臺中高等行政法院判決

105年11月24日辯論終結

原告

上揚消防安全器材有限公司

代表人

王克猷

訴訟代理人

陳欽煌 律師

複代理人

董晉良 律師

被告

彰化縣消防局

代表人

蕭嘉政

訴訟代理人

盧永盛 律師

複代理人

林漢青 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國105年3月11日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告參與被告所辦理「彰化縣消防局104年度救災裝備-空氣呼吸器組（背架、氣瓶、個人用救命器、攜行箱、面罩及肺力閥）及面罩擴音器」採購案（下稱系爭採購案），因不服被告以104年10月2日彰消行字第1040022423號函通知決標結果（由訴外人庭鶴有限公司得標），向被告提出異議；復不服被告以104年10月26日彰消行字第1040024056號函所為之異議處理結果，提出申訴，遭申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠程序事項：

1.原告參加被告系爭採購案，該公開招標更正公告之「決標方式」已標明最低標，原告投標金額為新臺幣（下同）4,477,560元，經被告以104年8月6日彰消行字第1040017397號函通知為最低標，請就低於底價80%以下，降低商品之虞提出說明。原告在限期內提出說明並檢附本案規格之相關樣品，為美國Honeywell集團旗下原廠生產之空氣呼吸器面罩及面罩擴音器，與原告之前標得高雄市政府消防局標案103-A27之「103年度空氣呼吸器(全套)及面罩(含肺力閥裝備)」及高雄市政府消防局標案104-41之「104年度購置個人安全警示器104個」產品完全相同，且在今年驗收合格在案，已擔保不會因低於底價80%以下而降低品質及不會延誤履約期限。被告未回應原告前述提出之保證與說明，執意將系爭採購案由高於原告投標金額之庭鶴有限公司（下稱庭鶴公司）以516萬4,000元決標。原告為系爭採購案最低標廠商，即有受確認判決之法律上利益之原因，且系爭採購案決標迄今已將近1年期間，已無回復決標前狀態之可能，原告權利即有受法律保護之必要，自可提起本件確認之訴。

2.被告不決標予原告而另決標予其他廠商屬同一行政處分：被告係依政府採購法第58條，以原告之總標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，不通知原告提出差額保證金，不決標予原告，並以次低標廠商為最低標廠商，逕行決標予次低標廠商。是被告不決標予原告而另決標予次低標廠商屬同一行政處分，決標予次低標廠商至多僅屬原處分之必然效果，非謂被告決標予次低標廠商為另一行政處分。

㈡被告僅限期3日內之說明，又不通知原告以繳納差額保證金之方式，作為低於底價80%以下，不會降低品質及限期履約之擔保，又不理會原告在限期內所提出之說明，逕行作出由庭鶴公司決標決定，違反公開原則及程序正義：

1.按政府採購法第58條規定：「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」又行政院公共工程委員會（下稱工程會）工程企字第10000261091號令頒布「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之80案件之執行程序」（下稱總價低於底價執行程序）第4項第3點說明「最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明尚非完全合理，但如最低標繳納差額保證金，即可避免降低品質不能誠信履約之疑慮者，通知最低標於5日內（或較長時間內）提出差額保證金，繳妥後再行決標予該最低標。」已規定低於底標80%之執行程序，應屬原告程序上之救濟權益。

2.故低於底標80%之原告，必須在原告沒有依照被告限期內提出說明或擔保之條件成就，被告始得以次低標廠商為最低標廠商；況且工程會也訂定低於底標80%之規範為「1.先通知限期內提出說明。2.說明不合理，通知5日內（或較長時間）提出差額保證金後，決標予該最低標。」本件被告未對原告之說明作出接受或不接受之任何回應，竟不顧原告尚有提出差額保證金之權益，逕行決標予次低標之庭鶴公司，違背公開原則及程序正義。

㈢原告之救命器為NFPA1982標準測驗合格，符合招標公告之救命器規格，且經被告審查合格通過，被告以非救命器之測試標準EN137，不為原告提出差額保證金擔保機會，逕行決標予次低標廠商，違背明確性原則及誠信原則：

1.系爭採購案之規格，關於個人用救命器規定：「㈦防焰測試須通過NFPA1982或EN137或同等級以上標準測試合格。」原告在投標前檢附相關樣品並於開標當時經被告業務單位相關承辦人員審查合格通過；且審查合格通過之相關樣品，與原告之前標得之高雄市政府消防局標案產品完全相同，於104年驗收合格在案，並經高雄市政府消防局評比第一名，以「有確實之實績」證明原告確有履約之能力，產品品質不會因低於底價80%以下而降低品質，也不會延誤履約期限。原告在104年9月14日揚字第000000000000號函檢附開標前經被告業務單位相關承辦人員審查合格通過之產品原廠測試證明及產品比較表，各項數字都顯示原告提供之產品較其他投標廠商提供產品為優，且為市面上唯一美國原裝進口且通過NFPA認證之救命器。

2.原告另於104年9月18日揚字第000000000000號函檢附投標產品經獨立第三公正實驗室Dekra之實驗證明，為「經950度C高溫10秒鐘其警報音量維持95分貝聲響達一小時以上」之產品，重複保證不會降低供貨品質。其他廠商所提供EN137則是呼吸器之測試標準，其並未針對救命器之品質為任何測試，僅測試救命器裝設在呼吸器上時不影響呼吸器之使用，至於救命器本身之性能、品質如何，救命器是否能達到「經950℃高溫10秒鐘其警報音量維持95分貝聲響達一小時以上」之標準，皆非EN137測試內容所會檢測之項目。原告之產品為通過NFPA認證之救命器，方可擔保救命器之品質無虞。NFPA係市面上唯一針對救命器所設之測試標準。被告誤認呼吸器之EN137測試標準為救命器之測試標準，日後可能會發生救命器在高溫環境下無法發出警報或警報音量過低等情形，恐致第一線消防人員執勤之危險。就此原告已於歷次函文中，提供相關資料予被告審認，勿置第一線打火兄弟之生命、身體、健康安全於不顧。然被告無視上揭規定，與原告上揭舉證逕行決標予次低標之庭鶴公司，有違明確性與誠實信用原則。

3.原告所提供之救命器（型號：Duo PassⅡ）產品上均清楚標示原廠名稱及產品名稱，無被告所稱係仿製品，無法追蹤到製造商為何之情形：原告所提供之系爭救命器係由美國原廠Grace Industries Inc.（下稱美國Grace公司）所製作，經原廠出具書面證明無誤，該書面經公證後復經中華民國駐芝加哥臺北經濟文化辦事處驗證，足徵系爭救命器確實由美國原廠Grace公司所製作。再者，美國Grace公司產品目錄有系爭救命器之介紹，與原告所提供之救命器並無二致。該目錄對於系爭救命器之規格詳細列舉，有關防焰測試明確記載Heat & Flame Test acc.8.13,NFPA-1982,1998，即清楚表示系爭救命器之防焰測試有經過NFPA-1982之認證，防焰功能安全無虞。

㈣系爭採購案規格明確記載「整套除個人用呼吸器及攜行箱外，須符合EN137：2006Type2或更新版並具CE認證」，針對個人用救命器之採購項目規範，僅要求「防焰測試須通過NFPA1982或EN137或同等級以上標準測試合格」，無如「空氣呼吸器用氣瓶、空氣呼吸器用背架、面罩及肺力閥組有認證版本」之記載，依一般通念顯然係刻意區分項次之規格需求：1.按政府採購法第1條、第2條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」；第6條規定：「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」本條立法理由記載：「二、維護公平交易秩序為政府一貫之政策，政府採購行為尤不得對廠商有不合理之差別待遇……三、維護公共利益及公平合理為民事契約之基本內涵，於政府採購尤應加以重視。」及行政程序法第2條、第8條、第9條等規定。

2.系爭採購案購置空氣呼吸器組（背架、氣瓶、個人救命器、攜行箱、面罩及肺力閥）及面罩擴音器規格記載：「貳、整組空氣呼吸器組包含下列項目，整套除項次四、五外須符合EN137:2006Type2或更新版並具CE認證：一、空氣呼吸器用氣瓶（另須符合EN12245:2002或更新版或DOT-SP之規定）。

二、空氣呼吸器用背架。三、面罩（另須符合EN136:1998CLASS3或更新版本）及肺力閥組。四、個人用救命器。五、攜行箱。」可知被告訂定招標文件之技術規格時，對於該等空氣呼吸器組之各項次之技術規格，已清楚記載整套除項次

四、五外須符合EN 137:2006Type2或更新版並具CE認證，且針對空氣呼吸器用氣瓶有特別註明另須符合EN12245:2002或更新版或DOT-SP之規定、面罩另須符合EN136:1998 CLASS 3或更新版本，皆有版本之註記，然關於個人救命器除排除須具備EN137:2006Type2或更新版並具CE認證，採購項目規範亦僅記載：「㈦防焰測試須通過NFPA1982或EN137或同等級以上標準測試合格」，依一般通念，應係有意加以區分，刻意不規範新舊版本。且綜觀空氣呼吸器用氣瓶、空氣呼吸器用背架及肺力閥組之規格用語，皆為「或更新版本」，而個人救命器之防焰測試規格用語，係「或同等級以上標準測試合格」，兩者顯然不同，益證個人救命器之防焰測試僅須通過NFPA1982或EN137或同等級以上標準測試合格即合乎採購規範，與通過NFPA1982何年度版本無關。申訴審議判斷以原告於其規格說明書上僅載明「防焰測試通過經NFPA1982」，並未限定是那一版本，但依一般通念，應認為被告所欲採購之救命器須係屬最新版本（即2013年）云云，認定採購項目所載NFPA1982即係指2103年版本，顯屬速斷。

3.綜上說明，被告未注意系爭規格之記載及體系用語之一體性，曲解規格之文義，違反合理公平原則，判斷失其專業，且對原告合理信賴系爭規格此一有利事項置若罔顧，被告不決標予原告之決定應屬違法。

㈤申訴審議判斷以「惟依政府採購法第50條第1項第2款規定：『投標廠商有下列情形之一……於開標後發現者，應不決標予該廠商：……二、投標文件內容不符合招標文件之規定。』故原告於本案開標時雖屬最低標，但被告亦不應決標予原告，亦不得依本法第58條規定，給予其說明之機會。嗣被告未決標予原告之理由雖有不當，惟依訴願法第79條第2項規定『原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由』云云，認定被告未決標予原告應屬正當有理由，誠屬誤解，違背明確性原則與比例原則：1.按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，業據司法院釋字第423號解釋闡釋在案。被告對外之招標公告，已發生法律上之效果，當然屬於行政處分，被告於規格說明書上揭露「防焰測試須通過NFPA1982」，自無申訴審議判斷所稱「依一般通念，應認為招標機關所欲採購之救命器需屬最新版本」之適用，故其所據理由，已屬違法。

2.次按「上訴人既業經循訴願程序請求救濟，訴願決定亦於99年10月6日經言詞辯論程序審議，而訴願決定並未以原處分不當而撤銷原處分，即難謂有可能遺漏訴願決定機關對於行政處分不當瑕疵之審酌情形。」最高行政法院102年度判字第332號判決摘要參照，是訴願機關應就行政機關行政處分有無不當瑕疵，應為實質之審查；申訴審議判斷既已審酌被告未決標予原告之理由確有不當，豈能再認為被告未決標予原告之理由為正當，明顯矛盾。

3.原告個人救命器之型錄，有關防焰測試已清楚標示：aremanufactured and tested in accordance with NFPA 1982standards and fulfill the requirements of Section 6-12.Heat and Flame Test（參、四、（七）防焰測試通過NFP A1982標準測試合格），對照採購規範四（七）防焰測試須通過NFPA1982或EN137或同等級以上標準測試合格之記載，完全符合，則原告所提供之投標文件內容，完全符合招標文件之規定，並無系爭判斷書所稱違反政府採購法第50條第1項第2款之情形。

4.系爭判斷書又稱：依一般通念，應認為招標機關所欲採購之救命器係屬最新版本（即2013年），然目前市面上尚無有符合NFPA1982:2013版標準之產品上市，而符合NFPA1982：2007版標準之產品，其市價約新臺幣15,615元，對比本採購案救命器僅編列單價3,500元之預算，有經費概算表可稽，實無可能購置符合NFPA1982最新版之救命器，甚至連NFPA1982：2007版之救命器都不可能，足證系爭規格所載之規範，並非指須通過NFPA1982最新版本標準測試合格。

㈥本件次低標廠商庭鶴公司所提供之MSA救命器，雖號稱通過EN137之測試認證，但亦不具備EN137認證之任何標示於其救命器上，而其上CE0158標示乃防爆認證之標示，並非EN137之認證標示。況且EN137為空氣呼吸器之測試，並非針對個人救命器所作之測試，縱然通過EN137之測試認證，但內容並無規範人救命器於高溫燃燒後仍得以發揮功用：

1.按EN137：2006章節6.11.2防焰測試之內容，測試樣品包含空氣呼吸器之背帶及扣具、空氣呼吸器之呼吸管、中壓管及肺力閥，整套空氣呼吸器進行火焰燃燒測試，其燃燒後性能要求如下:①空氣呼吸器的背帶及扣具的餘焰時間不得超過5秒。②空氣呼吸器之呼吸管、中壓管及肺力閥的餘焰時間不得超過5秒。③空氣呼吸器配件的呼吸管、中壓管及肺力閥在測試後雖可能變形，但仍須維持氣密、符合呼吸阻抗要求且空氣供應不得被打斷。④整套空氣呼吸器須進行火焰吞噬測試，測試完成後，餘焰時間不得超過5秒，且背、腰帶和氣瓶束帶不得分離鬆脫，導致裝備掉落或無法通過呼吸阻抗測試。

2.由上開EN137：2006之防焰測試內容即明，其根本未針對個人救命器之防焰功能做任何測試，而係針對空氣呼吸器之背帶、扣具、呼吸管、中壓管、肺力閥、背、腰帶所做之防焰測試。則救命器經過高溫燃燒後，是否仍得以發揮其警報功效，無從得知，何以保障救災人員之性命安全，故被告於救命器之防焰測試規範，要求通過EN137之標準測試，顯係錯誤規格。

3.次按NFPA1982：1998章節6-12防焰測試之內容，其測試樣品乃單獨針對「救命器」，測試環境為:依章節6-12測試，須將「救命器」配戴在人體模型上，且須與火焰有直接接觸，時間長達10秒鐘，測試時間為10秒，測試後之「救命器」性能要求為：①警報音量須符合章節4-3.3及5-1.2要求。②餘焰時間不得超過2.2秒。③「救命器」不得有配件掉落，也不得從配戴位置掉落。④至少須分別執行兩個不同的動作，才能將「救命器」從警報模式轉為感應模式。⑤初警報音量須符合章節5-1.1規定。

4.綜上說明，NFPA1982：1998才是真正對於個人救命器之防焰功能實質檢測之標準，原告提供之個人救命器通過NFPA1982：1998認證，確實得以確保救命器之防焰性能無虞。

㈦NFPA1982：1998關於防焰測試之標準，與新版本NFPA1982：2007及NFPA1982：2013之防焰測試之標準相同，差異僅在於有無配備事件紀錄器(datalogging)。而事件紀錄器並無關乎救命器之防焰功能，系爭採購契約規範，並無要求救命器須具備事件紀錄器:

1.原告提供之救命器確實通過NFPA1982:1998之認證，已如前述。NFPA1982( Standard on Personal Alert Safety Systems)耐高溫及防焰測試之測試環境，不論是NFPA1982:1 998抑或2007、2013，皆須將救命器佩戴在人體模型上，且須與火焰有直接接觸，時間長達10秒鐘；最高溫平均不超過950℃。測試過後救命器須符合以下要求：①警報音量須符合如下要求：a、維持95分貝至少一個小時不間斷。b、如果救命器超過30±5秒沒有感應到活動，須執行10±3秒預警報，再響主警報。c、當主警報響起，其它可聽見之警報不應啟動。d、主警報必須可被聽見，以其它形式或不連續的型式。e、主警報一旦啟動，不應被動作感測器關掉。f、任何關閉主警報的動作或主警報關閉時，救命器不得被關閉。g、關閉主警報的同時，救命器也轉為感應模式。②餘焰時間不超過2.2秒。③救命器不得有配件掉落，救命器也不得從原本的配戴位置掉落。④至少需要執行兩個動作才能將救命器從警報模式轉為感應模式。

2.由NFPA1982各年版個人用救命器比較表可知，2007及2013版本較1998版本增加須具有事件紀錄器功能及性能要求，然增加事件紀錄器功能與系爭採購契約規範要求救命器須通過NFPA1982之防焰測試無關。

3.再查2007版第2頁敘述重要的修訂內容，其內容修訂了新的防水性能及測試、修訂耐高溫性能要求、新的翻滾、震動性能要求及測試方法、救命器佩戴在人體模型上做五個不同動作後的警報測試，可證，以上之修訂皆與防焰測試無關。2013年版第2頁亦敘述重要的修訂內容，其內容新增了對無線電救命器(RFPASS)的最低性能要求，因此也在第六章增加對無線電救命器的警報音量性能要求，第八章增加對無線電救命器的測試方法，由此可證2007、2013針對救命器之修訂皆與防焰測試無關。

4.原告救命器之美國原廠GRACE公司所出具之聲明書亦證明，EN與NFPA是依照相同之步驟測試，事實上EN137:2006之測試項目及步驟皆是參考NFPA1982:1998之步驟項目而訂定。EN137:2006關於防焰測試後要求餘焰不得超過5秒；NFPA1982：1998要求救命器與火焰直接接觸，時間長達10秒鐘，最高溫平均不超過950℃，餘焰時間不超過2.2秒，兩相比較即可清楚得知，NFPA1982:1998對於防焰性能之要求遠遠嚴格於EN137:2006之標準，故原告提供之救命器有關於防焰性能遠優於次低標廠商所提供之救命器。

㈧原告以同款救命器產品參與多家消防單位招標，多次得標至少經苗栗縣政府消防局、臺東縣消防局、臺北市消防局、高雄市政府消防局、嘉義縣消防局及臺中市消防局等機關採用且驗收合格，行銷市場多年，安全無虞：

1.苗栗縣政府消防局105年個人用救命器28個採購案，其採購規格，壹、採購項目規範：八、防焰測試須通過NFPA1982標準測試合格（驗收時請檢附證明文件），並由原告得標。該標案針對防焰測試亦僅載明通過NFPA1982標準測試合格，無年度版本之要求，且不採EN137之標準，顯見該局對於EN137並非救命器之檢驗標準，NFPA1982始屬救命器之檢驗標準一事明瞭，且NFPA1982：1998版本之防焰測試標準與最新2013年之版本並無差異。

2.臺東縣消防局辦理104年度購置個人救命器74個採購案，亦由原告得標，其有關個人用救命器之採購規格，貳、採購項目規範：二、（七）防焰測試須通過NFPA1982或EN137或同等級以上標準測試合格。可知實務上辦理救命器之採購，有關防焰測試須通過NFPA1982標準測試合格，並不會有年度版本之記載，蓋招標機關了解NFPA1982：1998版本之防焰測試標準與最新2013年之版本並無差異，且目前市面上尚無符合NFPA1982：2013版本之產品。此對照原證22採購項目規範：

一、熱顯像儀：（一）須符合NFPA0000( 0000年)或同等級以上標準測試合格，可知招標機關於個人救命器之防焰測試要求通過NFPA1982標準，乃刻意不記載NFPA 1982標準之年度版本，只需要通過NFPA1982標準測試合格即可。

3.臺北市政府消防局104年度購置救命器採購案亦由原告得標，其採購項目規範：八、防焰測試須通過NFPA 1982或EN137或同等級以上標準測試合格。同樣未有年度版本之記載。

4.臺中市政府消防局104年度380個救命器採購案、高雄市政府消防局103年度個人安全警示器50個採購案、嘉義縣消防局空氣呼吸器組78組暨個人安全警示器53個採購案皆由原告得標並提供與本案相同產品之救命器驗收完畢。

5.綜上說明，原告之救命器確實經各地方政府消防局採用，安全無虞，且防焰測試確實通過NFPA1982標準測試合格。且各地方政府消防局有關救命器之防焰測試規範項目，至多要求須通過NFPA1982或同等級以上標準測試合格，未見年度版本之限制，臺中市政府消防局、高雄市政府消防局及嘉義縣消防局有關個人救命器甚至未有防焰測試之要求，足徵原告提供之救命器符合各地方政府消防救災之需求。

㈨原告損害部分：按行政訴訟法第7條：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」、第307條之1：「民事訴訟法之規定，除本法已規定準用者外，與行政訴訟性質不相牴觸者。亦準用之。」民事訴訟法第244條第4項：「於前述原因事實範圍內，僅表明其全部請求之最低金額，而於言詞辯論前補充其聲明。其未補充者，審判長應告以得為補充。」查被告決標決定違反公開原則、程序正義、明確性原則及誠實信用原則而不成立，致使原告以最低標得標之權利受有損害，原告自可依行政訴訟法第7條規定請求被告賠償損害。又損害賠償金額以原告原本可自系爭採購案獲得之盈收為依據，並依前揭規定，僅表明其全部請求之最低金額10萬元，而於言詞辯論前補充其聲明等情，並聲明求為判決：確認被告異議處理結果及被告104年10月2日彰消行字第1040022423號函決標決定違法。

三、被告則以：

㈠關於系爭採購案，其中採購標的之一型號「Rescue Pass (Duo PassⅡ)救命器」，有關防焰效能部分，檢視原告提供之國外第三方公正實驗室SEI證明文件，經被告承辦人向SEI實驗室查證，回復該文件確為真實，惟係於西元2000年5月9日核發且在當時為有效，但不得作為證明符合NFPA1982西元2013年改版後之標準，並禁止所有廠商在通過舊版本NFPA1982的救命器上標註NFPA1982認證標籤。嗣後至NFPA官網查詢，得知NFPA1982於西元2007年已改版1次，目前最新版本為西元2013年，且有關NFPA1982相關規範說明如下：

1.通過認證之商品外觀必須有標籤標示製造商、製造地、批次、製造日期及認證單位。因原告提供之救命器外觀未有相關標示，究為原告所宣稱「唯一美國原裝進口且經過NFPA認證之救命器」，亦或是山寨仿製之次級品，被告不得而知，亦不得不執為爭執之點。

2.查NFPA規定版本更新時，新版本即取代所有舊版本。而原告所提交者，其外觀未有相關標示，且有關防焰效能部分，係屬西元1998年之版本，雖附有國外第三公正實驗室SEI證明文件，惟該證明文件係西元2000年5月9日核發而在當時雖為有效，但不得作為證明符合NFPA1982西元2013改版後之標準，並禁止廠商在通過舊版本NFPA1982的救命器上標註NFPA1982認證標籤。是NFPA規定版本更新時，新版本即取代所有舊版本，則原告所提供之救命器及證明文件，實不符合NFPA1982西元2013年改版後之標準，則原告投標文件內容不符合招標文件之規定。

3.再查NFPA官網所述，NFPA1982認證標準已於2007年改版1次，當時即是經統計因救命器於火場高溫有發生功能失效情形，足見在此之前之相關標準(含原告於西元2000年之認證)是有安全疑慮的。基於上開事證，被告認為原告有降低品質，不能誠信履約，爰依「政府採購法第58條處理總標價低於底價百分八十案件之執行程序」相關規定，不通知原告提出差額保證金，逕決標予庭鶴公司，應屬適法。

㈡原告所提高雄市政府消防局103-A275「103年度空氣呼吸器(全套)及面罩(含肺力閥裝備)」之採購案並無包含救命器，另104-41之「個人安全警示器」之採購案並無規範「防焰測試須通過NFPA1982或EN137或同等以上標準測試合格」等相關防焰規範，故前開高雄市政府消防局之標案，與採購案需求顯有不同，自不可混為一談。

㈢申訴審議判斷書載明：「雖然招標機關於其規格說明書上僅載明『防燄測試通過經NFPA1982』，並未限定是那一版本，但依一般通念，應認為招標機關所欲採購之救命器須係屬最新版本(即2013年)，蓋救命器關係著招標機關人員於救災時之生命身體安全，最新版本與申訴廠商所提供之版本在防焰測試標準有所不同，而影響救命器於火場高溫之功能。申訴廠商於投標時所附之規格註明係屬NFPA1982西元1988年版本，招標機關於審標時雖錯誤認定申訴廠商所提規格是符合系爭採購規範，而予以審查通過；惟依本法第50條第1項第2款規定「投標廠商有下列情形之一……於開標後發現者，應不決標予該廠商：……二、投標文件內容不符合招標文件之規定。』，故申訴廠商於本案開標時雖屬最低標，但招標機關亦不應決標予申訴廠商，亦不得依本法第58條規定，給予其說明之機會。嗣招標機關未決標予申訴廠商之理由雖有不當，惟依訴願法第79條第2項規定『原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由』；因此，招標機關最後未決標予申訴廠商仍應認屬正當有理由。」理由值得贊同等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：被告以原處分以次低標廠商為最低標廠商，決標予庭鶴有限公司，而未決標予最低標之原告，認事用法有無違誤？

五、經查：

㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第6條第1項所明定。是人民對於尚不具有形式存續力之違法行政處分之救濟，固應提起撤銷訴訟，且須遵守撤銷訴訟之提起期間，然如行政處分在人民提起撤銷訴訟之前已執行完畢而無回復原狀可能者，即無提起撤銷訴訟之實益及必要，此際若人民具有即受確認判決之法律上利益，為貫徹人民依憲法第16條規定享有之訴訟權，得依行政訴訟法第6條第1項後段規定直接獨立提起確認行政處分違法訴訟。又行政訴訟法對於該類型之確認行政處分違法訴訟之提起，並未設有救濟期間之限制，且對於訴訟可能性之濫用，可以透過確認利益存在之要件加以限制，以維持法安定性，故無訴願法第14條、政府採購法第76條、行政程序法第98條或行政訴訟法第106條救濟期間規定之類推適用（參照最高行政法院101年度判字第760號判決意旨）。

㈡經查，本件被告辦理系爭採購案，於104年7月31日開標，原告之標價為最低，且低於被告核定底價80%，被告依政府採購法第58條規定，於104年8月6日以彰消行字第1040017397號函通知原告提出說明，原告分別以104年8月7日揚字第000000000000號函、104年9月14日揚字第000000000000號函及104年9月18日揚字第000000000000號陳情函向被告說明並請求簽約，惟經被告審酌結果，認為有降低品質，不能誠信履約之虞，不通知原告提出差額保證金，不決標予最低標之原告，而於104年9月24日另行決標予次低標廠商庭鶴公司（下稱原處分），並以104年10月2日彰消行字第1040022423號函通知原告，原告對該決標結果不服，向被告提出異議，被告以104年10月26日彰消行字第1040024056號函復異議處理結果，原告不服異議處理結果，提出申訴，經申訴審議判斷駁回，上情有系爭採購案開標紀錄、原告函文及被告上揭相關函文、決標紀錄、申訴審議判斷書等附卷可稽（原處分卷第104、253-255、269、272、291-299、311-314、330、350-356、459-471頁），堪予認定為真實。顯見，原告為系爭採購案之利害關係人，且本件系爭採購案經被告原處分決標予庭鶴公司後，處分業已執行完畢且無回復原狀可能，自屬有即受確認判決之法律上利益，則原告依行政訴訟法第6條第1項後段規定提起本件確認原處分違法之訴訟，即無不合。

㈢次按政府採購法第1條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」依此，政府採購法立法目的，是為建立公平、公開之政府採購程序，以提升採購效率與功能，確保採購品質，使政府採購程序回歸市場競爭機制；且為維護公共利益，確保政府採購效益。政府採購法第6條第2項另明定：「辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」其立法意旨在賦予採購人員得基於公共利益、採購效益等專業考量，為適當之採購決定。是為防範最低標廠商以不合理偏低標價得標，政府採購法第58條復規定：「機關辦理採購採最低價決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標與該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」準此，最低標廠商因標價低於底價百分之80，甚至不足百分之70時，是否有政府採購法第58條規定「標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」之情事，即須由招標機關衡量具體情形為判斷，其認定權限屬招標機關，並非參與投標廠商決定。又政府採購法施行細則第79條第1款規定：「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之80者。」特別就政府採購法第58條所稱總標價偏低，明定以低於一定比例者為限。又政府採購之主管機關工程會就上開政府採購法第58條規定之執行，訂有採購法第58條執行程序供採購機關作為準則，核係主管機關依職權所為技術性、細節性之行政規則，與政府採購法第58條規定意旨無違，行政機關於辦理政府採購案時自得加以適用。而依行為時工程會100年8月22日工程企字第10000261091號函修正發布之採購法第58條執行程序第4項之規定，就最低標廠商總標價態樣為「最低標之總標價低於底價之百分之八十，但在底價百分之七十以上，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」，機關執行程序為：「限期（由機關視個案特性及實際需要，訂定合理之期限）通知最低標提出說明，不得未經說明而逕行通知最低標提出擔保（即押標金保證金暨其他擔保作業辦法第30條所稱「差額保證金」），並視情形為下列之處理：二、最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。」又附註執行原則第2點：「機關通知廠商提出差額保證金前，應予提出說明之機會；廠商無自行擇定提出說明或差額保證金之權利。機關未通知廠商提出差額保證金者，縱廠商主動提出差額保證金，機關亦應拒絕。」是被告於通知最低標廠商於通知期限內提出說明後，如於特殊情形下，亦得不通知最低標廠商提出差額保證金，逕不決標予該最低標廠商。

㈣關於系爭採購案，其中採購標的之一救命器，原告提出型號「Rescue Pass( Duo PassⅡ)救命器」，雖經被告審查合格通過，開標結果並以原告為最低標廠商，惟因低於被告核定底價80%，經原告提出說明，有關防焰效能部分，被告檢視原告提供之國外第三方公正實驗室SEI證明文件後，向SEI實驗室查證，回復該文件確為真實，惟係於西元2000年5月9日核發且在當時為有效，但不得作為證明符合NFPA1982西元2013年改版後之標準，並禁止所有廠商在通過舊版本NFPA1982的救命器上標註NFPA1982認證標籤（原處分卷第302頁）。嗣後被告至NFPA官網查詢，得知NFPA1982於西元2007年已改版1次，目前最新版本為西元2013年，且有關NFPA1982相關規範說明如下：1.通過認證之商品外觀必須有標籤標示製造商、製造地、批次、製造日期及認證單位。例如被告所提示本院卷第78頁下方照片所示，因原告提供之救命器外觀僅有標示製造商，未有其他相關標示（見本院卷第78頁上方照片及第106頁），尚不符系爭採購規範「防焰測試須通知NFPA1982或EN137或同等以上標準測試合格」。又NFPA規定版本更新時，新版本即取代所有舊版本，有NFPA0000-0000版本可稽（原處分卷第304頁、本院卷第56頁），且依NFPA官網所述，NFPA1982認證標準於2007年改版1次，當時即是經統計因救命器於火場高溫有發生功能失效情形，足見在此之前之相關標準（含原告於2000年之認證）係有安全疑慮的（原處分卷第305-307頁、本院卷第57-61頁）。基於上開事證，被告雖依政府採購法第58條之規定，通知原告於開標次日起3日內提出書面說明，原告並於函文被告針對個人用救命器之防焰要求提出相關說明，被告仍認為原告有降低品質，不能誠信履約等特殊情事，不再依同法第58條之規定，另通知原告限期提出差額保證金，逕不決標予原告，而決標予次低標之庭鶴公司，並無違法之處。

㈤原告雖稱其所提供之救命器產品上均清楚標示原廠名稱及產品名稱，系爭救命器係由美國Grace公司所製作，經原廠出具書面證明無誤，該書面經公證後復經中華民國駐芝加哥臺北經濟文化辦事處驗證，且Grace公司產品目錄有系爭救命器之介紹，有關防焰測試明確記載He at & Flame Test acc.8.13,NFPA-1982,1998，即清楚表示系爭救命器之防焰測試有經過NFPA-1982之認證，防焰功能安全無虞。惟查，該產品目錄雖載有防焰測試經過NFPA0000-0000之認證，惟其僅為產品宣傳販售之目錄，並非確實經測試符合結果之證明文件，況且縱認該產品經過認證，亦屬1998年舊版之認證，不符NFPA1982認證標準2007年改版後之規定。

㈥原告又稱NFPA1982關於防焰測試之標準，1998年版本與2007年、2013年版本相同（本院卷第117、118頁），差異僅在於有無配備事件紀錄器而已，而事件紀錄器並無關救命器之防焰功能。且符合2007版本之產品市價約15,615元，依被告概算表之經費僅列3,500元，可見系爭規範之規定不可能指符合2007年或2013年版本之產品等語。然查承上所述，NFPA既認其檢驗標準版本更新時，新版本即「取代（supersede）」所有舊版本（原處分卷第304頁、本院卷第56頁），亦即舊有安全標準已遭廢棄，改以更新後之標準取代，而非新舊版本同時並存。被告提出檢驗機關SEI覆函內容亦稱，認證固然屬實，但僅限於「當時有效」（at that time），並且對於NFPA1982於2013年之安全標準，即非有效（…not val-id for newly manufactured PASS devices as the NFPA0000-0000 standard…），並禁止廠商於產品標示符合舊版NFPA1982之標準（原處分卷第302頁、本院卷第54頁）。顯見，本件投標當時，原告提供之個人救命器，雖非違禁品，但其並不符合投標當時NEPA1982之安全標準，足堪確認，因此自難主張系爭產品符合舊版NEPA1982之安全標準，認其符合本件招標關於個人救命器之產品規格。

㈦原告雖稱系爭採購案之規格文義明確記載「整套除個人用呼吸器及攜行箱外，須符合EN137：2006Type2或更新版並具CE認證」，已針對個人用救命器之採購項目規範，僅要求「防焰測試須通過NFPA1982或EN137或同等級以上標準測試合格」，未規定須為何版本，並無如「空氣呼吸器用氣瓶、空氣呼吸器用背架、面罩及肺力閥組有認證版本」之記載，依一般通念顯然係刻意區分項次之規格需求等語。但查系爭產品係供消防員於火場救災搶險之勤務使用，揆諸契約本旨及社會通念，自應解為採購「認證有效」之設備，始與政府採購目的相符。本件招標產品規格共有五項：記載如下「貳、整組空氣呼吸器組包含下列項目，整套除項次四、五外須符合EN137:2006Type2或更新版並具CE認證：一、空氣呼吸器用氣瓶（另須符合EN12245: 2002或更新版或DOT-SP之規定）。二、空氣呼吸器用背架。三、面罩（另須符合EN136:1998CLASS3或更新版本）及肺力閥組。四、個人用救命器。五、攜行箱。」然查上述五項產品，雖然記載整套除項次四、五外須符合EN137:2006Type2或更新版並具CE認證，但尚不得據此解為其餘項次一、二、三之產品即可容許舊版安全標準之產品規格，例如項次一及項次三，均有符合一定產品標準「或更新版」等字樣，顯見被告抗辯系爭個人用救命器仍須符合「認證有效（亦即最新版本）」之安全標準，確屬有據。況查，原告如就個人救命器安全標準之版本產生疑義，亦得於投標前依政府採購法第41條之規定請求被告釋疑，原告既未就此請求釋疑，即難嗣後責問被告招標規格之記載錯誤或者未臻明確。至於被告未於審標階段發現上述產品安全標準之爭議，並依政府採購法第51條之規定，於開標前通知原告說明，固有未洽，但是此項程序瑕疵並無礙於被告於開標後始發現原告產品規格不符，並依政府採購法第50條之規定，於開標後不予決標。

㈧原告所提高雄市政府消防局103-A275「103年度空氣呼吸器(全套)及面罩(含肺力閥裝備)」之採購案並無包含救命器。另高雄市政府消防局104-41之「個人安全警示器」之採購案並無規範「防焰測試須通過NFPA1982或EN137或同等以上標準測試合格」等相關防焰規範，此有上揭兩標案需求規格、內容規範在卷可稽（本院卷第67、76頁）故前開高雄市政府消防局之標案，與採購案需求顯有不同。至於其餘標案或有要求驗收時須檢附通知NFPA1982標準檢試合格等文件或產品需為2015年或決標日以後製造之全新品等其他要求，不一而足，與本件採購標的是否相同規範，仍有疑義。是原告上揭主張，亦無足採。

㈨綜上，系爭採購案開標時，原告雖為最低標廠商，然因其最低標低於底價80%（在底價70%以上），被告依政府採購法相關規定通知原告限期提出報價偏低及履約能力之說明，復認定原告之說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，故以原處分決標於次低標廠商庭鶴有限公司，未決標予原告，於法自屬有據。異議處理結果及申訴審議判斷並無違誤，原告請求確認被告對系爭採購案所為庭鶴公司為得標廠商之公告違法，提起本件確認之訴，並無理由。

六、綜上所述，原告請求確認原處分及異議處理結果違法，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審酌後，或與本件之爭點無涉，或對本件判決結果不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭