臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十年度訴字第一五二三號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一五二三號

原告

乙○○

原告

丁○○

原告

丙○○

原告

寅○○

原告

己○○

原告

庚○○○

原告

甲○○

原告

辛○○

原告

壬○○

原告

癸○○

原告

子○○

原告

丑○○

原告

卯○○

原告

辰○○

原告

戊○○

原告

巳○○

原告

午○○○

右十人共同

訴訟代理人　乙○○

被　　　告　臺中市政府

代　表　人　未○○市長）

訴訟代理人　酉○○

　　　　　　　　申○○

　　　　　　　　吳志清律師

右當事人間因收回被徵收土地事件，原告等不服內政部中華民國九十年十月五日台 (

九十)內訴字第九○○六○四六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

一、事實概要：緣陸軍總司令部裝甲兵旅台中戰車修造工廠需用坐落台中市○○○○段等土地，乃由國防部轉內政部報經行政院以民國（下同）四十二年四月六日台四十二（內）字第０五七八號令核准徵收，並完成徵收程序在案。嗣原告等於八十七年九月七日依土地法第二百十九條之規定向被告申請發還被徵收之系爭土地，經被告以八七府地用字第一三六六一九號函移由陸軍總司令部政戰部以八十七年十月二十三日（八七）伯耐字第七０六０號函復原告等表示系爭土地已依徵收計劃使用完峻，且無土地法第二百十九條之適用等情。原告等不服行政院之前揭核准徵收處分，於八十八年一月二十五日向行政院提起訴願，經行政院以已逾提起訴願之法定期間予以決定駁回。原告等不服，提起行政訴訟，由最高行政法院以八十九年裁字第一０四五號裁定駁回並敘明請求收回被徵收之土地，應向該管市、縣地政機關聲請在案。嗣原告等又於九十年元月六日向被告陳情照徵收價額收回土地，並以被告於法定期間內應作為而不作為，損害原告等人之權益為由，於九十年五月二日再提起訴願，惟被告已於九十年七月四日以九十府地用字第九一八一三號函拒絕原告之請求，內部政乃決定訴願不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈撤銷訴願決定及原處分。

⒉撤銷行政院台四十二（內）第五七八號土地徵收令，發返被徵收土地。

⒊准原告依土地法第二百十九條第一項照原價買回被徵收土地。

㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

三、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈司法院釋字第五一三號解釋明示：都市計畫法制定目的，在於改善居民生活品質，促進鄉鎮均衡發展，如各級政府因公益所需，必須徵收人民土地時，應嚴守法定徵收土地要件，並踐行程序正義，才可為之。解釋理由書並強調如未變更都市計畫就徵收人民土地已違反都市計畫法第五十二條徵收程序的規定，牴觸憲法保障人民財產權意旨，此徵收行為屬有瑕疵的行政處分，權益受損之土地所有權人應受補償，亦得提起行政救濟程序請求撤銷此項行政處分。此號解釋確定了都市計畫法係特別法，法律位階優於徵收人民土地之土地法，否決行政院八十八年八月十三日台八八訴字第三一０七四號訴願決定及行政院八十九年二月九日答辯書所稱：「依當時都市計畫法並無徵收私有土地不得妨礙當地都市計畫之規定。」之見解，原告等因此請求撤銷土地徵收之行政處分。

⒉司法院釋字第二三六號解釋亦指出：因公共事業之必需而徵收私有土地，若徵收後不依核准計畫使用，不論其變更原使用目的或用途：：：自均係不依核准計畫使用，此顯見徵收之草率，徵收之土地非全屬必需：：：法律為保障私人財產，防止濫用徵收權起見，乃准許原土地所有權人得照原徵收價額收回土地。本件於八十一年時，戰車修造工廠裁撤，併入南投縣集集之陸軍兵整中心，系爭土地即興建成十五層之「錦宏五權天下大樓」及「台中司法新廈」，而剩下之土地更被移充作眷村建地，現供九二一地震受災戶使用，是此變更徵收土地用途而無法依原訂徵收計畫使用，已符合原土地所有權人收回被徵收土地之條件。

⒊依最高行政法院八十九年八月十日八十九年度裁字第一０四五號裁定及司法院釋字第五一三號、第二三六號解釋意旨，原告等於九十年元月六日向被告陳情照徵收價額收回土地，被告卻於法定期間內應作為而不作為，損害原告等人權益，原告等乃於九十年五月二日再提起訴願，請求原處分機關即行政院，撤銷土地徵收之行政處分，發還原告等被徵收之土地。行政院以發還土地屬內政部管轄而發交內政部處理，內政部故意將最高行政法院之裁定：「原告請求依土地法第二百十九條第一項收回被徵收之土地部分」轉移成土地法第二百十九條第二項做不同處分，移花接木後竟決定訴願不受理，有違前揭最高行政法院裁定及司法院大法官解釋之意旨。

⒋本件系爭土地首次被編定為住宅區、商業區而非工業區或公共設施用地係始於日據時期昭和十年一月十一日台中州告示第一號之「台中市區擴張計劃圖」。三十四年十月二十五日台灣光復時，台中市「暫依舊制」，至四十三年公佈都市計畫止，期間依舊制，則四十二年系爭土地被徵收時，當然沿用日據時期舊台中市都市計畫，因徵收私有土地程序須發放補償金給原地主後才算完成，故徵收延續數年，既違反舊都市計畫，更違反新都市計畫。系爭土地於行政院四十二年（內）字第五七八號徵收令進行徵收後，前後分三批次進行徵收，而四十三年首次都市計畫公布時，第一批原地主之補償金皆尚未發放，在此徵收程序尚未完成情形下，都市計畫公布實施後，被告明知系爭土地皆被規劃為住宅區和商業區，竟違反自己公布之都市計畫而繼續徵收，明顯違法。

⒌依內政部七十七年七月二十九日台內營字第六一六七八二號函意旨，可知內政部對徵收之土地在都市計畫上時，有所限制。本件為都市計畫案例，任何坐落在土地上改變原本土地的使用情況，皆屬於都市計畫事務。四十二年行政院頒布土地徵收令時，被告依據「土地使用分區管制規則」或「都市計劃細則」，應就環境品質、交通影響、市容觀瞻以及市民享用與否來考量設置裝甲兵旅戰車修造工廠之違章大建築在市中心區對都市發展之衝擊，以維護都市計畫之完整。惟被告違法徵收系爭土地後，經數次都市計畫之通盤檢討，始終違法未依據「土地使用分區管制規則」或「都市計畫細則」將裝甲兵旅戰車修造工廠違章大違建之土地變更為工業區或國防軍事用地，而大部分均維持住宅區及商業區狀態，以住宅區及商業區遠高於工業區或國防軍事用地之價值，有圖利軍政機關之嫌。八十一年戰車修造廠裁撤，被徵收土地變更用途，無法依原訂徵收計畫使用，而被告對此完全迴避不提，侵害原告等人權益。

⒍本件徵收案發生於四十二年，依據法律不溯既往原則，應適用土地法七十八年修正前之第二百十九條條文：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回土地。」，且此條文並無行使收回期限之限制。戰車修造廠已於八十一年間裁撤，系爭土地不再具有當初徵收用途，原告等人即得照原徵收價額收回其土地，且無請求收回權時效之問題，此觀司法院釋字第一０七號解釋：「已登記不動產原所有權之回復請求權，無民法第一百二十五條消滅時效規定之適用。」即明。

⒎於四十六年，美軍因軍事需要，由軍方以每坪一百多元低價徵收台中市西屯區○○○段百餘戶之土地，作為高壓線道路、外信標台等用途，徵收土地情形與本件相同。於軍事需要結束後，該地段地主要求購回被徵收土地，已經國有財產局同意以特案方式將原徵收土地標售，由原地主買回。同樣情形，本件被告卻駁回原告等人之請求，不符公平原則，何況本案之徵收係嚴重妨礙都市計畫法之違法徵收。

㈡被告答辯：

⒈關於本案都市計畫乙節：茡⑴四十二年徵收當時之都市計畫係依二十八年六月八日國民政府公布之都市計畫法辦理，被告首次都市計畫擬定始於四十三年，四十二年時並未擬定都市計畫。依徵收當時都市計畫法並無徵收私有土地不得妨礙當地都市計畫之規定。

⑵陸軍總司令部管有原「裝甲兵旅台中戰車修造工廠」處舊址，按四十五年十一月一日發布都市計畫斯時之使用分區分別為住宅區○○○○○道及道路用地，六十五年公告細部計畫並配合變更主要計畫，計增設文小（三八）一處及部分細部計畫道路，七十五年主要計畫通盤檢討廢除部分主要計畫之道路用地及變更部分計畫道路、住宅區為商業區，七十九年細部計畫通盤檢討廢除部分細部計畫道路。𪲘

⑶本件系爭土地現在之都市計畫使用分區為住宅區○○○區○道路用地、園道、文小用地。

⒉關於補償地價乙節，本件係四十二、四十四年間被告代陸軍總司令部辦理「裝甲兵旅台中戰車修造工廠」土地徵收案，因歷經四十餘年，有關徵收公告文、領款通知函、地價補償印領清冊等資料已逾公文保存年限，被告查無此案資料。又本件徵收之：台中市南區○○○○段三八０之一地號土地，依土地登記簿記載於四十四年二月十二日徵收，原土地所有權人「何張崁」乃原告乙○○之先母，於四十九年十一月一日產權移轉為「國有」，管理機關為陸軍總司令部。按被告辦理土地徵收囑託地政事務所辦理產權移轉登記時，應檢附土地所有權狀、地價補償印領清冊等證明文件，始可辦理移轉登記，系爭土地登記簿記載既移轉登記為「國有」完成登記，應認定本件補償地價已發給完竣，業依土地法第二百三十三條之規定完成程序。

⒊依土地第法第二百十九條第二項規定，原告等請求收回被徵收土地，應向該管市、縣地政機關聲請，市、縣地政機關於受理後，應擬具處理意見，轉報原核准徵收機關核准。系爭土地之需地機關為「陸軍總司令部」，被告為代辦機關，原告等陳情發還土地案，業經陸軍總司令部政戰部八十七年十月二十三日（八十七）伯耐事字第七０六０號函復：「本案土地奉行政院令核准徵收，並依徵收計畫使用完竣，故無土地法第二百十九條之適用。台中戰車修造工廠遷建後，復於八十五年間層報行政院核准，依『國軍老舊眷村改建條例』規定納入改建總冊之土地清冊內運用。」辦理在案。

⒋內政部八十三年五月三日台內地字第八三七七三七七號函略以：「：：：修正前之土地法第二百十九條未若修正後之同法條對於原土地所有權人之收回權有期限之限制，而多數學者及部分實務上見解：：：認為應類推適用民法第三百八十條關於買回五年期間之規定：：：惟亦有認為可類推適用民法第一百二十五條一般請求權十五年時效期間之規定：：：又上揭土地法所定一年之期間，依學者及實務上見解，均認為應自徵收完畢之日，即以補償地價及其他補償費發給完竣之日起算：：：」。系爭土地依土地登記簿記載已移轉產權為「國有」，管理機關為陸軍總司令部，既已完成登記，應認定本案補償地價已發給完竣。且原告申請依土地法第二百十九條之規定收回土地案，已逾土地法第二百十九條、民法第一百二十五條、第三百八十條規定行使收回期限之規定。基於維護原告權益，被告曾將本案辦理情形分別於九十年七月二十日、九月十二日以九十府地用字第１００６０３號函、九十府地用字第１２７４８１號函報請內政部核示，經內政部以九十年十月三日台（九十）內地字第九０一三七九七號函示：「原告所請發還土地案與土地法第二百十九條規定不符，擬不予發還：：：」在案，被告即依上開函示分別於九十年十月十五日、十一月七日以九十府地用字第一三八七四三號函、九十府地用字第一三三四五四號函復原告。

⒌原告請求撤銷之行政院四十二年四月六日台內字第五七八號令核准徵收處分，係屬行政院管轄而非被告職權所及事項。又被告對人民申請收回被徵收土地事件，雖係受理窗口及執行機關，惟並無准駁權限，原告以被告為起訴對象，有當事人不適格之違法。

⒍係爭土地於四十二年間徵收供陸軍戰車基地勤務廠使用近四十年後，八十一年七月該戰車基地裁撤遷離，而變更用途，亦僅係使用目的完成後，國有財產管理機關管理權合法行使之範疇，依前行政法院七十二年判字第二一七號判例意旨，不生「不依核准計劃使用或於徵收完畢一年後不實行使用」之問題。

理由

一、原告丁○○、丙○○、寅○○、己○○、庚○○○於言詞辯論期日經合法通知、無正當理由不到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依被告聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

二、依現行土地法第二百十九條第一項規定，請求收回被徵收之土地，應向該管市、縣地政機關聲請。八十九年二月二日公布，同月四日生效之土地徵收條例第九條第一項亦規定：「：：：原土地所有權人得於徵收公告之日起二十年內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地」，是原告以被告為起訴對象請求收回原被徵收之土地，尚無當事人不適格情事，再予敘明。

三、按「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」，修正前土地法第二百十九條固有明文。惟按「需地機關是否已於徵收完畢一年後實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之各別原所有權人之各個地區為認定已否實行使用之準據，徵收土地如依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，不發生原土地所有權人照原徵收價格收回其土地之問題。本件係爭土地，於民國四十六年間徵收完畢後，即已連同同段其他地號之土地作為國民小學校舍及校園使用，就本案徵收土地之整體而言，顯已按計畫使用完畢，其後縱令變更使用方法，要難因此否定其早已為整體使用之事實，自無土地法第二百十九條之適用。」前行政法院七十二年度判字第二一七號著有判例。本件原告乙○○、甲○○、辛○○、壬○○、丑○○、癸○○、子○○、卯○○、辰○○、戊○○、巳○○、午○○○既均供承戰車修造工廠於八十一年間裁撤後，系爭土地始興建「錦宏五權天下大樓」、「台中司法新廈」及移充作眷村建地，則顯見系爭徵收之土地於徵收後已依核准計劃做戰車修造工廠使用完畢，其法定要件即已具備，嗣至八十一年後雖確變更使用，惟此係屬土地所有權使用範疇，要難因此否定其早已依核准計劃使用及已按核准計劃使用完畢之事實，自不生原土地所有權人照原徵收價格收回土地之問題。另原告等主張大法官會議釋字第二三六號解釋文指出：「因公共事業之必須，而徵收私有土地，若徵收後不依核准計劃使用，不論其變更原使用目的或用途，：：：自均係不依核准計劃使用」，惟查司法院釋字第二三六號解釋之解釋文及解釋理由均未為如上述之解釋，原告等對此顯有誤解。是原處分否准原告等依土地法第二百十九條請求照原徵收價格收回土地自無不合。訴願決定以於訴願中原處分機關已作成處分，則原處分機關不作為之處分已不存在而不予受理固有未當（應依訴願法第八十二條第二項以受理訴願機關未為決定前，應作為之機關已為行政處分為由，認訴願無理由，以決定駁回），惟其駁回原告等之訴願結果仍屬相同，仍應予維持，原告等聲明求為撤銷訴願決定及原處分為無理由，應予駁回。其另請求准原告依土地法第二百十九條第一項照原價買回被徵收土地亦屬無理由，應併予駁回。

四、又按提起撤銷訴訟，須以經過訴願為其前提，其未經過訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許，此觀行政訴訟法第四條第一項規定甚明。本件原告等就系爭土地之原徵收處分，並未依法再提起訴願，其逕行提起此部分行政訴訟，核與上開規定不合，不應准許。

五、再系爭土地之徵收既由國防部轉內政部報經行政院以四十二年四月六日台四十二（內）字第○五七八號令核准徵收，則有權撤銷徵收處分者亦係行政院，原告等以台中市政府為被告請求撤銷行政院之前揭核准徵收處分，其當事人顯不適格，亦難准許。又原告等曾就此核准徵收處分向行政院提起訴願，經行政院決定駁回，並經最高行政法院以八十九年度裁字第一○四五號裁定維持而告確定在案，原告等就已確定之部分，重行起訴，有違一事不再理之原則，亦為法所不許，是已無依行政訴訟法第一百零七條第二項準用第一項裁定命原告補正以行政院為被告之必要，併予敘明。兩造其餘訴辯事由，已無審究之必要，爰不予斟酌，再予敘明。

六、依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第二百十八條、第一百零四條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、第八十五條第一項前段、第七十八條判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官　沈　水　元

法院書記官　邱 吉 雄