驗報告之中，原處分自屬理由不備之違法。

⑶於同樣條件下，被告採取水樣依參加人98年8月10日環署檢字第0980070269A號公告，自98年11月15日起實施之NIEA W516.55A即含高濃度鹵離子水中化學需氧量檢測方法-重鉻酸鉀迴流法檢驗結果皆合格，可知以高鹵法檢測進行干擾排除後，檢驗結果，原告排放水體水中化學需氧量並未超過法定標準。

㈢關於不當利得之計算標準，被告以經濟部91年的標準，其計算基準並不精確，且應由被告舉證證明之：

⒈按現今皮革工業低硫化、低石灰或無石灰之作法，污泥量已相對減少，原告營業項目及生產項目中，有部分項目過程並無污泥產生，是被告概以全生產量計算3年，其數量即非正確。被告裁罰所憑裁處報告認定原告所產污泥量，悉依91年3月經濟部工業局印製之皮革業污染防治清潔生產實務手冊（下稱生產實務手冊）所示數據，即每公斤生豬皮平均產生1.575公斤污泥（含水率85％）；每公斤生牛皮平均產生1公斤污泥（含水率85％），推估原告加工皮革所應產生之污泥量為2075.23公噸。惟被告於認定原告所產生之污泥量時，本應至現場依實際情形調查，計算加工每公斤生豬（牛）皮所會產生之污泥量為何，若僅憑生產實務手冊所揭數據，遽以推估原告所產污泥量為何，即與最高行政法院39年判字第2號判例及92年度訴字第817號判決所揭須確實證明其違法事實之意旨相悖，則被告再憑有瑕疵之裁處報告裁罰原告不當利得計12,355,894元之罰鍰，自屬違法，應予撤銷。

⒉況裁處報告所引生產實務手冊係91年印製，距99年8月稽查期間已長達8年之久，然現今科技日新月異，現今生產技術與91年當時技術自不可同日而語，如何有效地使用原物料、能源及減少廢棄物的產生，建立持續改善的環境管理系統，使生產成本大為降低，提升經營績效及獲利，無不是原告所致力追求之目標。惟中區督察大隊、被告及訴願決定機關均未慮及於此，漏未考量原告為減少污染，已研發低硫化低石灰之減少污泥量之作法，僅憑91年印製之生產實務手冊所示數據，即推估原告自96年8月至99年8月計3年期間所產污泥量及認定原告短報污泥量，並據此計算裁罰原告，自有未洽。況且皮革業製程繁複，每家業者因生產環節之不同，所產污泥量自亦不同，且產品及營業項目是否有污泥產生？生產原料供應是否正常而能正常生產？廠商訂單是否充足？均影響污泥量，原處分未予詳究，而概括認定各家業者所產污泥量相同，而僅依生產實務手冊數據推估計算並裁罰被告，洵有未洽，應予撤銷。

⒊甚者，裁處報告所引數據僅係經濟部工業局印製之生產實務手冊，並非行政程序法第150條或第159條規定之法規命令或行政規則，被告所憑裁處報告豈能任意援引該手冊所揭示數據，作為裁罰原告之計算基礎。又原處分所認污泥（含水率85％）亦非正確，蓋含水率69.7％乃自脫水機污泥產生處取出，未經儲存曬乾，此與事實不符，如依被告之認定，原告豈有含水率85％之污泥運出，此將增加成本，與成本邏輯不符。

㈣本件被告稽查自99年8月26日至8月31日共24次，倘被告於第1次稽查時，即就原告之違規事實開立裁處書並命限期改善，則依第1次稽查結果所作之行政處分即可達成行政目的，嗣後派員查核之結果，自不應再予處分。然本件被告並未於第1次稽查後即針對原告之違規事實開立裁處書並限期命原告改善，卻至100年4月13日始以1次處分書將第1次至第24次稽查結果合併處以罰鍰，嗣雖經訴願決定撤銷，然被告裁處原告12,355,894元罰鍰，其理由仍以有24次放流水排放逾法定標準作為裁罰基礎之一，實與水污染防治法第40條第1項規定及行政行為之合目的性有違，自應予以撤銷。

㈤本件中區督察大隊曾於99年7月30日夜間突襲檢查原告放流水標準，當日檢驗結果放流水係符合法定標準，由此可證原告並無被告所謂長期未維持正常操作，致廢水逕行排放至地面水體之情事。是計算不當利得亦不得自99年8月回溯3年。本件檢驗結果不合法，係因被告連續6日駐廠期間要求全量投產，導致生物惡化產生不符標準之數據。再則參加人核可單日生產量，並非謂廠商作業即產生最大生產量，法令為環境保護，故限制污染單日最高產量，但每一家廠商囿於其規模、業務量、設備，是單日最大產量不同，原告平日作業，因規模及業務，並未全量投產，僅依業務需求投產，被告連續6日駐廠期間要求全量投產，就如車子之限速，法令如限速110，但因車子性能，平日僅開至100，被告卻要求將車子連續6日24小時開到110，車子當然產生毛病、故障。同樣道理，若以正常流程控管及調解生產，即可避免不符標準之現象發生，惟中區督察大隊、原處分機關及訴願機關均疏慮及此，即率爾認定原告所排廢水未符合放流水標準，洵有未洽，是原處分有違比例原則。

㈥被告係依訴外人劉聯智於中區督察大隊查核時所為陳述，認定原告未正常操作廢水處理設施，然依裁處報告第7頁記載清楚可知，中區督察大隊原懷疑陰井設有暗管，經抽乾陰井廢水，並未發現有不明管線，是既查無不明管線，即足證明原告並無被告所稱以稽查人員在場與否而異其處理方式之情形存在，何以被告仍僅憑劉聯智片面陳述，斷章取義，於無其他佐證情形下，即遽認原告未正常操作廢水處理設施？縱劉聯智為原告公司專責人員，惟徵諸最高行政法院75年度判字第1695號、92年度判字第189號、92年度判字第919號判決所揭意旨可知，縱經當事人自白之事實，其後若有爭執，仍應調查其他證據，始能認定事實，更何況，本案被告係以劉聯智所述認定事實，若原告對此自始存有爭執，即原告並未因環保稽查人員在場與否而異其處理方式，則被告依劉聯智所言率爾認定事實，即非適法。

㈦中區督察大隊於99年8月間駐原告廠期間，曾經抽乾陰井廢水，並未發現有不明管線，可知原告並未埋藏暗管，又參加人及雲林縣環保局曾於99年7月30日夜間無預警突檢取水採樣，檢驗結果係屬合格，足證原告並無偷排繞流之行為，本件亦無證據證明原告有偷排繞流之情事，惟原處分及訴願決定卻認原告有長期有違規行為，即有認定事實未依證據之違誤，被告並未能舉證以實其說，原處分理由之記載並未詳細說明，顯違反行政處分應記載理由之要式規定，原處分亦有瑕疵，應予撤銷。

㈧依行政罰法第18條規定可知，裁處罰鍰應考量違反義務行為之應受責難程度、所生影響及所得利益，且在所得利益逾法定罰鍰最高額者，立法者授予行政機關在違反義務者所得利益範圍內具有裁量權限，得酌量加重罰鍰；又參照最高行政法院92年度判字第1511號、94年度判字第1800號判決意旨：「行政裁量決定之要求，在裁量決定過程必須符合法規授權之目的，若不注意此要求，則可能構成裁量濫用；另裁量決定結果必須維持法規範圍內，若不注意此要求，則可能構成裁量逾越，均屬裁量錯誤，為司法審查之範圍。」「『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論』為行政訴訟法第4條第2項所明定。而依裁量權所為之行政處分，有逾越權限或濫用權力情事者，依同法第201條規定，行政法院得予撤銷。此之所謂『裁量逾越』或『裁量權濫用』之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內」可知：

⒈被告所憑裁處報告僅於第44頁空言泛稱：「1、……，惟處分總金額遠低於合理計算業者需投資處理污泥、廢水之成本，對於無環保意識且刻意鑽法規漏洞之不肖業者，恐無法達到嚇阻效果。2、……，因該公司未維持正常操作廢水處理設施，長期將未經完整處理流程全程處理之含重金屬(總鉻)、高濃度有機污染物廢水排放於地面水體，嚴重污染環境並獲取不法利益，針對該公司知法犯法之不肖行為，應受嚴厲譴責，……，於該公司所得不法利益範圍內，加重處罰。」等語，未見裁處報告提及本案生態環境所受影響究竟有多大，亦未見中區督察大隊至田野實際調查本案影響生態環境範圍，更未見提及當地生態環境受到何種程度污染，被告即逕裁罰原告12,355,894元，就原告違反行政罰法第18條規定所稱違反義務應受責難程度與所生影響，及違反行政法上所生利益，均未詳述理由，顯與行政罰法第18條第1項不符，亦違反行政處分應記載，而有理由不備之違法。

⒉又依據行政罰法第18條第2項規定，立法者賦予行政機關裁量權限，得在違反義務人所得利益範圍內「酌量加重」，可知並非主管機關一經查獲，即須裁罰行為人全部所獲不當利益，若處以原法定罰鍰額度，或於所獲利益範圍裁罰，即得收嚇阻違法行為之效果，則主管機關仍應在該條所授權範圍內，詳加考量本案各種情狀並審酌同條第1項所定要件，予以裁罰，始屬適當。本件原告違犯水污染防治法，其實並不需要於一經查獲時即裁罰原告1,000多萬元罰鍰，顯見被告並未在本案授權範圍內考量本案情狀，即對原告加以裁罰，是本件被告在裁量範圍內本應加裁量，惟其卻怠於裁量，逕以其所推估原告所取得之不當利得加以裁罰，屬裁量怠惰之違法處分，且亦與比例原則不符，基此自當撤銷此罰鍰處分。

⒊行政機關行使裁量權，除應符合法律授權之目的，亦應恪守行政程序法第7條規定之比例原則或「最小侵害原則」，非得恣意為之。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上、下限，授權行政機關裁量者，行政機關固得於該罰鍰上、下限內選擇適當之額度，惟仍應審酌一切情狀，考量立法授權目的而為之，否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。本件原告於實際情形，限期命原告改善並裁處罰鍰水污法第40條所定罰鍰額度，即足達環境保護及嚇阻違法行為之行政目的，惟被告卻逕予課處12,355,894元不當利得之罰鍰，此顯非「侵害最小」之手段；甚者，原告實收資本額不過為2,000萬元，且於89年7月因經營困難停業，於93年11月始行復業，於97年8月興建第二套廢水設備強化廢水處理設施，公司並無賺錢，此觀經濟部商業司之公司登記資料自明，被告核處之罰鍰高達12,355,894元，已達原告資本額之六成一七，足以影響原告之公司營運，致使原告於資金周轉上無法靈活運用，此顯已逾越必要程度，而違反比例原則，故被告裁處之罰鍰縱未逾越法律所規定之上限額度，其裁量權之行使亦不符比例原則。

㈨妥善操作廢水處理設施與放流水檢驗結果，係屬二事，縱認放流水檢驗不合法，亦未必當然得推定即屬未妥善操作廢水處理設施。又妥善操作廢水處理設施，亦非當然能導出放流水檢驗合法，是原處分機關僅依放流水檢驗結果即推論原告未妥善操作廢水處理設施，其認定並非正確。且24次放流水檢驗值，並不足以推斷原告廢水處理設施長期未正常操作、功能不足，亦更難以此論斷原告自99年8月23日回溯有3年之違反行政法義務之行為。再則所謂「設施功能不足」，若有節省水電、租稅或處理費用等情事，其性質亦應屬行政法上義務之違反，而非不法利得。本件被告99年8月3日及99年8月26日至31日查核期間，原告廢水排放，所採取水樣，檢測結果既有瑕疵及違背法令之處，應予撤銷，則其據24次排放廢水之情事為基礎，認原告對環境生態影響至鉅，而裁處12,355,894元罰鍰，亦失所依據，應予撤銷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告答辯略謂：

㈠參加人中區督察大隊99年8月3日及99年8月26日至99年8月31日派員至原告廠區稽查期間，原告雖極力調整廢水操作條件，惟經自其廢水放流口採樣24次檢測結果，均未能符合放流水標準（SS：30mg/L、COD：160mg/L、BOD：30mg/L、總鉻：2.0mg/L），顯示其廢水處理設施長期未正常操作且功能不足。原告廢水處理設施未維持正常操作，長期將未經處理或未妥善處理之廢水排放於環境，獲取不法利得，原告知法犯法之行為，以及長期排放高濃度污染物（COD、SS、BOD）之廢水，嚴重污染環境，應予以嚴厲譴責，惟未維持正常操作廢水處理設施及排放廢水未符合放流水標準，本應依據水污染防治法第40條第1項、第46條暨違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則規定，裁處40萬元罰鍰。然原告長期污染環境行為，係肇因未維持正常操作廢水處理設施，並導致應產出污泥量有短缺情形而獲取不法利益所得，依據水污染防治法第46條暨違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則規定，僅核處上開金額，遠低於原告應投資而未投資處理污泥、廢水所需之成本，無法遏止其違法行為，應依行政罰法第18條第2項規定，於原告違反行政法上義務所得之利益範圍內加重裁罰，以符合環境正義，考量原告資本額2,000萬元之資力，並依據業者提供處理廢水、污泥單位成本，具體計算96年8月至99年8月計3年期間，其因短缺污泥量而獲取節省處理廢水、污泥等應支出而未支出費用之不法利益所得計12,355,894元，且不法利益之所得金額高於法定罰鍰最高額，裁處罰鍰時援引行政罰法第18條第2項規定及違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點第9點規定，於不法利益所得金額內加重裁處。綜上所述，原告主張被告之裁罰範圍屬重複處罰，違反一行為不二罰之原則云云，並非事實。

㈡原告主張99年8月26日起至99年8月31日止檢驗報告檢驗結果難謂為正確，自亦不足作為裁罰依據乙節。經核中區督察大隊於99年8月26日起至99年8月31日駐廠期間採樣皆依照標準作業程序流程，並委託琨鼎環境科技股份有限公司（下稱琨鼎公司）檢驗樣品，琨鼎公司為參加人認可之環境檢驗機構，其檢驗化學需氧量（COD）、生化需氧量（BOD）、懸浮固體（SS）等檢測項目皆經過參加人認證且檢驗數據具有代表性，非原告所述之無法判定正確結果。另原告主張於相同條件下，採取水樣依高濃度鹵離子水中化學需氧量檢測，檢驗結果皆合格等情。然原告並未依據標準作業程序採樣，亦無法舉證採樣之樣品是否屬原告公司放流口所採樣之放流水，其樣品不具代表性，亦無必要之相關性。

㈢本件依據違反水污染防治法第7條、第18條規定告發處分，惟處分總金額遠低於合理計算業者需投資處理污泥、廢水之成本，對於無環保意識且刻意鑽法規漏洞之不肖業者，恐無法達到嚇阻效果。又依據水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條規定，廢（污）水（前）處理設施，應維持正常操作。因原告未維持正常操作廢水處理設施，長期將未經完整處理流程全程處理之含重金屬（總鉻）、高濃度有機污染物廢水排放於地面水體，嚴重污染環境並獲取不法利益，針對原告知法犯法之行為，應受嚴厲譴責，被告乃援引行政罰法第18條暨違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點第9點規定，於原告所得不法利益範圍內，加重裁罰。

㈣裁罰不法利益所得金額核算方式，說明如下：

1.原告生產張數加工皮革重量直接計算，且為瞭解原告污泥實際含水率及換算污泥實際產出量，駐廠期間於原告污泥脫水機污泥產出處採取樣品送驗含水率，經檢測結果，含水率為69.7％，故以污泥含水率69.7％作為裁罰不法利得之依據。統計自96年8月至99年8月底止，原告應產出（即必須產出）污泥量及實際產出污泥量等相關數據資料如表1及表2。

2.原告實際產出之污泥量＝425.08公噸（清運量）＋38公噸（99年8月3日於廠內清點實際暫存量）＝463.08公噸。

3.計算原告應產出而未產出之短缺污泥量：1778.05公噸（豬）＋297.18公噸（牛）＝2075.23公噸（必須產出之污泥量）。2075.23公噸（必須產出之污泥量）－463.08公噸（實際產出之污泥量）＝1612.15公噸（短缺之污泥量）。

4.計算每張生豬皮及每張生牛皮產生之污泥量：1公斤生豬皮產生1.575公斤污泥，每張生豬皮平均重量為4公斤，1公斤生牛皮產生1公斤污泥，每張生牛皮重量為25公斤（資料來源：91年3月經濟部工業局皮革業污染防治清潔生產實務手冊）。1張生豬皮產生之污泥量＝1.575公斤×4＝6.3公斤（含水率85％）＝3.11公斤（含水率69.7％）。1張生牛皮產生之污泥量＝1公斤×25＝25公斤（含水率85%）＝12.37公斤（含水率69.7%）。

5.以96年8月至99年8月應產出而未產出之短缺污泥量計算未處理之生豬皮數、生牛皮數：由上述得知污泥產生量與製程處理豬、牛生面皮重量成比例關係，故可由處理原料生面皮中豬、牛生面皮各占比例，按比例計算各自短缺污泥量，並依據1張豬、牛生面皮與所產生污泥量之比例關係，計算短缺污泥量所對應之揉製豬、牛生面皮過程應處理廢水、污泥而未處理之生面皮數量：

⑴污泥量中豬、牛生面皮各占比率1,778.05公噸（豬）÷297.18公噸（牛）≒6：1。

⑵豬、牛生面皮短缺污泥量及生面皮數量應處理而未處理之生豬皮張數︰1,612.15（短缺污泥量，公噸）×（6÷7）×1000（公斤/公噸）÷3.11（公斤污泥/1張生豬皮）＝444,322張應處理而未處理之生牛皮張數︰1,612.15（短缺之污泥量，公噸）×（1÷7）×1000（公斤/公噸）÷12.37（公斤污泥/1張生牛皮）＝18,618張。

6.1張生豬皮加工至成品，其廢水處理費用及污泥處理費用合計為22.6元，1張生牛皮加工至成品，其廢水處理費用及污泥處理費用合計為124.3元（以上資料來源依據原告提供之數據）。

7.以生產豬皮張數直接計算：444,322張（應處理而未處理之生豬皮）×22.6（廢水處理費及污泥處理費）＋18,618張（應處理而未處理之生牛皮）×124.3（廢水處理費及污泥處理費）＝10,041,677元＋2,314,217元＝12,355,894元。

㈤綜上所述，原處分並無違誤等語，並聲明駁回原告之訴。

四、參加人陳述略以：

㈠以往執行環境污染取締作業，習慣上僅採行管末採樣、檢驗，並與各項管制標準相較，藉以判定是否違法；此方式相對欠缺查核深度，難以發現違法及不法利得的全貌，業者復常以埋設暗管或人工操作等方式規避稽查，造成稽查處分率偏低且無實效；又即便查獲違法，僅依相關環境法規定裁處罰鍰，因受法定罰鍰範圍限制，無法達成嚇阻違法者再行違犯之功能。故參加人近年來以深度查核方式輔以具經濟制裁功能之行政裁罰手段，審慎計算違法者之所得利益，依行政罰法規定予以裁量加重處罰或追繳，已有相當成效。本件原告即因民眾檢舉其長期偷排廢水嚴重危害附近農田生態，參加人所屬中區督察大隊執行駐廠共7日深度查核，發現原告長期未正常操作廢水處理設施致產生污泥量異常（顯示廢水排放異常），減省應支出而未支出之處理費用，即將蒐證結果移送被告處分，其中8月26日至8月31日之駐廠期間每日分別於3至5個時段採集放流口放流水合計24個樣品所為檢測結果，其BOD檢測值全數未符合放流水標準，不合格率100％，SS檢測值23個未符合放流水標準，不合格率95.8％，COD檢測值21個未符合放流水標準，不合格率87.5％。

㈡參加人就本件水樣之採樣與懸浮固體（SS）、生化需氧量（BOD）、化學需氧量（COD）等項目之檢測皆依公告之檢測方法為之，原告質疑參加人未依規定執行採樣及檢測云云，容有誤解，說明如下：

1.參加人所屬督察人員執行本件24次現場採樣時均依照公告「水質檢測方法通則」（NIEA W102.51C）之規定，督察樣品均委託許可之環境檢測機構檢測，該機構執行各項檢測項目所使用之儀器、設備、材料、方法、步驟、品管、紀錄等事項均經認證程序審查後方取得許可資格。

2.懸浮固體（SS）測項之執行均依據公告「水中總溶解固體及懸浮固體檢測方法－103℃至105℃乾燥」（NIEA W210.57A）規定內容，且均已執行「重複前述烘乾、冷卻、乾燥及稱重步驟，直至前後兩次之重量差在0.5mg範圍內」之步驟。

3.生化需氧量（BOD）測項之執行均依據公告「水中生化需氧量檢測方法」（NIEA W510.54B）規定使用之設備及材料及試劑配製，所使用BOD恆溫培養箱且每日監控其溫度於20±1℃範圍。

4.化學需氧量（COD）測項之執行均依據公告「水中化學需氧量檢測方法」（NIEA W515.54A）規定使用之設備及材料及試劑配製。

5.就許可之環境檢測機構執行環境督察樣品檢測工作之檢驗報告，被告自得據以認定進而告發處分；且其主管機關對各項檢測數據之記錄、保存等事項係採分級管理方式，並對「檢測報告」應登載內容及附件資料皆有規範，本案委託之環境檢測機構均依主管機關規定辦理。

㈢參加人於99年8月26日至31日至原告公司駐廠期間，廢水之採樣方式均於稽查採樣紀錄附表上勾選Ａ:以抓樣為採集方式；而使用附不鏽鋼杯之取樣勺取樣後，亦依規定以中性清潔劑及清水清洗，再以乾淨塑膠袋裝置保存，惟未於P-水-000000-00及07之稽查採樣紀錄附表記載採樣方式及以附不鏽鋼杯之取樣杓取樣後，未記載樣品保存容器，經查純屬漏勾，且該2組樣品係取自調整池廢水，僅作為瞭解各處理流程廢水水質參考用，並非做為裁處依據等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件兩造爭執要點為：原告主張原處分有就原告已經裁罰處分之違規行為重複裁罰，且第一次稽查後未命改善期限即再採驗裁罰及所依據之參加人中區督察大隊取樣檢測報告不符合標準作業程序，暨參照經濟部工業局91年3月印製之生產實務手冊所定污泥計量標準核算原告可受之不法利益係屬不正確等違誤情事，於法是否有據？亦即被告就經前訴願決定撤銷之前處分二、三及六等3件處分相關之違規行為重新審查後，認定原告有違反水污染防治法第7條第1項、第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條規定等情事，並審酌原告自96年8月1日起，迄被查獲止，長期間未維持正常操作廢水處理設施，違反應依符合管制標準處理廢水及污泥之義務，因減省應支出之必要費用，而獲得之利益已超過法定罰鍰最高額，乃作成原處分適用行政罰法第18條第2項及違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點第9點規定，加重裁罰金額為12,755,894元，認事用法有無違誤？

六、本院判斷如下：

㈠按水污染防治法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第7條規定：「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。（第2項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」第18條規定：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」第20條規定：「（第1項）事業或污水下水道系統貯留或稀釋廢水，應申請直轄市或縣（市）主管機關許可後，始得為之。（第2項）前項申請貯留或稀釋廢水許可應備之文件及條件，由中央主管機關定之。依第一項許可貯留廢水者，應依主管機關規定之格式、內容、頻率、方式，向直轄市、縣（市）主管機關申報廢水處理情形。」第40條規定：「（第1項）事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。（第2項）畜牧業違反第7條第1項或第8條之規定者，處新臺幣6千元以上12萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」第46條規定：「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新臺幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條規定：「廢（污）水（前）處理設施，應維持正常操作，定期實施保養及適時維修，並作成紀錄，保存3年，以備查閱。前項正常操作，規定如下：一、依水污染防治措施計畫（以下簡稱水措計畫）核准文件、廢（污）水排放地面水體許可證、簡易排放許可文件、廢（污）水貯留許可文件、廢（污）水稀釋許可文件及廢（污）水排放土壤處理許可證……登記之操作參數範圍內執行。但操作參數超過核准範圍，提出書面文件，證明仍屬正常操作者，不在此限。二、沉澱設施之進流端與出流端中心距離處，所累積污泥高度，應低於水深之二分之一。三、無須設置放流池者，放流口與前一處理設施間，或有設置放流池者，其放流池與前一處理設施間，無旋轉生物圓盤法、薄膜法、逆滲透法、離子交換法、活性碳等處理單元，其放流水導電度不得低於前一處理設施導電度之百分之五十。」違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點第9點第1項規定：「主管機關對事業違反本法第18條或下水道系統違反本法第19條準用第18條授權訂定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條或第52條規定時，除依本法第46條裁處事業或第47條裁處下水道系統外，對有事實證據證明因違反而受有不法利益者，應依行政罰法第18條第1項及第2項規定，於其違反義務所得之利益範圍內，予以加重裁罰。」違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」第3條規定：「一行為違反本法數個規定，應依法定罰鍰額度最高之規定及附表所列情事計算罰鍰額度裁處之。」第2條附表：「項次：一。違反條款：第7條第1項(事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施排放廢(污)水不符合放流水標準)。處罰條款及罰鍰：第40條事業(不含畜牧業)或污水下水道系統：新臺幣6萬元以上60萬元以下。……。污染源規模或類型(A)：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統(一)……(三)屬應設置乙級專責人員者，6萬元＞A≧3萬元……。不符合放流水標準排放或其他污染行為(B)：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統(一)排放之廢(污)水中任一污染物(不含大腸桿菌群)最高濃度為放流水標準限值倍數1.6倍以上者，36萬元＞B1≧12萬元。……B＝B1＋B2。……。違規紀錄(C)：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統C＝自本次違反之日起，往前回溯6個月內違反相同條款次數(N)×6萬元(N係指未經撤銷之裁罰次數)……。承受水體或環境類型(D)：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統……(三)排放廢(污)水非屬上述情形者，4萬元＞D≧2萬元。其他(E)一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統繞流排放廢(污)水，36萬元≧E≧12萬元……。罰鍰計算：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統60萬元≧A+B+C＋D+E≧6萬元……。」該附表項次8規定：「項次：八。違反條款：非屬1至7項表列違反條款。處罰條款及罰鍰：違法條款之對應處罰條款及罰鍰。污染源規模或類型（A）：A≧0。不符合放流水標準排放或其他污染行為（B）：B≧0。違規紀錄（C）：C＝自本次違反之日起，往前回溯6個月內違反相同條款次數（N＋1）×各處罰條款所定下限（N係指未經撤銷之裁罰次數；1係指本次違規尚未開具裁處書之紀錄）。承受水體或環境類型（D）：D≧0。其他（E）：E≧0。罰鍰計算：各處罰條款法定罰額上限≧A+B+C＋D+E≧各處罰條款法定罰額下限。備註：一、違規次數(C)中規定之違反相同條款次數，不包括一行為於本表所定期間內同時違反本法數個規定且未依該相同條款裁罰之違規次數。於本準則施行前違反本法相同條款之次數不列入計算。二、……。」參加人93年9月27日環署水字第0930070314號函釋：「主旨：事業因放流水不符放流水標準，違反水污染防治法第7條並依第40條限期改善，環保機關開立限期改善公文送達前，再次違反水污染防治法第7條時，其執行方式詳如說明，請查照。說明：一、查依行政程序法第92條之規定，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效益之單方行政行為，事業於不同日經環保機關於同一地點稽查檢驗不符合水污染防治法之相關規定，其第一次違反水污染防治法規定尚未經主管機關開立限期改善之公文而發生對外之法律效果，自不涉及改善期間水質惡化予以按次處分之規定。二、環保機關開立限期改善公文尚未送達之際，事業再受環保機關第二次查驗水質未符標準，考量行政行為以最少侵害性與合目的性為原則，其相隔2日之稽查2次皆違反水污染防治法之規定，如第1次之稽查結果較第1次之稽查結果違犯情節相等或較輕微，則顯示第1次之行政處分即可達成之行政目的，第2次採樣結果應不予處分或所為之處分應予撤銷。倘非屬上開情形，行政處分尚未送達前之第2次違規行為仍應以違反水污染防治法第7條規定予以處分，並限期改善，惟其改善期限仍應以第1次裁定之期限為期限。」復按行政罰法第18條規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。（第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。（第4項）其他種類行政罰，其處罰定有期間者，準用前項之規定。」

㈡經查：原告在系爭廠址從事製作皮革事業，領有被告核發之水污染防治許可證，屬應設置乙級廢水處理專責人員之事業，前經參加人中區督察大隊於99年8月3日及同月26日至31日派員入廠執行專案稽查，自原告工廠之廢水放流口取樣24次檢驗結果如附表一所示，且經活性污泥池SV30（污泥容積沉積試驗）結果，其數值均大於700毫升/公升（ml/L）以上，發現原告排放之廢水含有重金屬（總鉻）及高濃度污染物，其廢水處理設施長期未正常操作，功能不足，並有長期抽取地下水稀釋製程廢水，利用手動開關控制廢水流向等情事，乃函送被告調查審認原告之違規行為屬實，而分別以前處分一至前處分六對原告為罰鍰處分，並就稽查所見各缺失另行以書面通知限期原告改善，原告對於限期命改善裁處未提起行政救濟，而對於該6件罰鍰處分俱表不服，合併提起訴願，經前訴願決定將被告之前處分二、三及六等3件處分予以撤銷，責成被告另為適法處分；而駁回原告對前處分一、四及五之訴願。被告乃重新審查被撤銷之前處分二、三及六有關違規事實後，合併以原處分對原告裁罰12,355,894元，原告循經訴願程序救濟，未獲變更等情，有卷附被告核給原告之雲縣環水許字第00472-03號水污染防治許可證（見本院卷一第132至153頁）、參加人中區督察大隊稽查督查紀錄、稽查採樣紀錄附表、原告之事業或污水下水道系統廢（污）水檢測申報表、廢（污）水製程設施、用水來源及原廢（污）水資料申報表、廢（污）水排放地面水體、處理設施操作等申報書（見併本院卷外放之被告102年5月23日提出證據資料卷1）、琨鼎公司製作之相關檢驗報告資料（見併本院卷外放之被告102年6月6日提出證據資料卷）、被告100年4月13日府環水字第1003662355號函及前處分一（見本院卷一第233至234頁）、被告100年4月13日府環水字第1003662356號函及前處分二（見本院卷一第235頁及第237頁）、被告100年4月13日府環水字第1003662359號函及前處分三（見本院卷一第231至232頁）、被告100年4月13日府環水字第1003662357號函及前處分四（見本院卷一第226至228頁）、被告100年4月13日府環水字第1003662358號函及前處分五（見本院卷一第229至230頁）、前處分六（見本院卷一第238至239頁）、前訴願決定（見訴願卷第312至344頁）、被告101年5月31日府環水字第1013615583號函及原處分（見本院卷一第101至104頁）、行政院環境保護署101年11月19日環署訴字第1010080189號訴願決定（見本院卷一第12至24頁）等件可稽，堪予認定。

㈢原告指摘原處分違法應予撤銷，無非主張：原處分有違反一事不二罰原則、取捨證據及認定事實不符合證據法則，暨裁量違反比例原則等情詞，為其主要論據，惟：

1.原告雖主張原處分就前處分五已裁罰之違規事實重複裁罰，違反一事不二罰原則云云，然被告作成前處分五係就原告逕將地下水抽（加入）其廢水處理設施（第二套）之活性污泥池(2)稀釋，未符合放流水標準廢（污）水之違反水污染防治法第20條規定行為，適用同法48條規定予以裁罰，此稽之前揭被告100年4月13日府環水字第101003662358號函及檢附之前處分五所載可明。而原處分所裁處之違規事實則以原告違反水污染防治法第7條、第18條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條之行為為其對象，揆諸上開前後二次罰鍰處分據以裁處之違章事實及法令暨其法律效果判然可分，並無範圍重疊之情形。至於原處分檢附之參加人利益裁處報告修正二版第36頁敘述「抽取初沉池廢水，進入第2套廢水處理設施」等文字係為使原處分所認定原告違反水污染防治法第18條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條規定廢（污）水（前）處理設施，應維持正常操作義務之行為，更為清晰明瞭，而舖陳其背景之原因事實，不能據此即謂原處分有就前處分五已規制之原告違反水污染防治法第20條規定行為，重複再予裁罰之情事。

2.原告雖以參加人中區督察大隊之取樣檢驗報告及稽查紀錄並未記載下列事項：⑴關於採樣時是否使用抗酸性之玻璃瓶或塑膠瓶？分析前是否保存於4℃之暗處？是否有將干擾除去？總固體檢測時，蒸發皿之準備是否符合法定標準？蒸乾過程調溫？懸浮固體檢測時，玻璃纖維濾片之準備、濾片及樣品量之選擇是否依法定程序為之？樣品分析是否將已稱重之濾片裝於過濾裝置上，以少量的試劑水將濾片定位。樣品移取過程中須以磁石攪勻，以移液管或量筒量取定量之水樣通過過濾濾裝置。分別以至少20mL試劑水沖洗濾片3次，待洗液流盡後繼續抽氣約3分鐘。將濾片取下移入圓盤中，放入烘箱以103～105℃烘乾至少1小時後，將之移入乾燥器中冷卻後稱重。重複前述烘乾、冷卻、乾燥及稱重步驟，直至前後兩次之重量差在0.5mg範圍內；⑵關於是否使用法定設備、試劑？有將干擾除去？其採樣及保存係在2小時內或超過2小時開始分析？分析前應調整水樣回溫？稀釋水之製備、貯存、葡萄糖-麩胺酸標準溶液之查核、植菌、植菌控制是否已依法定程序為之？水樣前處理，係含腐蝕性鹼（pH＞8.5）或酸（pH＜6.0）之水樣或含餘氯之水樣之處理？水樣溫度調整？是否需抑制硝化？及水樣稀釋；⑶關於是否使用法定設備、試劑？有將干擾除去？其採樣與保存程序，是採導電度估算法？氯離子試紙估算法？氯離子濃度檢測方法？又其步驟是否確依取20mL混合均勻之水樣（若水樣之鹵離子濃度大於22,000mg/L，應予適當稀釋，使分析樣品之鹵離子濃度介於2,000至22,000mg/L間；若水樣之COD值大於160mg/L，應予適當稀釋，使分析樣品之COD值小於160mg/L），置於250mL錐形瓶（或具相同功能之容器）中，加入數粒沸石，再緩慢加入25mL濃硫酸使其混合均勻，加酸時須冷卻使其溫度低於45℃。放一磁石於錐形瓶（或具相同功能之容器）內，將含有氫氧化鈣之吸收管置於錐形瓶（或具相同功能之容器）上，打開磁攪拌器，並加熱控制溫度在50℃左右，使之反應4小時。冷卻後取出吸收管，加入5mL硫酸-硫酸銀試劑及10mL0.008333M重鉻酸鉀溶液（迴流用），將圓底瓶移置於迴流裝置上，連接冷凝管，加熱至沸騰後，再加熱迴流2小時。冷卻後，以適量試劑水由冷凝管頂端沖洗冷凝管內壁，取下錐形瓶（或具相同功能之容器），稀釋至150mL……等法定方法為之？等情詞（見本院卷一第251至255頁），而對參加人是否依規定執行採樣及檢測為質疑。然經本院命參加人於102年12月26日準備程序期日提出取樣及檢測之原始檔案資料供核結果，參加人中區督察大隊採樣係使用附不鏽鋼杯之取樣勺取樣，再以抗酸性之塑膠瓶分瓶盛裝，並保存於4℃之暗處，有卷附採樣實況照片（見本院卷二第664至670頁）可憑，並有稽查督查紀錄及稽查採樣紀錄附表、樣品編碼對照表、樣品轉碼登記表、水質採樣紀錄表、樣品監視鏈、冰箱每日溫度紀錄表可憑（見本院卷二第374至452頁及第539至564頁）。再由參加人提出之懸浮固體檢測報告、秤重原始紀錄表、烘箱使用紀錄表、微量天平使用紀錄表、懸浮固體檢驗紀錄表等件所載，堪認受託檢測機構確已遵循「水中總溶解固體及懸浮固體檢測方法─103℃～105℃乾燥」（NIEA W210.57A，見本院卷一第192至197頁）所規定「重複烘乾、冷卻、乾燥及稱重步驟，直至前後兩次之重量差在0.5mg範圍內」之步驟予以執行。關於生化需氧量檢測項目，本件檢體係屬保存於4℃暗處之水樣，皆於48小時內開始分析，且已執行水樣回溫、植菌控制、稀釋水之製備、葡萄糖─麩胺酸標準溶液之查核、水樣抑制硝化及稀釋水之製備等步驟，有卷附BOD恆溫培養箱每工作日溫度監控紀錄表、生化需氣量檢驗紀錄表（植種）、水中生化需氧量─疊氮化物法檢驗報告等件可稽（見本院卷二第575至593頁），核無違背「水中生化需氧量檢測方法」（NIEA W510.54B，見本院卷一第198至208頁）規定之檢測步驟。又依水中化學需氧量檢測方法─重鉻酸鉀迴流法」（NIEA W515.54A，見本院卷一第209至216頁）所定之步驟，係先使用氯離子試紙估算法後，再用硝酸汞滴定法實測，依卷附化學需氧量─重鉻酸鉀迴流法檢驗報告、疊氮化物法報告、含高濃度鹵離子化學需氧量檢驗紀錄表─硫酸亞鐵銨標定（FAS）、化學需氧量檢驗紀錄表─硫酸亞鐵銨標定（FAS）、氯鹽─硝酸汞滴定法檢驗報告、氯鹽檢驗紀錄表等件所載（見本院卷二第594至618頁），受託檢測機構並無未按公告方法及步驟實施檢測之情形。是原告徒憑己見質疑本件水樣檢體之取樣及檢測方法之正確性，難認與事證情況相符，無從採取。況經參加人提出原始檔案供核後，原告於102年12月12日準備程序期日就原爭執稽查採樣紀錄附表採集方式欄空白未勾選乙事，已陳明：「對於參加人所稱係漏勾，原告就此部分不再爭執」等語在卷（見本院卷二第626頁）。又參加人中區督察大隊自99年8月3日及99年8月26日至99年8月31日各次在原告廠區廢水放流口採取之樣品經受託檢測機構琨鼎公司檢測詳如附表一所示之結果，皆不符合懸浮固體（SS）：30mg/L、化學需氧量（COD）：160mg/L、生化需氧量（BOD）：30mg/L、總鉻：2.0mg/L之放流水管制標準，其活性污泥池SV30均大於700（毫升∕公升）以上至明。

3.再稽之卷附參加人中區督察大隊99年8月23日及同年月26日稽查督察紀錄所載（見本院卷一第169頁正面及第171頁反面），原告廠址負責人劉聯智已自承原告並未將皮革製程中產生之廢水依廢水處理設施全程處理後再予排放，其產生之廢水排放方式有二：其一為由初沉池，再經活性污泥池及生物沉澱池後，未經處理功能即予放流；其二為從活性污泥池，加入地下水稀釋後再經活性污泥池及生物沉澱池，再與匯合他廢水予以放流；且原告第1套廢水處理設施包括初沉池、活性污泥池（1）及生物沉澱池（1），自96年7月即發現功能不足，其興建第2套廢水處理設施係於98年5月始完工啟用等情，參佐如附表一所示各次採樣檢測報告數值，足認劉聯智書面所述，信實可採。至於原告陳稱：參加人中區督察大隊曾於99年7月30日夜間採取原告放流水檢驗符合法定標準乙節，因該檢測報告之樣品係經原告抽取地下水稀釋後之廢水，自無從據以憑認原告當時確有正常操作其廢水處理設施。是本件原告廢水處理設施自96年間起即長期未正常操作且功能不足，而抽取地下水稀釋製程廢水，並利用手動開關控制廢水流向，未經正常操作廢水處理設施，以處理所產生之廢水使符合管制標準，即予排放，事證明確，堪予認定。

4.原告雖謂：被告於第一次稽查後未限期命原告改善，即續行採驗裁罰，有違比例原則云云，惟事業排放廢水，違反第7條第1項或第8條規定，或違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，經裁罰命限期改善未改善者，按日連續處罰，固為水污染防治法第40條及第46條所明定。然上開規定係就事業於違規排放廢水被舉發後，並未加重其違法狀態及程度，容許其在相當期限內予以改善之情形為規範，要不得解為事業在被舉發後，於採樣檢測程序終竣，作成裁罰處分之前，享有繼續恣意排放廢水不必受處罰之豁免特權。故事業違規排放廢水倘經舉發後，在受裁罰處分之前，有事證足認其不但未自行改善，反而繼續排放廢水，且污染程度更為嚴重者，因其事後再行排放廢水之行為，並非先前已舉發之違規行為效力所及，且違規行為惡性加劇，如縱容不予處罰，顯與法理相抗違。準此以論，事業排放廢水不符合管制標準，經舉發後，在裁罰處分作成前，如經檢測其繼續排放之廢水結果，發現不但未符合管制標準，且明顯較前次檢測結果惡化者，仍應再予裁罰處分，此即學理所稱之「惡化原則」（參加人93年9月27日環署水字第0930070314號函釋意旨參照）。查本件原告經參加人於99年8月28日至31日，4天採樣檢測發現其有機污染物濃度指標生化需氧量、化學需氧量檢測值均有遞次增高之情事，自應認原告不但未自行改善原違規狀態外，尚繼續產生並排放污染程度更嚴重之不符合管制標準廢水，核諸上開說明，當無不予處罰之理。是參加人於駐廠查核期間，自原告廢水放流口採集24次水樣檢測結果，足認其化學需氧量、生化需氧量、懸浮固體均未符合放流水標準，且BOD值最高為408mg/L，超過放流水標準13倍，且重金屬（總鉻）隨廢水進入地面水體等情事，被告乃認定原告於前次違規行為後，尚有繼續違反水污染防治法第7條第1項、第18條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條等規定，乃予以裁罰，核無違法之處。

5.原告復主張被告未考量原告之資本額僅2,000萬元，及目前製革技術已較往昔進步，仍參照經濟部工業局91年3月間印製之生產實務手冊所定之污泥計量標準，以核算原告可受之不法利益，而對原告裁罰1千餘萬元之罰鍰與實際情況不相符合，並違反比例原則云云。然裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟違章行為尤具意義。故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，行政罰法第18條第2項乃明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰（行政罰法第18條立法理由參照）。又所謂「不法利益」並不以取得積極財產為限，尚包括應支出而未支出之消極利益在內。易言之，行為人（業者）因未支出必要費用以履行其行政法上義務，致構成違章，而因此獲得未支出之消極利益，亦屬其不法之利益。本件原告之廠址負責人劉聯智於99年8月23日受中區督察大隊稽查時，已簽具確認單載明該公司係從事豬皮、生牛皮製革作業，詳述其製程、產能設備、最大產能、廢水量、污泥產生量及廢水平均處理費用等事項及數據（見本院卷一第170頁正反面）。依其所述，原告從事皮革（豬皮及牛度）製程計有脫灰、浸水→鉻鞣、染色→中和→加脂、塗修等作業程序。其揉革係以大鼓、中鼓及小鼓三種規格為之，而製程所使用之化學藥劑：硫酸亞、硫化鈉、氧化鎂、石灰、鉻黃、脫灰劑、酵解劑、小蘇打、蟻酸（Formic acid）、油脂、脫脂劑及酸性染料等情，核與上開經濟部印製生產實務手冊第2-3頁至2-25頁所載內容相符（該生產實務手冊全文併卷外放）。再參諸卷附稽查當場拍攝之原告製程實況及廢水排放流程照片（見本院卷二第646至664頁），亦與該生產實務手冊第6-1頁至6-43頁所舉國內製革工廠實例並無二致，況且原告亦未能舉證證其使用之製革技術確實可產生較少量之污泥。是本件被告參照上開經濟部工業局91年3月間印製之生產實務手冊所定每公斤生豬（牛）皮平均產生之污泥計量標準，核與實證無違，自屬適當合理。又原告從事生豬皮與生牛皮製革作業，平均每張產生之廢水量各為0.25及0.45公噸，而每噸廢水平均產生4.6公斤污泥，含水率約69.5％，每噸廢水處理費為76元，每噸無害污泥平均處理費為40,000元，每張豬皮平均污染防治處理費用22.6元，每張牛皮平均污染防治處理費用124.3元，每月工作天平均為27天，亦據原告廠址負責人劉聯智簽具確認無訛（見本院卷一第170頁反面），參諸自原告工廠污泥脫水機污泥產出處採取之樣品，經檢測其含水率結果為69.7％，有琨鼎公司出具之廢棄物樣品檢驗報告在卷可按（見訴願卷第254頁）。再參照經濟部工業局91年3月間印製之生產實務手冊所定每公斤生豬皮平均產生1.575公斤污泥（含水率85％）；每公斤生牛皮平均產生1公斤污泥（含水率85％）之污泥計量標準，則被告依上開證據資料及相關數值，以估算統計原告自96年8月至99年8月底止，應產出污泥量如附表二（1）所示，而其實際清運及暫存廠內之污泥量如附表二（2），其短缺之污泥量共1612.15公噸，再據以推計其應處理而未處理之生豬皮與生牛皮各為444,322張及18,618張，並分別乘以每張生豬（牛）之廢水處理費及污泥處理費，總計其因違章而減少支出（獲得）之費用為生豬皮部分為10,041,677元及生牛皮部分2,314,217元，合計12,355,894元，自屬適法有據。

七、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。本件被告認定原告上開違規行為事證明確，並審酌其違法期間甚久，經核算違規期間所得之利益數額，而適用水污染防治法第7條、第18條、第40條第1項、第46條、行政罰法第18條第2項暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條等規定，參照違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則及違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點第9點規定，作成原處分裁處罰鍰12,355,894元，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。從而，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。

八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭