臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴字第六四三號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第六四三號

原告

甲○○

被告

臺中縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因提供行政資訊事件，原告不服教育部中華民國九十二年七月四日台訴字

第○九二○○九一一五二Ａ號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

壹、事實概要：原告於民國（以下同）九十一年十一月二十六日以書面向被告申請給付「台中縣教師申訴評議委員會評議規則」及「台中縣教師申訴評議委員會歷年來決定書」兩項資訊。經被告於九十二年一月二日以府教學字第○九一三五三四五九○○號函送原告教育部頒教師申訴評議委員會組織及評議準則乙份，並於函文說明二告知原告台中縣教師申訴評議委員會歷年來決定書依行政程序第四十六條，因涉及個人隱私，故未便提供。原告不服，向教育部提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造之陳述及爭點：

一、原告部分：

㈠聲明：

⒈被告應依行政程序法第一百五十四條之規定公布「台中縣教師申訴評議委員會評議準則」草案。

⒉被告應交付所屬「台中縣教師申訴評議委員會」八十九年至九十一年評議決定書或指明其所在供原告閱覽。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡陳述：

⒈緣原告於九十一年十二月二十四日以書面向台中縣政府申請給付（一）台中縣教師申訴評議委員會評議準則及（二）教師申訴評議委員會歷年來決定書兩項資料。惟台中縣政府九十二年一月二日府教學字第○九一三五三四五九○○號函復對於（一）台中縣教師申訴評議委員會評議準則，只給付教育部頒布之「教師申訴評議委員會組織及評議準則」（兩者係屬不同之法規）另對於（二）教師申訴評議委員會歷年來決定書，則拒絕給付。台中縣政府之決定已侵害原告依行政程序法及行政資訊公開辦法所定之權利，原告自得依訴願法第四條之規定向教育部提出訴願，惟教育部於九十二年七月四日駁回原告之訴願，原告為維護行政程序法及行政資訊公開辦法所賦予之權利，依行政訴訟法第五條第二項規定提起本件訴訟。

⒉第查台中縣政府教師申訴評議委員會係台中縣政府依教育部所頒「教師申訴評議委員會組織及評議準則」第五條規定由縣長遴聘委員十五人所組成，屬合議制之組織。九十一年十一月二十一日台中縣教師申訴評議委員會第三屆第四次會議討論「台中縣教師申訴評議委員會評議準則」草案，依行政程序法第一百五十四條之規定台中縣政府應向公眾主動公開該法令草案之內容；惟台中縣政府並未公告。經原告以書面請求，台中縣政府卻交付不同之法規，即教育部頒布之「教師申訴評議委員會組織及評議準則」意圖以李代桃僵之方法迴避公開之義務。經原告提起訴願，教育部認「因台中縣教師申訴評議委員會評議準則尚未完成研議及發布，核屬行政決定前之準備作業文件，行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。」為由駁回原告之訴願，惟查台中縣政府從未否認有「台中縣教師申訴評議委員會評議準則」（草案）之存在，教育部未予調查亦未說明其依據即主觀認定「尚未完成研議」。其認事法則顯與常理有違。且若真屬「尚未完成研議」，台中縣政府只需於函復中說明即可，何需以李代桃僵之方法用教育部頒布之「教師申訴評議委員會組織及評議準則」意圖蒙混原告。此部分請依行政訴訟法第一六四條之規定命台中縣政府交出九十一年十一月二十一日台中縣教師申訴評議委員會第三屆第四次會議紀錄即可認定。

⒊次查原告請求「台中縣教師申訴評議委員會」八十九年至九十一年決定書，係依據行政資訊公開辦法第四條規定：「行政機關之下列行政資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限：‧‧‧八、合議機關之會議紀錄」。另依同法同條第五項規定「第一項第八款所定合議機關之會議紀錄，指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單」。依法台中縣政府有主動公開之義務。今教育部卻以「申訴人於申訴書或在申評會所作陳述多涉及個人私密，該府拒絕提供，依法亦無違誤。」為由駁回原告之訴願，惟原告僅係請求「其審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單」並無請求相關當事人之申訴書或陳述，教育部亦未說明其法律依據。另教育部認「教師申訴評議委員會決定書與合議制會議紀錄有別。」如何有別？教育部亦未加說明，顯屬不附理由之決定，應以違法論。查教師申訴評議委員會決定書係將其會議決定，作成書面對外公布，本質與會議紀錄無異。且立法例上，公務人員保障委員會之申訴決定書均上網供公眾查閱，另考試院之訴願決定書亦同。此因行政程序法主張「公開為原則，限制為例外」之理念所實踐，教育系統何以得自外於中華民國法制之外？

⒋行政資訊公開辦法第五條對個人隱私有相關之規定：「行政資訊，除依前條第一項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供‧‧‧：五、公開或提供有侵害營業及職業上秘密隱私、個人隱私或著作人之公開發表權者。但法令另有規定、對公益有必要或經當事人同意者，不在此限。」本件係依行政資訊公開辦法第四條第一項第八款之規定請求，依第五條第一項之規定無適用個人隱私之餘地。且台中縣政府只需將當事人之姓名以○○等符號代替即無洩漏他人隱私之可能。台中縣政府及教育部並未說明何以不能以其他方法公開相關之資訊。

⒌再查教育部所頒「教師申訴評議委員會組織及評議準則」第三十條規定：「評議書以申評會（指申訴評議委員會）所屬之機關或學校名義為之，並作成正本以申訴文書郵務送達證書送達申訴人、為原措施之學校或主管機關、該地區教師組織及有關機關。」亦即系爭評議決定書依該規定需送達非屬當事人之該地區教師組織及有關機關。準此系爭決定書係屬公開之文件，台中縣政府又何以拒絕向原告公開。且台中縣政府就相關案件以普通件列案，並未對之加密，亦即台中縣政府員工均可依內部程序調閱；評議決定書既係公開，特定人員均可調閱，教育部所言無明文規定主動公開顯係推託之詞。

⒍另台中縣政府以涉及他人隱私，依行政程序法第四十六條第二項第三款之規定拒絕原告之請求。惟查行政程序法第四十六條係指同法第四十五條以外之卷宗及資料，且法規有規定保密者為限，方有適用餘地。今原告係請求行政程序法第四十五條所稱應主動公開之文件，自無同法第四十六條之限制。

⒎被告對其擬定之「台中縣教師申訴評議委員會評議準則」草案，辯稱係準備作業文件。惟查系爭法規草案係由台中縣政府教育局擬定，如依行政程序法第一五四條之規定應為預告程序，任何人對其內容均可表示意見。但被告並無將其公告，卻將系爭法規草案送請「台中縣教師申訴評議委員會」討論，即僅向特定人員公開其內容，已侵害人民依行政程序法第一五四條所賦予之權利。自行政程序法實施以來，台中縣政府所定法規其草案均不為預告程序，致縣民無法表示意見。

⒏另原告請求被告台中縣政府交付所屬「台中縣教師申訴評議委員會」八十九年至九十一年評議決定書或指明其所在供原告閱覽。係依行政程序法第四十五條第一項第八款之規定請求，被告卻以行政程序法第四十六條之規定抗辯，惟行政程序法第四十五條優先適用於第四十六條，且依據行政資訊公開辦法第四條規定：『行政機關之下列行政資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限：.... 八、合議機關之會議紀錄』。另依同法同條第五項規定『第一項第八款所定合議機關之會議紀錄，指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單』。台中縣教師申訴評議委員會既屬上稱法規之合議機關，即有行政程序法第四十五條之適用。擬請鈞院先行裁定本案適用第四十五條或第四十六條；如適用第四十五條，雙方應就第四十五條作攻防；若非屬第四十五條之情形，則以第四十六條為依據。

⒐綜上所陳，依行政程序法第四十四條之規定：「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。」現既無法律明文對系爭評議決定書限制其公開，被告台中縣政府並無說明其限制之法律依據，依行政資訊公開辦法第六條規定「行政資訊應依本辦法主動公開或應人民請求提供之。」台中縣政府並無拒絕之權限，為維護行政程序法及行政資訊公開辦法所賦予之權利，狀請鈞院賜判決如聲明。

二、被告部分：

㈠聲明：原告之訴駁回。

㈡陳述：

⒈依行政程序法第四十六條規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕：一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共治安或其他公共利益之職務正常進行之虞者。‧‧‧。」，今原告並非當事人及利害關係人，索取之資料其目的並未符合前開規定「主張或維護其法律上利益有必要者」，合先敘明。

⒉原告起訴略以：原告甲○○於九十一年十一月二十六日以書面向被告申請給付「台中縣教師申訴評議委員會評議規則」及「臺中縣教師申訴評議委員會歷年來決定書」兩項資訊。被告於九十二年一月二日以府教學字第○九一三五三四五九號函復對於（一）臺中縣教師申訴評議委員會評議規則，只給付教育部頒布之「教師申訴評議委員會組織及評議準則」（兩者係不同法規）意圖以李代桃僵之方式迴避公開之義務。另對於（二）教師申訴評議委員會歷年來之決定書則拒絕給付。教師申訴評議委員會既係行政資訊公開辨法第四條第一項第八款所指之合議機關，其會議紀錄（評議決定書）依法被告應主動公開。今被告以涉及隱私為由，拒絕給付。法有明文規定有保密之必要者始得免除公開之義務，今查教師法及教師申訴評議委員會組織及評議準則均無明文限制公開。被告之決定已侵害原告依行政程序法及行政資訊公開辦法所定之權利，原告自得依行政訴訟法第五條第二項規定提出訴訟。

⒊被告於九十一年十一月二十一日召開第三屆第四次教師申訴評議委員會，會中確曾討論「臺中縣教師評議委員會評議規則」（草案）但有多項仍在討論中並未在會議中定案，至今該項規則僅屬於準備作業文件，被告故轉而提供本縣教師申訴評議委員會目前準用之「教師申訴評議委員會組織及評議準則」，並無李代桃僵之嫌。而「臺中縣教師申訴評議委員會歷年來決定書」因係涉及個人隱私，而原告並非當事人或利害關係人，均屬行政程序法第四十六條之例外事項，故依法均未便提供。

⒋綜上所陳，原告之訴顯無理由，請依法為駁回原告之訴。

理由

一、按行政訴訟法第五條第二項課予義務訴訟，係以請求行政機關為一定內容之行政處分為前題，本件原告訴之聲明請求被告依行政程序法第第一百五十四條之規定，公布「台中縣教師申訴評議委員會評議準則」草案及交付「台中縣教師申訴評議委員會八十九年至九十一年評議決定書」或指明其所在供原告閱覽。查命令之公布、文書之交付或指明文書所在之事實說明，均為事實行為，並非「就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，自非行政處分，非可提起行政訴訟法第五條第二項之課予義務訴訟，本件原告起訴狀雖記載本件係依行政訴訟法第五條第二項規定提起訴訟，惟法院應就原告所主張起訴之原因事實判斷其法律上效果，不受原告所述法律上見解之拘束（最高法院二十六年渝上字第三五○號判例參照），觀諸本件原告訴之聲明並未請求撤銷原處分，僅請求被告為如前所述之事實行為，並參酌原告所主張之事實，及原告九十一年十二十六日致被告之申請書及其訴願書，均係請求被告給付上開文件等情，本件訴訟之性質應係給付訴訟，原告主張依行政訴訟法第五條第二項規定提起訴訟，尚有誤會。本件原告雖於起訴前提起訴願，訴願機關亦為實體決定，駁回訴願，仍不影響本件訴訟，合先敘明。

二、關於原告訴之聲明第一項部分：

㈠按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」行政程序法第一百五十條第一項及同法第一百五十九條第一項分別定有明文。依學者之見解，法規命令係規定有關人民權利之事項，一經發布即直接對外發生效力；至行政規則以行政體系內部事項為其規範內容，並無對外公布周知之必要，二者性質上顯有不同，不容混淆。

㈡本件原告訴之聲明第一項請求被告依行政程序法第第一百五十四條之規定公布「台中縣教師申訴評議委員會評議準則」草案。按行政程序法第一百五十四條規定：「行政機關擬訂『法規命令』時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項‧‧‧三、草案全文或其主要內容。‧‧‧」該條文顯係就「法規命令」所為之規定。查教師申訴評議委員會評議準則，依其性質並參照教育部教師申訴評議委員會組織及評議準則之規定，核係規範機關內部秩序及運作之行政規則，並非直接規範人民權利義務之法規命令，自無行政程序法第一百五十四條規定之適用，原告據以請求被告公布其草案之內容，顯有誤解，其此部分請求並無理由，應予駁回。

三、關於訴之聲明第二項部分：

㈠按行政程序法第四十五條第一項第八款規定：「行政機關持有或保管之下列資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限：‧‧‧八、合議制機關之會議紀錄。」同法第四十四條第三項授權訂定之行政資訊公開辦法第四條第一項第八款亦有類似之規定。又上開條文所謂「合議制機關之會議紀錄」，依行政資訊公開辦法第四條第五項規定，係指「該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單。」準此，上開條文所指之「合議制機關」應專指行政機關所轄為決定行政決策之合議制機關而言，各縣市教師申訴評議委員會係依教師法第二十九條第二項組織而成，以處理所轄教師之申訴案件為目的，並非「決定行政決策」之合議制機關，其所為之申訴決定書，亦非上開條文規定應主動公開之資訊。

㈡本件原告訴之聲明第二項請求被告交付「台中縣教師申訴評議委員會八十九年至九十一年評議決定書」或指明其所在供原告閱覽，並主張台中縣政府教師申訴評議委員會既係行政程序法第四十五條第一項第八款及行政資訊公開辦法第四條第一項第八款所指之「合議制機關」，其會議紀錄依法有主動公開之義務云云。惟查教師申訴評議委員會並非上開條文規定之「合議制機關」已如前述；又該委員會之會議紀錄亦與其申訴決定書有別（詳如下述），上開條文規定應公開會議紀錄，亦不能資為應公開申訴決定書之依據。本件台中縣教師申訴評議委員會評議準則」尚未頒行，為兩造所不爭，然依教育部發布之教師申訴評議委員會組織及評議準則之規定，觀諸該準則第二十八條規定：「申評會之評議案件，應指定人員製作評議紀錄附卷‧‧‧」，而同準則第二十九、三十條則規定評議書（即決定書）應載明之事項，並應作成正本送達申訴人，足見評議紀錄與評議決定書係不同之文件，從而原告主張依行政程序法第四十五條第一項第八款及行政資訊公開辦法第四條第一項第八款之規定，請求被告提供評議決定書並無所據。況原告自陳其為大肚國小人事管理員，因擬投稿法律月刊且為承辦業務之參考而請求被告交付評議決定書，並非台中縣教師申訴評議委員會八十九年至九十一年評議決定書之當事人，且性質上難認其為利害關係人，原告亦不得依行政程序法第四十六條規定請求閱覽有關資料或卷宗。至於其他機關自動公開申訴決定書與否，尚與本件無關，是原告此部分請求亦無理由，應併予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官　王　茂　修

法院書記官　蔡逸媚