臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴字第六○五號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第六○五號

原告

甲○○○○○

代表人

乙○○

訴訟代理人

蘇顯讀律師

被告

台中縣政府

代表人

丙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　戊○○

右當事人間因有關教育事務事件，原告不服教育部中華民國九十二年五月七日台訴字

第○九一○一九八六七三Ａ號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要：緣本件原告以台中縣立新社高級中學因原任校長任期屆滿辦理校長遴選時，原告接獲該校教師舉發校長遴選嚴重違法並已有內定人選，向被告提出暫停該次遴選，建議解決明顯違法及為特定人選護航之爭議，惟被告逕自訂頒「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」第十四點所列校長遴選人員特殊資格之限制，及訂頒「台中縣九十一學年度國民中小學校長遴選作業注意事項」貳、三所定『偏遠地區校長之任期一任三年或四年由當事人依其意願決定』之規定，並無「教育人員任用條例」、「高級中學法」等法律授權依據，逾越法律規定，濫權限制人民權利，所為台中縣立新社高級中學九十一年度校長遴選處分及遴選後之聘任處分之決定（即被告台中縣政府九十一年七月二十五日府教學字第０九一一九五三七二二八號函及民國九十一年七月一日薛維煌獲聘縣立新社高中校長之公告）違法，而以系爭處分之法律上利害關係人地位，提起訴願，經訴願決定機關為「訴願不受理」決定。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告訴之聲明：請求判決原處分（被告台中縣政府九十一年七月二十五日府教學字第０九一一九五三七二二八號函及民國九十一年七月一日薛維煌獲聘縣立新社高中校長之公告）及訴願決定均撤銷。

二、被告答辯之聲明：請求判決駁回原告之訴。

丙、兩造之陳述：

一、原告起訴意旨略以：

（一）緣台中縣立新社高級中學因原任校長任期屆滿，原訂於九十一年二月二十五日及二十六日辦理校長遴選，但因該校教師向原告舉發該次遴選嚴重違法並已有內定人選，原告也發現違法情況嚴重，經向被告多次交涉後，被告也發現違法情形過於嚴重，因此於二月二十二日決定暫停該次遴選，原告隨即於三月一日向被告提出建言，希望被告重新辦理遴選時不要只是解決明顯違法的問題，卻仍流於為特定人選護航的爭議。被告於九十一年三月七日，自行頒訂「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」，做為台中縣立高級中學校長遴選之基準。據該設置及作業要點第十四點規定：「凡符合教育人員任用條例第六條規定，並具備下列各款資格之一者，得參加本縣縣立高級中學校長遴選：

（一）曾任或現任本縣縣立高級中學、國民中學或國民小學校長。（二）本縣縣立國民中學候用校長。（三）現任本府教育局教育行政人員。」，但被告一直未正式對外公布，原告至六月底始取得該文件，並發覺被告不法之意圖。被告於同年六月十四日公告重新辦理新社高級中學校長遴選，因已對參加校長遴選人員之資格作特殊規定之限制（綁標），因此至報名截止日（同年六月二十日）仍無人報名（即使該校有多位具備高中校長任用資格之人員，也因綁標條文而全數受到封殺），報名因此延至六月二十六日，並於最後一刻由傳聞中的內定人選（與二月份時為同一人）報名參加遴選。被告於六月二十八日召開遴選委員會，在該校教師代表及家長代表皆極力反對，並質疑之下通過遴選案（在遴選委員會議中學管課長向遴選委員保證薛校長的任期絕對沒有問題），並於當日（六月二十八日）同時公布「台中縣九十一學年度國民中小學校長遴選作業注意事項」（⒍）訂定偏遠地區學校校長任期為「偏遠地區校長之任期一任三年或四年由當事人依其意願決定。」，試圖為薛校長解決任期未滿之問題，但原告認為薛校長之資格仍然不符，因薛校長三年前參加校長遴選時，被告並未另訂偏遠地區學校校長任期，因此仍須依法定任期任滿四年，始得參加高中校長遴選。本次遴選為典型之「關大門（綁標）開小門」的手法，「關大門」：即運用「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」第十四點對參加校長遴選人員之資格作特殊規定之限制，排除百分之九十九以上有資格的人員，而剩下極少數有資格的人員又都是在縣府掌控下的人員，沒有人敢違背縣府的意志﹔「開小門」：即訂定特別條文（「偏遠地區校長之任期一任三年或四年由當事人依其意願決定。」）試圖為特定人員解決任期未滿資格不符的問題。綜上，本件被告就高中校長遴選人員之資格作特殊規定之限制，進行實質之綁標，違背法律保留原則，其據此所為之高中校長遴選及聘任處分，應屬違法無效，原告爰依法提起訴願。案經訴願決定機關教育部以九十二年五月七日台訴字第０九一０一九八六七三Ａ號訴願決定書將訴願駁回，原告不服，爰依法提起本件行政訴訟。

（二）按訴願決定略以：「訴願人不服台中縣政府之自訂於法無據之台中縣立高級中學校長遴選人員特殊資格之限制，及台中縣九十一學年度國民中小學校長偏遠地區校長之任期一任三年或四年由當事人依其意願決定之規定，姑且不論，該等規定是否涉及違法或不當？惟本件台中縣立新社高級中學九十一年度校長遴選及遴選後之聘任事件，純屬行政機關台中縣政府與所屬學校間所為之事實行為，與依人民團體法組成之縣市地方教師會無涉，亦非對訴願人作任何行政處分，核非訴願之對象，且該等事件並非以訴願人為相對人，亦難謂對訴願人現已存在之權利或合法利益有所影響。揆諸首揭判例及說明，本件訴願人非訴願法第十八條所稱之利害關係人，其針對台中縣立新社高級中學九十一年度校長遴選後之聘任事件所提之訴願，自非合法，應不予受理。」云云。由上引訴願決定可知訴願機關不受理理由有二：⒈本事件非行政處分而是事實行為。⒉原告非相對人，亦非利害關係人。惟查：

（三）台中縣立新社高級中學九十一年度校長遴選及遴選後之聘任事件為行政處分，而非事實行為：

１、「本法所稱之行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項定有明文。本件，被告所為台中縣立新社高級中學（下簡稱新社高中）九十一年度校長遴選作業及遴選後之聘任函，係被告單方面就新社高中校長之出缺，就申請遴選者，所為之遴選行為，經被告公布遴選結果後，並使特定人具有新社高中校長之聘用資格﹔於其後之聘任行為則使該被遴選人於任期內，具綜理新社高中校務之校長身分。是以，二者均屬就特定公法上具體事件所為之決定，符合上揭法文所規定之行政處分定義。

２、實務上亦認為：「聘請原告為校長，任期自˙˙˙止等，係將其就校長人選、任期等決定對外發布，而發生公法上之效果，應為行政處分，非屬事實通知˙˙˙」（最高行政法院九十一年度判字第二０二０號判決參照），故本件中聘任行為之性質為行政處分。

３、至於被告訴願中另辯稱本事件之性質為行政命令乙事，經查行政命令係指行政機關對不特定人所發布之抽象規定，與本事件內容並不相符。故被告及訴願決定中謂台中縣立新社高級中學九十一年度校長遴選作業及遴選後之聘任函係屬行政命令或事實行為，未有行政處分存在云云，顯有錯誤。

（四）原告甲○○○○○，基於如下理由，為系爭行政處分之利害關係人，得提起訴願及行政訴訟：

１、就現行法律規定而言：（１）憲法第一百五十八條規定（教育文化之目標）：「教育文化，應發展國民之民族精神、自治精神、國民道德、健全體格、與科學及生活智能。」。準此，在民主原則下，教育主管機關應摒棄階級式領導，建立合作式管理，就學校中重要事項應由教師、家長及其團體（如教師會）參與，而非僅由行政機關片面決定，方符憲法基本國策中，所欲發展之國民自治精神教育文化目標。（２）次按教育基本法第一條（制定目的）：「為保障人民學習及受教育之權利，確立教育基本方針，健全教育體制，特制定本法。」、同法第二條：「人民為教育權之主體。教育之目的以培養人民健全人格、民主素養、法治觀念、˙˙˙，使其成為具有國家意識與國際視野之現代化國民。為實現前項教育目的，國家、教育機構、教師、父母應負協助之責任。」、同法第十條：「直轄市及縣（市）政府應設立教育審議委員會，定期召開會議，負責主管教育事務之審議、諮詢、協調及評鑑等事宜。前項委員會之組成，由直轄市及縣（市）政府首長或教育局局長為召集人，成員應包含教育學者專家、家長會、教師會、教師、˙˙˙教育˙˙˙等代表˙˙˙。」等規定可知，教師會、教師應參加直轄市及縣（市）政府所設立之教育審議委員會，就教育事務為審議、諮詢、協調及評鑑等事宜，以協助實現教育目的。（３）再按教師法第十六條：「教師接受聘任後，˙˙˙享有下列權利：一、對學校教學及行政事項提供興革意見。˙˙˙」、第二十七條：「各級教師組織之基本任務如下˙˙˙。三、研究並協助解決各項教育問題。˙˙˙五、派出代表參與教師聘任、申訴及其他與教師有關之法定組織˙˙˙」等規定觀之，可知學校教師對學校教學及行政事項享有提供興革意見之權利及研究並協助解決各項教育問題之任務。（４）綜上，教師會或教師基於達成憲法第一百五十八條基本國策所揭櫫之教育文化目標，及為實現教育目的及健全教育體制，依法就教育行政事務有審議、諮詢、協調、評鑑及提供興革意見等權限及協助責任，且上開責任無可旁貸，本件校長遴選涉及教育事務，教師會自為利害關係人。

２、就實務而言：（１）實務上已有肯定除權利直接受影響之會員外，公會亦得以其利益受影響為由，提起行政爭訟之實例。例如：行政院公平交易委員會（八四）公訴決字第０五一號訴願決定謂：「公會就會員間競爭環境公平性之維持，有其直接利益，原處分直接影響該利益，故不得謂公會無提起訴願之資格。˙˙˙故原告之資格應不限於直接利益受影響之會員，如公會合理認知其會員，有受影響並有提起訴願之意者，以公會名義提起訴願，應認其有提起訴願之資格。」。（２）另按從經濟觀點考察，當行政救濟程序上之形成有多種不同的可能性時，原則上司法機關及當事人應選擇較簡易的，費用不大的及迅速之途徑，以使當事人間之紛爭，儘可能一次解決，以免司法機關及當事人徒然耗費不成比例之時間及人力、物力。特別是利害關係人有時為數甚多，如由全體分別個別提起訴願或訴訟，自有違經濟原則。若以團體組織之財力及完整、豐富有體系之資訊，可提供訴願或司法機關快速而正確之裁判事實依據，其吸收潛在之多數關係人，以一訴解決眾多紛爭，具有簡化程序及加速處理之功能。

（３）再按，就本件縣立新社高級中學九十一年度校長遴選事件，如由縣立新社高級中學之教師或學校教師會做為原告，難免造成校長與學校老師之對立，且恐有秋後算帳之疑慮。為免上開之爭議，並建立良好之教育體制及兼顧多數會員之共同利益，本件爭議亦宜由原告提起救濟，以簡易、迅速而經濟之方式解決紛爭。是以，原告不論基於利害關係人之地位，或本諸教師團體之身分，應認均得提起本件訴願及行政訴訟。

３、就法理而言：（１）按學校為教育目的賴以實現之場所，其組成份子為校長（含行政人員）、教師及學生，學校中之學生為未成年人，心智未臻成熟，難以期待其能自我保護，如學校教育體制被侵害時（如本件有關校長之遴選事項）能挺身而出者，僅教師及其組成之團體即教師會而已。準此，原告甲○○○○○不僅為教育基本法所稱之教育機構，依法於教育事務有參與權限，同時並為各學校教師會（成員為各校之教師）所參加組成之人民團體，於學校教育體制被侵害時，如無他人或團體可抵抗時，自有積極介入縣（市）相關教育事項之必要。本件台中縣立新社高級中學九十一年度校長遴選事件，遴選過程中被告明顯涉及違法，影響教育體制，原告甲○○○○○本諸上揭法律規定，自為系爭處分之法律上利害關係人，而有提起訴願及行政訴訟之權利。（２）原告甲○○○○○，為一教師專業團體，基於國民教育權理論、受教權之保障與校園民主化之原則，依憲法第一百五十八條、教育基本法第一條及第十條、教師法第十六條及第二十七條等相關法律規定，於教育行政事務有參與、審議、提供行政意見之權利與義務。而台中縣各學校教師會（含新社高中教師會）為原告之組織成員，縣內學校之校長遴選是否具備合法性與妥當性，於學校之教師及學生（教育主體）及整個教育體制均有重大影響，如遴選及聘任程序違法，自侵害學校教師及學生之權利，等同直接及間接侵害原告之權利，原告自有利害關係。況依被告所頒布之「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」第三點亦將教師列為遴選委員之一，顯見其亦承認原告之組成員對學校校長遴選事務有參與權利。今台中縣立新社高級中學校長遴選作業及聘任決定，明顯違法，原告基於自身或組成員之權利受損害為原因，自可依法提出訴願及行政訴訟。（３）另依一九六六年聯合國教科文組織關於教師地位之建議書一文（其中將教師與教師組織等同視之）謂：「教師組織應被承認是一股教育改革甚巨之力量，能協助教育政策之制定」（第９點）、「各有關當局、教師組織、學校職工組織、家長組織、文化團體與研究機構等，均應密切合作，以便於制定明確的教育政策與內容。」（第點Ｋ項）、「基於學生，教育事業與整個社會福祉，教師和教師組織應尋求與教育當局密切之合作」（第點），可知國際　教科文組織，亦承認教師團體基於學生、教育事業與整個社會福祉，於教育改、教育政策有參與之權，原告甲○○○○○於所轄高級中學學校教師會之學校校長遴選作業及聘任行為涉及違法時當然有義務提出救濟。（４）再者，所謂「利害關係人」之認定，近來有從寬認定之趨勢，例如商標近似、鄰人建築或同業競爭等事件，第三人雖非行政處分相對人，惟如其權利如因特定之行政處分存否致受影響，如不允許其提出行政救濟亦不公平。故隨著時代之變遷，應擴大所謂利害關係人之範圍，以維持行政機關活動之適法。本件縣立新社高級中學九十一年度校長遴選事件涉及違法，如前所述，實際上無法由縣立新社高級中學之學生、教師或學校教師會做為當事人謀求救濟，故由原告以利害關係人提出訴訟符合事理之平。

（五）被告所頒布之「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」第十四點無法律授權並逾越權限，應屬無效：

１、按高級中學法第十二條明訂高級中學校長之遴用，「其遴選聘任辦法，由中央主管教育行政機關定之。」、「其任期及考評辦法，由中央主管教育行政機關定之。」。再按教育部「高級中學校長遴選聘任及任期考評辦法」第六條條文規定如下：「參加校長遴選者，應具有教育人員任用條例第六條所定資格，且無第三十一條、第三十三條規定情事。」，就高級中學校長之遴用規定均甚明確。乃被告竟自頒「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」以為校長遴選基準，其要點第十四點規定：「凡符合教育人員任用條例第六條規定，並具備下列各款資格之一者，得參加本縣縣立高級中學校長遴選：（一）曾任或現任本縣縣立高級中學、國民中學或國民小學校長。（二）本縣縣立國民中學候用校長。（三）現任本府教育局教育行政人員」等事項，顯然增列教育部「高級中學校長遴選聘任及任期考評辦法」所無之限制。上開要點如依其法規名稱為「作業要點」觀之，應屬行政程序法第一百五十九條第二項第二款之行政規則，本不直接對外發生效力。然由其內容觀之，卻涉及人民之權利義務事項，其性質顯然替代法律，被告明顯欲以行政規則之名行立法之實，其做法實屬可議。

２、再按中央法規標準法第五條規定關於人民之權利義務事項，應以法律訂定之，並不得以行政規則代之。經查，被告頒布之作業要點第十四點第一、二、三款規定，增列法律所未規定之限制，並無法律授權且逾越其機關權限，明顯剝奪或限制絕大多數具高級中學校長任用資格的人員參與遴選的權利，顯然已違背法律保留原則、法律優位原則及中央法規標準法之規定。

３、再依行政程序法第四條規定：「行政行為應受法律及一般原則之拘束」，此於本件被告頒定之內部作業行政規則自有適用。雖法律就行政規則違反上開法文之效力，漏未規定，但同法第一五八條第一項規定：「法規命令，有下列情形之一者，無效：˙˙˙二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。」。據法律位階理論而言，法規命令之位階高於行政規則，依「舉重以明輕」原則，位階高之法規命令尚不得無法律之授權而剝奪或限制人民之權利，更何況是位階低之被告越權頒定之內部作業行政規則，當然更不得剝奪或限制人民之權利。準此「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」第十四點亦應屬無效。

４、被告頒定之設置及作業要點，除逾越法律規定，濫權限制人民權利，剝奪（排擠掉）百分之九十九以上有資格之人員參與校長遴選之權利外，並且為台中縣高中校長遴選進行綁標（只有「自己人」才有資格參與），有圖利特定人士之嫌。原告除因此向被告提出建言外，並分別發函向監察院、立法院及教育部陳情，並經教育部於九十一年八月八日以部授教中（人）字第０九一０五五七六五四號函復以「˙˙˙『本案台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點』之訂定並無法律授權˙˙˙茲檢附本部八十九年六月十九日台（八九）人（一）字第八九０五四五四七號書函及『高級中學校長遴選聘任及任期考評辦法台北市補充規定』、『高雄市市立高級中等學校校長遴選作業方式』供參」云云。就教育部所檢附之書函載明「˙˙˙有關教師應具之資格條件，以教育人員任用條例、˙˙˙等相關法令已有規定，不宜再另行訂定其他牴觸或違反上開相關法規之規定˙˙˙」，而所檢附之「高級中學校長遴選聘任及任期考評辦法台北市補充規定」、「高雄市市立高級中等學校校長遴選作業方式」規定中，就高中校長遴選條件均一致認為只要符合教育人員任用條例資格，並且未違反高級中學校長遴選聘任及任期考評辦法第九條之任期規定者，即可參與校長遴選。換言之，訴願決定機關即教育部亦認為「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」之訂定並無法律授權，並且間接表示高級中學學校校長遴選，只要符合教育人員任用條例資格，並未違反高級中學校長遴選聘任及任期考評辦法第九條之任期規定者，即可參與校長遴選。乃被告無視法律之規定及中央主管行政機關即教育部之函釋，就台中縣立新社高級中學九十一年度校長遴選，強行為特定人士護航，其行徑已公然違法。

（六）台中縣立新社高級中學九十一年度校長遴選事件中，被告所為遴選處分及遴選後之校長聘任處分均違法，應予撤銷：依法律保留原則，行政處分須有法律授權，否則即難免為違法之指摘。行政處分所根據之法規範倘因牴觸更上階法律規範而無效，即與無法律依據無異。本件，被告所為遴選處分及遴選後之校長聘任處分，其依據之「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」，因牴觸更上階之高級中學法及教育部「高級中學校長遴選聘任及任期考評辦法」等法律規範，應均屬違法無效，自應予撤銷。原告即利害關係人甲○○○○○，依法提本件行政訴訟，請求撤銷被告所為台中縣立新社高級中學九十一年度校長遴選處分及遴選後之聘任處分，及訴願機關之決定，自有理由。

（七）綜上所述，原行政處分及訴願決定之認事用法，均顯有違誤，難以昭服。爰依法提起本件訴訟，請賜判如訴之聲明，以符法制等語。

二、被告答辯意旨及補充理由略以：

（一）原告起訴意旨略以：緣台中縣立新社高級中學因原任校長任期屆滿辦理校長遴選時，原告接獲該校教師舉發校長遴選嚴重違法並已有內定人選，向被告提出暫停該次遴選，建議解決明顯違法及為特定人選護航之爭議。惟被告逕於訂頒「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」第十四點所列校長遴選人員特殊資格之限制，以及訂頒「台中縣九十一學年度國民中小學校長遴選作業注意事項」貳、三所定『偏遠地區校長之任期一任三年或四年由當事人依其意願決定』之規定，並無「教育人員任用條例」、「高級中學法」等法律授權依據，逾越法律規定，濫權限制人民權利，所為台中縣立新社高級中學九十一年度校長遴選處分及遴選後之聘任處分之決定，涉有「綁標為特定人員量身訂作」情事，原告基於憲法第一百五十八條、教育基本法第一條及第十條、教師法第十六條及第二十七條之規定，自為系爭處分之法律上利害關係人，爰依訴願法第十八條之規定提起訴願，請將原處分撤銷。惟案經訴願決定機關教育部以九十二年五月七日台訴字第０九一０一九八六七三Ａ號訴願決定書將訴願駁回，原告仍不服，爰依法提起本件行政訴訟云云。

（二）按訴願法第十八條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」而所謂利害關係人，係指「法律上之利害關係而言」。此前行政法院七十五年判字第三六二號、五十五年判字第三０一號以及五十三年判字第三０號判例著有解釋。又撤銷訴訟應以客觀上有行政處分存在為前提，即具有符合行政程序法第九十二條或訴願法第三條第一項所規定之行政處分存在而言。申言之，撤銷訴訟之提起，係以行政處分為標的，而所謂行政處分，係指「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」而言，揆諸前開訴願法第一條第一項及第三條第一項之規定，其意甚明。行政訴訟法第四條第一項規定略以：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益經依訴願法提起訴願而不服其決定，˙˙˙得向高等行政法院提起撤銷訴訟。˙˙˙訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」準此，行政處分之相對人或利害關係人，提起撤銷訴訟時，除須有行政處分存在為標的外，原告仍須主張行政處分違法並損害其權利或利益，始符合提起撤銷訴訟之前提要件，否則即欠缺撤銷訴訟之權利保護要件而不得提起撤銷訴訟。

（三）次按教師法第二十六條第三項規定：「各級教師組織之設立，應依人民團體法規定向該管主管機關申請報備、立案。」及同法第二十七條規定：「各級教師組織之基本任務如下：一、維護教師專業尊嚴與專業自主權。二、與各級機關協議教師聘約及聘約準則。三、研究應協助解決各項教師問題。四、監督離職給付儲金機構之管理、營運、給付等事宜。五、派出代表參與教師聘任、申訴及其他與教師有關之法定組織。六、制定教師自律公約。」復按教師法施行細則第二十四條之一規定：「教師之權利義務事項，應依下列方式處理：一、協商：由各級主管教育行政機關、學校與同級教師會協商，並將協商結果以書面載明及簽署。二、諮詢：由各級主管教育行政機關、學校諮詢同級教師會之意見。三、告知：由各級主管教育行政機關、學校主動告知並提供教師及同級教師會所需資訊。」及同法施行細則第二十六條第一項規定：「學校教師會由同學校（含附設幼稚園）專任教師三十人以上依人民團體法規定組成之，冠以學校名稱，執行本法第二十七條各款任務。」，本件原告係依教師法第二十六條第三項按人民團體法之規定向被告申請成立，並依教師法施行細則第二十六條第一項之規定執行教師法第二十七條各款及教師法施行細則第二十四條之一任務。惟查被告所屬之台中縣立新社高級中學之校長遴選案，與教師法第二十七條各款之基本任務無涉，故原告實與訴願法第十八條規定之「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人（係指「法律上之利害關係而言」）」適格對象不符，自不得提起訴訟。

（四）再按行政程序法第一百五十九條第二項第二款規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關、或長官對部屬，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行政裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」復依行政訴訟法第九條所規定：「人民為維護公益，就無關自己權益或法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」，是原告主張被告自訂之「台中縣立高級中學遴選委員會設置及作業要點」第十四點所列校長遴選人員特殊資格之限制違背法律保留原則部分，前向立法院、監察院及教育部等機關陳情，案經教育部九十一年八月八日部授教中（人）字第０九一０五五七六五四號函以：「查『行政程序法』第一百五十條、第一百五十九條及『地方制度法』第二十五條、第二十七條業就法規命令、行政規則或自治規則之定義及程序予以界定，查『台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點』之訂定，並無法律授權，並非『行政程序法』所稱之法規命令，依其名稱、內容及第二十一點所定該要點之程序觀之，性質上應屬『行政程序法』第一百五十九條第二項第二款之行政規則。」，復經被告於九十一年九月十一日以府教學字第０九一二一七二一八００號函復在案。準此，被告以九十一年三月七日府教學字第０九一０六一０八四００號函頒「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」之性質，依上開函示，純屬行政命令，並未違背法律保留原則，被告依該要點所為台中縣立新社高級中學九十一年度校長遴選作業及遴選後之聘任之事件，純屬被告與所屬學校新社高中所為之事實行為，與依人民團體法組成之縣市地方教師會無涉，亦非對原告作任何處分，自非訴訟之對象，且該等事件並非以原告為相對人，亦難謂對原告現已存在之權利或合法之利益有所影響，原告應不得提起訴訟。原告縱援引行政訴訟法第九條所規定：「人民為維護公益就無關自己權益或法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」經查教育基本法、教師法、國民教育法等相關法律均無此特殊之規定，原告仍不得提起訴訟。

（五）依據「高級中學法」第五、六、七、八條規定，縣立高級中學納入「高級中學法」規範，其校長遴選依同法第十二條辦理，故被告依教育部訂頒「高級中學校長遴選聘任及任期考評辦法」第二條：「本辦法所稱主管教育行政機關：在中央為教育部﹔在直轄市為直轄市政府﹔在縣（市）為縣市政府。」及第十九條規定：「本辦法未盡事宜，由各該主管教育行政機關或董事會訂定補充規定。」，而訂定「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」，並非原告所指「無法律授權並逾越權限」。「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」經被告以九十一年三月七日府教學字第０九一０六一０八四００號函頒布在案，並非原告所指「一直未正式對外公布」而有「不法之意圖」。

（六）至原告所陳被告九十一年六月二十八日公布「台中縣九十一學年度國民中小學校長遴選作業注意事項」貳、三所訂『偏遠地區校長之任期一任三年或四年由當事人依其意願決定』之規定，試圖「綁標為特定人員量身訂作」情事部分，依「國民教育法施行細則」第十條規定略以：「國民小學及國民中學校長任期一任為四年，但山地偏遠、離島等地區之學校校長任期，由組織遴選委員會之機關學校訂之。」，本縣縣立中小學校長九十學年度第二學期校長遴選作業方式，依上開法令規定，被告以九十一年一月十六日府教學字第０九一０一八二二０００號函說明三（三）明定，服務偏遠、特偏地區在同一學校至少三年以上始得申請參加遴選﹔另以九十一年四月十九日府教學字第０九一一０二四七九０一號函頒「台中縣立高級中學九十一年度校長遴選作業方式」，併同「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」作為本縣立高中校長遴選之依據，並無原告所陳試圖為某特定校長人選解決校長任期未滿問題，亦無所謂「綁標為特定人員量身訂做」情事。

（七）綜上所陳，原告之訴顯無理由，請依行政訴訟法第二百條之規定為駁回之判決等語。

理由

一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第四條第一項所明定。依此法條之規定，提起撤銷之訴者，以其主觀權利或法律上利益受侵害者為限，藉以區隔主觀訴訟（權利救濟訴訟）與客觀訴訟（如公益訴訟、民眾訴訟）。故如起訴之原告非屬因行政處分而權利受侵害者，應認其訴訟欠缺權利保護要件，而以判決駁回之。又因行政機關之違法行政處分，致權利或法律上之利益受損害之相對人及其他利害關係人，始為得提起撤銷訴訟之適格當事人。而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。而原告所提之訴，有當事人不適格者，自應認在法律上無理由，法院應將其訴予以駁回。因此行政訴訟法第四條第一項所指之「人民」或係指「（侵益性）行政處分之直接相對人」，或係「其他因該處分導致自身權利受到不法侵害之利害關係人」（即「第三人效力處分之第三人」）。

二、原告固主張台中縣各學校教師會（含新社高中教師會）為原告之組織成員，縣內學校之校長遴選是否具備合法性與妥當性，於學校之教師及學生（教育主體）及整個教育體制均有重大影響，如遴選及聘任程序違法，自侵害學校教師及學生之權利，等同直接及間接侵害原告之權利，原告自有利害關係﹔況依被告所頒布之「台中縣立高級中學校長遴選委員會設置及作業要點」第三點亦將教師列為遴選委員之一，顯見其亦承認原告之組成員對學校校長遴選事務有參與權利，今台中縣立新社高級中學校長遴選作業及聘任決定，明顯違法，原告基於自身或組成員之權利受損害為原因，自可依法提出訴願及行政訴訟﹔另依一九六六年聯合國教科文組織關於教師地位之建議書一文（其中將教師與教師組織等同視之）謂：「教師組織應被承認是一股教育改革甚巨之力量，能協助教育政策之制定」（第９點）、「各有關當局、教師組織、學校職工組織、家長組織、文化團體與研究機構等，均應密切合作，以便於制定明確的教育政策與內容。」（第點Ｋ項）、「基於學生，教育事業與整個社會福祉，教師和教師組織應尋求與教育當局密切之合作」（第點），可知國際教科文組織，亦承認教師團體基於學生、教育事業與整個社會福祉，於教育改革、教育政策有參與之權，原告甲○○○○○於所轄高級中學學校教師會之學校校長遴選作業及聘任行為涉及違法時當然有義務提出救濟﹔再者，所謂「利害關係人」之認定，近來有從寬認定之趨勢，例如商標近似、鄰人建築或同業競爭等事件，第三人雖非行政處分相對人，惟如其權利如因特定之行政處分存否致受影響，如不允許其提出行政救濟亦不公平，故隨著時代之變遷，應擴大所謂利害關係人之範圍，以維持行政機關活動之適法，本件縣立新社高級中學九十一年度校長遴選事件涉及違法，實際上無法由縣立新社高級中學之學生、教師或學校教師會做為當事人謀求救濟，故由原告以利害關係人提出訴訟符合事理之平等論點，而主張其具有法律上之利害關係。

三、惟按法律上所稱之「權利」或「法律上利益」，乃是指權利主體所感受各種主觀利益中（包括生存上、經濟上、文化上、甚至是情感、宗教等各個領域），透過實體法規範（包括憲法及一般法律，甚至是命令）的選擇，將其中之一定範圍劃分出來，並以法規範之力量，來加以保障（法律上利益）或提供實現手段（權利）的特定範圍利益。因此權利或法律上利益，必然具備二個層面，一為法規範保障之形式，一為可感受價值之實質。是以，於審查原告是否具備公法上之權利，自仍須探討其實證法上之依據。查本件被告作成之九十一年七月二十五日府教學字第０九一一九五三七二二八號函及其九十一年七月一日薛維煌獲聘縣立新社高中校長之公告，其內容係敦聘訴外人薛維煌為台中縣縣立新社高級中學校長，聘期自九十一年八月一日起至九十五年七月三十一日止，由於受該決定影響而有提起行政訴訟必要之人為處分直接相對人，或其他參與遴選之人，而非以各校教師為主要成員按人民團體法而成立之原告，因此難謂原告因此行政處分而有主觀上之權利或法律上利益受到影響。原告雖另引行政院公平交易委員會（八四）公訴決字第０五一號訴願決定，謂同業公會既然可以就會員間競爭環境公平性之維持享有直接利益，原告當然亦屬權利直接受影響之人云云。但查，行政機關之見解，本即不具有拘束法院之效力。而原告所引教育法第二十七條有關教師會之任務為「對學校教學及行政事項享有提供興革意見之權利及研究並協助解決各項教育問題」，亦無足導出一項受法律保障之「權利」或「法律上利益」，因為所有之社團都有維持其社員在組成社團目的範圍內利益之功能，如採原告之解釋方式，等於承認所有之社團均可為其成員之個別利益，以自己之名義進行訴訟，此種見解，將會無限制地放寬了權利或法律上利益概念之外延，使行政訴訟法以「主觀訴訟」制度來限制訴訟提起之設計為之落空，顯非正確之法律解釋。再從大法官會議釋字第四六九號解釋所採之「規範保護」理論觀點，因原告亦未能指出有何規範之制定目的係有意保護「原告對所屬教師之關心」，故於本案中亦無適用餘地。從而原告提起本件撤銷訴訟，顯係欠缺權利保護必要。

四、次按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」為行政訴訟法第九條所規定。此種維護公益訴訟係屬主觀訴訟之例外，不宜過度擴張，因此須以法律有特別規定者為限，始得向行政法院就無關自己權利及法律上利益之事項，提起維護公益訴訟。因為對於訴之賦予實體的裁判，必須原告之請求即訴之內容，有利用國家裁判制度解決之實效性、必要性與真正權益始可，亦即須就自己權利或法律上利益有直接關係之內容，始得提起行政訴訟，僅於情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，容許與自己權利或法律上利益無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，惟此種訴訟究屬例外，依前揭規定，須以法律有特別規定者為限。因此，如原告係提起維護公益訴訟，而法律並無相關之特別規定時，或者法律雖有相關之特別規定，但依原告所訴之內容，與該法律規定之情形有間，均屬起訴不備要件。原告雖主張，原告甲○○○○○，為一教師專業團體，基於國民教育權理論、受教權之保障與校園民主化之原則，依憲法第一百五十八條、教育基本法第一條及第十條、教師法第十六條及第二十七條等相關法律規定，於教育行政事務有參與、審議、提供行政意見之權利與義務。惟查遍觀所舉之教育基本法、教師法、國民教育法等相關法律均無人民或公益團體得提起公益訴訟之特殊規定，故原告仍不得提起訴訟。從而原告提起尚未經過立法特別規定之行政訴訟，依上開規定及說明，縱認原告本件起訴係提起行政訴訟法第九條之維護公益訴訟，亦屬起訴不備要件。

五、綜上所述，原告既無權利或法律上利益因被告系爭處分受侵害，則原告提起本件撤銷訴訟即不具備當事人適格，訴願決定予以不受理，核無違誤。原告起訴意旨即屬無理由，應以判決駁回。至兩造其他實體上之爭執，則毋庸論究，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　沈　應　南

法院書記官　許 巧 慧