臺中高等行政法院判決

105年12月29日辯論終結

原告

林友仁

訴訟代理人

陳怡成 律師

訴訟代理人

周家年 律師

被告

臺中市政府

代表人

林佳龍

訴訟代理人

陳漢洲 律師

訴訟代理人

陳嘉宏 律師

參加人

臺中市永春自辦市地重劃區重劃會

代表人

黃淑芬

訴訟代理人

周進文 律師

上列當事人間因市地重劃事件，原告不服內政部中華民國104年11月24日台內訴字第1040051267號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。前項參加，準用第39條第3款之規定。參加人並得提出獨立之攻擊或防禦方法。前2項規定，於其他訴訟準用之。」行政訴訟法第42條第1項、第2項及第3項定有明文。第三人丙○○○○○○○○○○○○○○為本件市地重劃事件之關係人，本件訴訟之結果，將可能影響其權利或法律上之利益將受損害，故本院依職權另以裁定命其參加訴訟。

二、事實概要：緣參加人經被告96年7月6日府地劃字第0960145930號函核准成立，原告所有坐落臺中市○○區○○段000○號土地（下稱系爭土地）位於該重劃區範圍內。嗣參加人經第5次理、監事聯席會議決議通過，於100年3月間依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第32條規定，申請「重劃區公共設施工程預算書、圖第一次變更設計」核定，經被告所屬地政局轉送被告所屬建設局審核，該局以100年4月6日中市建土字第1000026347號函復：「有關永春自辦市地重劃區第一次變更設計公共設施乙案，……二、旨揭工程變更設計，貴局原送之工程圖說尚有瑕疵（圖號：L-704、L-705、L-902），經永春自辦市地重劃區重劃會修正後，本局無其他意見，……」被告所屬地政局乃以100年4月13日中市地劃一字第1000010159號函復：同意備查。嗣參加人依獎勵重劃辦法第33條規定，檢送「負擔總計表」申請核定，亦經被告所屬地政局於100年6月3日以中市地劃一字第1000017232號函復：同意核定。惟因訴外人財團法人天主教會臺中教區不服，於101年8月8日以利害關係人身分提起訴願，被告所屬地政局遂以101年8月9日中市地劃一字第1010029676號函自行撤銷100年4月13日准予「重劃區公共設施工程預算書、圖第一次變更設計」備查案；並以101年8月9日中市地劃一字第1010029677號函自行撤銷100年6月3日「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表」同意核定案。由被告另以101年8月9日府授地劃一字第1010137739號函（下稱原處分1）復參加人：「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第一次變更設計一案』，同意核定，並自100年4月13日生效，請查照。」及101年8月9日府授地劃一字第1010137748號函（下稱原處分2）復參加人：「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表』同意核定，並自100年6月3日生效，請查照。」原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠程序部分：

⒈原告遵期提起本件撤銷訴訟：查原告不服原處分1及原處分2（下稱系爭二處分），提起訴願後，經內政部決定駁回。原告並於104年11月26日收受訴願決定書。據此，原告提起本件訴訟，尚在不變期間內。

⒉原告具有利害關係人之地位：按「土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市計畫開發之手段，政府亦由此取得公共設施保留地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖及工程預算，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為實質審查。又主管機關上開審查所為核定，有確定重劃地區公共設施工程內容之效果，且影響重劃範圍內土地所有權人因重劃得分配之權利，具行政處分性質，重劃範圍內土地所有權人不服主管機關所為核定，得請求救濟。」最高行政法院103年度判字第57號判決著有明文。查原告係本件重劃區內土地所有權人，系爭二處分涉及原告將來受土地分配之權利，則原告雖非系爭二處分之相對人，惟仍屬利害關係人，得據以提起行政爭訟。

⒊查本重劃區內其他土地所有權人施瑞月、李彩鳳，業已就被告101年8月9日府授地劃一字第1010137739號函（即原處分1）、被告101年8月9日府授地劃一字第1010137748號函（即原處分2），向鈞院提起撤銷訴訟，案列104年度訴字第161號（義股），則該事件與本事件均係請求鈞院撤銷系爭二處分，屬於同一事件，依行政訴訟法第42條規定，原告之起訴，視為獨立參加該事件。

㈡實體部分：

⒈系爭二處分共通瑕疵部分：

⑴系爭二處分欠缺理由、法令依據之記載：查系爭二處分，於形式上，僅記載主旨而已，至於理由、法令依據均有闕漏，顯然違背行政程序法第96條之規定。又因被告漏未記載「理由」，使原告根本無從知悉被告作成系爭二處分時，依職權調查證據、認定事實、適用法令之過程，及行使裁量權之考量，是被告是否善盡地方主管機關之監督管理權責，亦非無疑。

⑵系爭二處分有「溯及既往生效」之違法：

①司法院釋字第574號解釋理由「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。……立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」雖係針對「法律溯及既往生效」所做之闡釋，惟立法權與行政權均係國家行為，不得抵觸憲法上之原理原則。故行政機關作成行政行為，應受法治國原則，兼顧人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守，不得恣意作成具有溯及效力之行政行為。

②又按「……按諸行政程序法第8條：『行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。』之意旨，要無於法律無明文之情形下，對公務員所為資遣處分往前溯及生效之理。」臺北高等行政法院95年度訴字第1272號判決意旨參照。前開判決意旨清楚闡釋行政機關作成行政處分，除非法有明文，否則不能溯及生效。

③基於法治國原則，國家公權力之行使，不論行政權或立法權，均應注意人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。除非立法者有特別考量並透過立法明文，否則行政機關所作成之行政行為，其效力應自送達時或公告時，發生效力，殊無溯及生效之理。揆諸行政程序法、平均地權條例、市地重劃實施辦法、獎勵重劃辦法，皆無主管機關得作成具有「溯及既往」效力之行政處分之規定，則主管機關自不能作成溯及生效之行政處分。

④惟查系爭二處分之主旨，分別有「並自100年4月13日生效」、「並自100年6月3日生效」之附記，使系爭二處分之效力，溯及自行政處分作成之日前生效，於法無據而違反行政程序法第110條第1項規定，故系爭二處分均屬違法。被告固援引最高行政法院95年度判字第1020號判決，主張系爭二處分得溯及既往發生效力云云，惟並未具體說明本件有何合理之法律理由，已無可採。

⑤至訴願機關略以「……地政局誤解程序之進行，先以前揭100年4月13日及100年6月3日函同意備查及核定，嗣因發現有誤予以撤銷後，原處分機關乃又依上開規定意旨另以A處分及B處分函復同意核定，但因重劃負擔計算之審查程序業已完備，原處分機關基於維護公益並避免受益人財產上之損失，始以地政局首次發函之時間為生效日，並溯及適用，應認已符合上開獎勵重劃辦法第32條及第33條規定之精神，並為相對人所得預期，而有合理之法律理由，依照上開說明，並無不合。訴願人以本件係適用行政程序法第118條但書規定，容有誤解。」（訴願決定書第7頁倒數第3行起）云云。惟查：首先，所謂「維護公益」所指為何？「受益人」為孰？訴願機關全然未予說明，論理已嫌不足。其次，被告依法所為之核定，關乎重劃區內土地所有人分配土地等財產權益之保障。惟被告為彌補內部溝通不良、所造成管轄錯誤之行政疏失（此為訴願機關認定之事實），事後作成具溯及效力之系爭二處分，豈能認為有任何「公益」存在，而有利於重劃區內土地所有權人？再者，系爭二處分具有限制重劃區內土地所有權人財產權之效力，影響土地分配權益，並非單純授益之行政處分；工程費用金額、負擔比率等亦非重劃區內土地所有權人可得預期，訴願機關就此部分，說理亦欠明確，併予指摘。

⒉原處分1部分：

⑴若本件「各該地區所定公共設施工程費用規定」係指行政院公共工程委員會（下稱工程會）公告之「公共工程價格資料庫」，則不論是「第一次變更設計施工預算書圖」、或「永春路與永春東七路口雨水下水道與台電特高壓輸電管線牴觸案排水穿越設施變更設計預算書圖」，關於預算部分，均未合於當期「公共工程價格資料庫」之規定：

①被告迄今仍未具體主張何謂獎勵重劃辦法第32條第2項所訂「各該地區所定公共設施工程費用規定」，已難認被告有依獎勵重劃辦法第32條第2項之規定，就本件公共設施工程預算為審查。

②被告所分別提出「第一次變更設計施工程預算書圖」、「永春路與永春東七路口雨水下水道與台電特高壓輸電管線牴觸案排水穿越設施變更設計預算書圖」，經原告比對當期工程會公告之「公共工程價格資料庫」後，結果詳如原告105年3月17日準備狀附件5、及105年7月26日準備四狀附件6。由此可知，大部分工項之單價，若非查無依據，即是高於平均價格，益徵被告未依獎勵重劃辦法第32條第2項，善盡監督、審查之義務。

⑵證人林純妤（景觀工程科）、游晏愷（公園管理科）、朱柏勳（水利工程科）之陳述，不能證明伊有盡實質審查義務之事實存在：

①按「各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。」獎勵重劃辦法第32條第2項訂有明文。又「土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市計畫開發之手段，政府亦由此取得公共設施保留地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖及工程預算，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為實質審查。」最高行政法院103年度判字第57號判決著有明文。準此，被告就公共設施工程「設計書圖」及「工程預算」之核定，有依「各該地區所定公共設施工程費用規定」予以實質審查之義務。

②次按「按原則上，稅務訴訟之舉證責任分配理論與一般行政訴訟相同，即認為事實不明的情況下，其不利益應歸屬於由該事實導出有利之法律效果的訴訟當事人負擔，換言之，主張權利或權限之人，於有疑義時除法律另有規定外，應就權利發生事實負舉證責任，而否認權利或權限之人或主張相反權利之人，對權利之障礙或是消滅、抑制之事實，負舉證責任，此觀行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定自明。至行政訴訟法第133條規定法院應依職權調查證據，僅使法院於裁判時，作為裁判基礎之資料不受當事人主張之拘束，並得就依職權調查所得之資料，經辯論後，採為判決基礎，惟當事人之主觀舉證責任並不能因法院採職權調查證據而免除。」最高行政法院92年度裁字第1561號裁定著有明文。據此，被告作成原處分1，對於獎勵重劃辦法第32條所定之要件事實，自負有舉證責任。苟事實不明，不利益即應由被告負擔。

③證人林純妤於另案（按指本院104年度訴字第161號市地重劃事件）結證稱「（原告訴代：請鈞院提示被證12第一次變更設計施工預算書予證人閱覽，證人負責審查工程項目的範圍為何？【提示】）當初給我們審查的部分，依簽稿會核單的範圍是公兼兒3、公兼兒4及地標意象，我們景觀工程科負責審查的是行道樹與園道、綠地，依據簽稿會核單的說明，變更的項目是倒虹吸工、公兼兒3、公兼兒4及地標意象，我們景觀工程科涉獵的範圍應該沒有含括在裡面。公兼兒3公園、公兼兒4公園是公園用地，用地管理單位是公園管理科。當初我們審查簽稿會核單所記載的倒虹吸工、公兼兒3公園、公兼兒4公園及地標意象，這些都是公園管理科權管範圍，不是我們景觀工程科權管範圍，變更工程沒有涉及園道、綠地，行道樹，所以只會依圖說簽註我們的意見。」、「（法官問：變更工程中有無你們負責的業務範圍？）應該沒有，因為土木科有把圖說會我們，我們一定要簽註意見。」、「（

、公兼兒4公園、地標意象，與景觀工程科所要審查的園道、綠地、行道樹項目有無關係？）不是我們權管的範圍。這幾個工程沒有包括行道樹與園道、綠地，所變更的範圍都是在公園用地的範圍，我們也會做審核，所以那時候我們簽註的意見是那是公園用地的範圍。」（見準備程序筆錄第11頁倒數第9行起）、「（法官問：根據簽稿會核單所顯示，你當時加註的意見是『該處設公園用地，須由權責單位同意認可後始得施作』，你的意思是並不是景觀工程科的權責範圍？）是。」、「（法官問：剛提到的地標意象是不是就不在你們所管理的權責範圍？）當時我們是表達我們可能會預見的問題。」由證人林純妤之證言可知，因本件工程預算書中，未涉及景觀工程科之權責範圍，故伊並未就本件工程預算書中之工程項目為任何審查，僅就將來可能發生之問題，提供意見而已。據此，證人林純妤既證稱伊未參與審查，則其證言自不能證明被告就本件工程預算有實質審查之事實。

④證人游晏愷結證稱：「（原告訴代問：當時你收到的審查資料否包括設計書圖及預算金額2部分？）經調案出來看是100年，我只看到當初的審查意見，上面是寫『有關永春自辦市地重劃區第一次變更設計，變更項目為倒虹吸工，公兼兒3公園、公兼兒4公園及地標意象』（被證25第6頁，本院卷第689頁）。當初依土木科簽稿會核單，請公園管理科會製意見。」（見準備程序筆錄第3頁倒數第13行起）、「（原告訴代問：請庭上提示被證25第6頁簽稿會核單【本院卷第689頁】予證人閱覽，你的意見是針對工程設計的意見，其中沒有看到工程的金額，請問你當初就工程金額有無做審查？【提示】）時間這麼久了，我現在沒有辦法知道當時有送了什麼資料，就我現在調出來的資料，我當初提供的意見就是這些而已。」（見準備程序筆錄第4頁第7行起）、「（原告訴代問：請鈞院提示被證12施工預算書（本院卷第239-273頁）予證人閱覽，該份資料包括預算書、工程圖，這份是重劃會送審的資料嗎？（提示））時間過這麼久了，實在沒有辦法確認當初到底送了什麼東西，我不能確定這份資料是否是原始的資料，我本來想要調存檔資料，但調出來沒有這麼齊全，這個資料我沒有辦法確認是跟當初一樣的資料。」、「（法官問：該被證12資料是被告提供的嗎？）是被告提供的。」、「（法官問：該被證12資料是臺中市政府提供的，請證人針對原告提出的問題回答。）如果是市政府提供的，那應該就是這份資料了。」（見準備程序筆錄第4頁倒數第1行起），證人游晏愷既證稱伊僅有就設計書圖部分表示意見，至於有無就工程預算予以審查，不復記憶，則其證言自不能證明被告有就本件工程預算予以實質審查之事實。

⑤證人游晏愷復結證稱：「（原告訴代問：請庭上提示獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條第2項規定予證人閱覽，該條項規定『應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。』請問，各該地區所定公共設施工程費用規定所指為何？（提示條文）獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法應該是地政局定的辦法，並不是建設局所定的，我只是就我的想法認知指的應該是工程會提供的營建物價。」、「（原告訴代問：你當初審查時有看過該獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法嗎？）當初沒有看過這個獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法，因為這個是屬於地政局主管的，我只是就當初所在的業務單位建設局公園科就簽稿會核單提供意見而已。一般我們都是按市府例行的工程項目單價及參考營建物價來審查。」（見準備程序筆錄第4頁第14行起），關於獎勵重劃辦法第32條第2項所訂「各該地區所定公共設施工程費用規定」，證人游晏愷固證稱係依市府例行工程項目，惟被告或證人游晏愷，均未說明「市府例行工程單價」所指為何？亦未提出相關法令俾以佐證。則所謂「市府例行工程單價」，恐係證人游晏愷憑空杜撰，要難採信。

⑥證人朱柏勳結證稱：「（原告訴代：就你剛所述，土木工程科所送過來的資料是否包括設計書圖及預算金額2種資料？）這部分沒有印象。」、「（原告訴代問：土木工程科送資料過來後，你如何審查？請說明審查過程。）因這是5年前的案件，沒有印象當初是如何審查。」、「（原告訴代問：請提示被證12預算書與被證25，被證12預算書是不是當初你審查的預算書（提示本院卷第239-273頁及第684-694頁予證人閱覽）？）被證12沒有印象，那時候剛好是縣市合併的時候，案子很多，不會針對哪個案子的預算書圖有印象。被證25是我蓋章的。」、「（原告訴代問：就簽稿會核單的記載，你是否有印象有就預算金額的部分做審查？）沒有印象。時間太久了，案子太多了，而且這不是我們自己辦的工程，更加沒有什麼印象。」、「（原告訴代問：這份詳細價目表第18頁只有一個雨水下水道工程的總金額，並沒有其他的明細，請問你們會如何審查金額是否合理？）對當時審查沒有印象。照被證25的資料（本院卷第688頁）來看，應該是我去對之前99年12月變更設計預算書圖的資料，如果相符，我們就沒有意見，但第一份資料是誰審的，我沒有印象。」、「（原告訴代問：就自辦市地重劃工程設施的預算金額，是用什麼標準審核？）這份資料我沒有印象，但現在再審的話會參照目前市場行情，因為都是建築師或設計師在抓預算。」、「（原告訴代問：關於審查標準部分，中央或地方有無什麼法令或相關規範？）我不清楚。」、「（原告訴代問：你對於相關審查標準既然不知道有什麼法令規範，如何用市場行情作標準？誰要求你用市場行情作判斷標準？）在我現在單位審查的模式，我們會先抓一個預算出來，我們會訪價請廠商估價這份預算書是否合理，能否標出去。」由證人朱柏勳之證言可知，伊對於本件公共設施工程有關水利工程部分，當初如何審查、依據何種法令為審查之事實，均已不復記憶，則自難以證明被告有就本件工程預算予以審查之事實，更遑論證明被告有依獎勵重劃辦法第32條第2項予以審查之事實。再者，證人朱柏勳陳稱伊是以訪價方式，判斷預算金額是否合理云云，縱證人朱柏勳確有訪價並審查之事實，惟查被告並未證明「訪價」，係源自獎勵重劃辦法第32條第2項所訂「各該地區所定公共設施工程費用規定」，難認「訪價」方式可作為審查工程預算是否合理之標準。

⑶由當時參與審查之承辦人員證人游晏愷（公園管理科）、林純妤（景觀工程科）、戊○○（土木工程科）陳述可知，本件公共設施工程預算書中，關於道路、交通工程部分，完全未經審查，更遑論有經「實質」審查：

①證人游晏愷結證稱（后述附件8係指本件附件5）：「（原告訴代：請鈞院提示原告庭呈陳報狀附件8予證人閱覽，該附件是預算書及工程會資料的對照資料，附件8所附的預算書表格是計晝書裡面的表格，只有右邊手寫的部分不是原始表格的內容，每頁預算書的後面都附有公共工程技術資料庫所查詢的資料（提示原告庭呈附件8資料予證人閱覽），請證人看附件8第1頁壹.一.B.一密級配瀝青混凝土在第一次變更設計欄的單價是4,140元，根據我們查詢工程會第37期100年1月17日公告的資料顯示平均單價只有2,200-2,500元左右，即預算書的單價高於工程會的單價，請證人說明當初審查時有無發現？）密級配瀝青混凝土單價4,140元是屬於道路及交通工程的部分，跟我當初所在公園管理科的業務不同，公園管理科管的只有公園的部分，所以我當初只有針對公兼兒的部分提供意見。第一次變更設計是我們業務單位就我們業務管理的項目提供意見而已，我當初是在公園管理科，道路及交通工程應該是土木科，但我比較不清楚。」（見準備程序筆錄第5頁第18行起）。

②證人林純妤於另案結證稱：「（原告訴代：請鈞院提示被證12第一次變更設計施工預算書予證人閱覽，證人負責審查工程項目的範圍為何？【提示】）當初給我們審查的部分，依簽稿會核單的範圍是公兼兒3、公兼兒4及地標意象，我們景觀工程科負責審查的是行道樹與園道、綠地，依據簽稿會核單的說明，變更的項目是倒虹吸工、公兼兒3、公兼兒4及地標意象，我們景觀工程科涉獵的範圍應該沒有含括在裡面。公兼兒3公園、公兼兒4公園是公園用地，用地管理單位是公園管理科。當初我們審查簽稿會核單所記載的倒虹吸工、公兼兒3公園、公兼兒4公園及地標意象，這些都是公園管理科權管範圍，不是我們景觀工程科權管範圍，變更工程沒有涉及園道、綠地，行道樹，所以只會依圖說簽註我們的意見。」（見準備程序筆錄第11頁倒數第9行起）、「（原告訴代問：道路及交通工程是否是景觀工程科的權管範圍？）舊有道路是屬於道路養護科管理，新闢的道路是交給土木工程科。」（見準備程序筆錄第14頁倒數第6行起）。

③證人戊○○結證稱：「（原告訴代問：被證25建設局函只有提到就這些設計書圖表示意見，所以你們對於預算部分是沒有審查？）對。」（見鈞院另案卷第1106頁）、「（被告訴代問：請鈞院提示被證25第3頁地政局轉給建設局的100年3月17日中市地劃一字第1000007240號函……）100年縣市合併業務量很大，應該是沒有去審預算，那時候很多東西都沒辦法按部就班去審，因為這樣耗時很長。我想我應該是沒有審，……」、「（被告訴代問：你剛才說你沒有審預算，是指土木工程科在這個變更案沒有審，還是包括水利工程科、公園管理科和景觀工程科也未審預算？）我們只會針對他們的意見彙整後回復，至於他們有沒有審我不知道。不過按照當時的情況，有可能沒有審，這是我推測而已，因合併之初人員其實很缺，業務量增了不只倍以上，以剛剛我講的市地重劃，合併前我並沒有接過，要審什麼東西我也沒有那麼確定，可能是程序要走完，我們那時候的認知是這樣的情況。」（見鈞院另案卷第1107頁）、「（原告訴代問：請鈞院提示被證12第一次變更設計施工預算書詳細價目表第一頁【本院卷第243頁】壹.一.B道路及交通工程部分，該部分是否屬於土木工程科業務範圍？【提示本院卷第243、244頁予證人閱覽】）是。」（見鈞院另案卷第1108頁）、「（法官問：你剛剛提到在本案過程中未審查預算的部分，所未審查的是只有土木工程的事項？）是。」（見鈞院另案卷第1109頁）、「（

中，有沒有土木工程科的預算審查事項？【提示本院卷第243、244頁】）有。壹.一.B道路與交通工程是土木工程科的事項，細項有B1-B8、B15-B23，其他像標線、標示，有可能是交通局要處理，B20樹圍石，如果是在人行道上我們會看，也有可能是景觀科，但我們大概都會看一下。」（見鈞院另案卷第1110頁）。

④證人游晏愷陳稱道路、交通工程，並非伊當時任職公園管理科之權責範圍，而是土木工程科之權責範圍；證人林純妤則陳稱本件工程預算書中之工程，不涉及伊當時任職景觀工程科之權責範圍；關於新闢道路、交通工程則為土木工程科之權責範圍。就二位證人陳述互相勾稽可知，本件工程預算書中，關於道路、交通工程，應是土木工程科之權責範圍。再參照被告所提出，擬證明伊有就本件工程預算書進行實質審查之建設局簽稿會核單可知，參與審查本件工程預算書之建設局內部單位，僅有景觀工程科、公園管理科、水利工程科等三單位，而不包括土木工程科。據此，本件工程預算書中，關於道路、交通工程，即有應由土木工程科人員審查而漏未審查之情形甚明。佐以證人戊○○之陳述，伊當時任職被告所屬建設局土木工程科，就市地重劃事件，為建設局與地政局之業務聯絡人。伊於地政局將本件工程預算送請建設局審查時，除屬於土木工程科業務範圍之道路及交通工程外，其餘工程均分會其他科室審查。其中，屬於土木工程科業務範圍之道路及交通工程，因業務繁忙，證人宋國權僅審查設計書圖、不及於工程預算。是至少就道路及交通工程部分，被告並未依獎勵重劃辦法第32條第2項之規定予以審查，至為明確。

⑤再將前開證人之陳述，與原告比對本件預算書與公共工程價格資料庫之結果相稽核，更可證明被告就本件工程預算根本未盡實質審查之義務。蓋若被告曾依獎勵重劃辦法第32條第2項之規定，就本件工程預算為審查，對於預算書中高於平均價格、或查無依據之工項，自應命參加人說明或更正。惟查，被告根本不曾就工程預算「金額」有所質疑！是足證被告未盡實質審查義務。

⑷本件第一次變更設計施工預算書圖關於道路及交通工程之預算金額，較原核定金額增加新臺幣（下同）2,729,477元，則該增加之預算金額，仍屬被告作成系爭原處分1時之審查範圍：

①按「（第1項）自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各該工程主管機關備查。（第2項）各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。（第3項）重劃工程施工期間，理事會應督促監造單位及施工廠商依有關施工規範辦理，並定期申請各該工程主管機關會同實施查核。」獎勵重劃辦法第32條訂有明文。由此可知，重劃區內關於公共設施工程之「設計書圖」、及「工程預算」等二種文件，須經地方主管機關予以核定後，重劃會始得據以發包施工。反之，其未經地方主管機關予以核定，重劃會自不得據以發包施工。

②查本重劃區關於公共設施工程之設計書圖、及工程預算，由參加人先於96年間送請被告審查，被告旋以96年12月17日府建土字第0960291766號函（下稱96年12月17日函）准予備查。則就本重劃區公共設施工程之設計書圖、及工程預算，參加人自應受96年12月17日函拘束，不得恣意變更工程設計或增加預算金額。嗣參加人認為相關工程有變更設計、及增加預算金額之需求，爰於100年間就本件「第一次變更設計施工預算書圖」，申請被告核定。被告乃作成原處分1。由此可知，參加人申請被告作成原處分1，係為使「第一次變更設計施工預算書圖」之內容，取得適法性，否則參加人應受96年12月17日函之拘束。是被告就本件「第一次變更設計施工預算書圖」之審查範圍，自包括一切與原設計書圖及原工程預算相異之處。次查本件「第一次變更設計施工預算書圖」總表第1頁，項次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分，其預算金額較原核定金額增加2,729,477元，則如前所述，本件「第一次變更設計施工預算書圖」，關於道路及交通工程部分，仍屬被告應予審查之範圍，甚為明確。

③被告固辯稱「……系爭核定是第1次變更設計，第1次變更設計僅涉及倒虹吸工、公園及地標意象，根本未涉及道路工程，原告似有誤解，假如是道路工程於原核定已經核定過，系爭處分是第1次變更設計，變更部分只有這幾項工程，被告是陳報這幾項工程之相關人員…與道路無關。」（見鈞院卷第405頁，105年4月26日準備程序筆錄第3頁起）云云，惟明顯與事實不符，要難憑採。至道路及交通工程預算金額之增加，係因物價指數調整與否，則是參加人申請變更核定處分之事由，殊與被告審查範圍無關。

⑸重劃區內已核定之工程預算，若不合實際需求時，仍應由重劃會將變更後之工程預算依獎勵重劃辦法第32條第1項之規定，送請被告核定；被告則應依獎勵重劃辦法第32條第2項之規定，予以審查：

①按「（第1項）依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。……」平均地權條例第60條第1項定有明文。「（第1項）自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各該工程主管機關備查。（第2項）各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。……」、「（第1項）重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。（第2項）重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。（第3項）前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」獎勵重劃辦法第32條第1項、第2項、第33條訂有明文。又「……土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市計畫開發之手段，政府亦由此取得公共設施保留地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖及工程預算，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為實質審查。」最高行政法院103年度判字第57號判決著有明文。

②自辦市地重劃區內之公共設施，於施工前，應由重劃會將其設計書圖、工程預算送請工程主管機關核定。工程主管機關則應以「各該地區所定公共設施工程費用規定」為標準，就工程預算為審查。工程預算合於規定時，工程主管機關始得核定；反之，則應否准。於主管機關准予核定後，重劃會方得據以施工；並將其列計算負擔總計表中。考其立法目的在於重劃區內公共設施工程所需費用，係由區內全體土地所有權人負擔，獎勵重劃辦法乃規定工程費用（預算）應由工程主管機關予以核定，期由公權力介入監督審查工程預算是否合理，俾以保障全體土地所有權人之權利。工程預算經過工程主管機關核定後，始得分別施工、及列入計算負擔總計表。

③果重劃區內公共設施工程預算經工程主管機關核定後，因物價波動、地形改變或其他因素，導致原所核定之設計書圖、工程預算不符實際需求，重劃會仍應循獎勵重劃辦法第32條第1條之規定，將變更後之設計書圖、工程預算送請工程主管機關核定，始得依變更後之設計書圖、工程預算予以施工、及列入計算負擔總計表。蓋基於行政處分之存續力，於原核定之行政處分未遭撤銷、廢止、變更前，重劃會仍應受原核定之設計書圖、工程預算所拘束，不得恣意予以變更。而工程主管機關自應再依獎勵重劃辦法第32條第2項之規定予以審查。

④被告辯稱因本件公共設施工程預算金額，實際上因物價急遽上漲，有增加之必要，自應以實際工程款為依據，毋須再依獎勵重劃辦法第32條規定審查、參加人辯稱「……公共設施工程之施工預算書確實為預估性質，其工程款數額常隨實際施工而有變動」（參加人105年5月17日陳述意見一狀第2頁第3行起）云云。惟查，工程預算有增加之必要，僅是參加人申請被告變更核定處分之事由；至被告如何審查、依何種標準予以審查，殊與工程預算是否增加無關，被告仍應依獎勵重劃辦法第32條第2項之規定予以審查。被告前開所辯實是混淆此二層次之問題，難以憑採。再者，果如被告所辯，於實際已經發包之情形，伊即應以發包金額為核定云云，則獎勵重劃辦法自可逕規定以實際發包金額為準，何須疊床架屋，規定由主管機關對預算金額予以核定？且被告所辯，並不能達到由主管機關介入監督、保障土地所有權人權益之立法目的。

⑤被告又辯稱獎勵重劃辦法第33條第3項所訂「……有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準……」，不限於伊依獎勵重劃辦法第32條先核定之預算金額云云。惟按「本件被告所屬交通處並未就系爭市地重劃之交通工程預算（即公共設施工程費用）部分為實質審查，已違反獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條第2項規定，被告所為之101年5月2日府授地劃一字第1010073393號核定函即屬違法，其後復以原處分1依據上開核定函作成就有關參加人提送計算負擔總計表之核定，亦失所據，同屬違法。」鈞院102年度訴字第133號判決著有明文。由此可知，獎勵重劃辦法第33條第3項所訂工程費用數額，即是指依同辦法第32條由主管機關所核定之工程預算金額。被告所辯，顯與獎勵重劃辦法第32條、第33條之體系、及立法目的不符。

⑥至參加人辯稱未列入計算負擔總計表之「公共設施工程費」，係由重劃會單獨吸收，重劃區內全部土地所有權人並未負擔云云。惟查，參加人係由本重劃區內全體土地所有權人所組成之非法人團體，其由重劃會負擔增加之工程費用，因全體土地所有權人始係最終權利義務之主體，實際仍由全體土地所有權人負擔。參加人所辯，顯不可採。再者，依獎勵重劃辦法第32條第1項之規定，關於公共工程，必由主管機關予以核定後，始得發包施工。參加人所謂未列入計算負擔總計表之工程費用，無非是違反獎勵重劃辦法第32條第1項規定，未經主管機關核定逕行發包之工程，自不能要求全體土地所有權人負擔。

⑹獎勵重劃辦法第32條第1項，僅就公共設施工程之「規劃、設計及監造」，有委由技師簽證之規定，並不及於「工程預算」此一事項。且鈞院104年度訴字第263號判

臺中高等行政法院第三庭