臺中高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

施家治 律師

被告

南投縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因土地變更編定事件，原告不服內政部中華民國97年11月6日台內訴字第0970128842號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告所有坐落於南投縣南投市○○段71、73、145、145-1、145-2、925地號6筆土地（重劃後為光復段71、73、145、146、925、927、928、929地號等8筆土地，其中145、146、927、928、929地號等5筆土地於民國90年間合併分割為145、145-1、145-2地號等3筆土地），原告於民國（下同）94年9月6日申請依「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項規定，認定是否業於「實施地籍整理或簡易工程之農地重劃」土地，經被告現場勘查後以94年10月11日府地劃字第09402007640號函復系爭地號土地非屬實施地籍整理或簡易工程之農地重劃土地在案。嗣後原告又於95年7月31日再次申請認定，經被告再次現場勘查，以其中光復段73、145、146地號等3筆土地，僅面臨農路、灌溉水路，惟缺乏排水路，故函請內政部釋示是否屬「實施地籍整理或簡易工程之農地重劃者」，經內政部95年9月19日內授中辦地字第0950051457號函示，上述係指台灣糖業股份有限公司辦理之農地重劃區，故被告於95年10月3日以府地劃字第09501801780號函將該釋示結果函復原告。嗣後原告為申請興辦南投護理之家籌備處，擬將145、145-1及145-2地號等3筆特定農業區農牧用地辦理土地變更編定，遂依非都市土地使用變更編定執行要點第4點規定檢附土地登記簿謄本、地籍圖謄本、位置圖、地籍圖、現況地形圖及興辦事業計畫書查詢項目內容表格等資料，於97年2月12日向被告申請查詢，該3筆土地是否屬特定農業區辦竣農地重劃之農業用地，有否限制。案經被告以97年2月29日府地劃字第09700348880號函復：「‧‧‧二、查旨等地號係為本府所辦理農地重劃區內土地，重劃區內並規劃施設農路、灌溉水系統，土地分配亦經交換分合重新分配，所分配位置均有面臨農路；次查，該等地號申請變更使用，並不符合農業主管機關同意農業用地變更使用審查作使要點第6點規定。」原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠程序方面：

⒈本件訴之追加是根據行政訴訟法第111條第3項第2款及第4款規定所為，應予准許。原告所有南投縣南投市○○段71、73、145、145-1、14 5-2、925等6筆地號土地，是否位屬重劃區，或者，縱然位於重劃區之土地，能否適用「依農業轉管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項規定「未經政府補助投資建設完整農路、灌排水系統及相關農業設施之非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃區範圍內，經地政主管機關會同農業、水利主管機關認定係實施地籍整理或簡易工程之農地重劃者，依第7點各款規定同意申請變更使用。」之規定而得變更土地編定，對原告而言是受有確認判決之利益。

⒉查原告於97年2月12日以申請函方式向被告函查確認系爭土地是否屬於「特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地」是申請變更土地編定的必要程序，因變更編定共須查詢25個項目，這是「非都市土地變更編執行要點」所載，原告現已函詢15項，而系爭土地是否位於重劃區亦是其中一項，但被告以公文函復「查旨揭等地號系為本府所辦理農地重劃區內土地，重劃區內並規劃施設農路、灌排水系統，土地分配亦經交換分合重新分配，所分配位置均有面臨農水路；次查，該等地號申請變更使用，並不符合農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第6點規定」，前開之公文就是行政處分，屬於確認公法上法律關係成立或不成立，此點行政訴訟法第6條第1項已有明文，為此依行政訴訟法第111條第3項第2、4款規定追加確認原告所有系爭土地，非屬特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，或雖屬重劃地但符合「農業主管機關同意變更使用審查作業要點」第6點第3項後段「未經政府補助投資建設完整農路、灌排水系統及相關農業設施之非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃區範圍內，經地政主管機關會同農業，水利主管機關認定系實施地籍整理或簡易工程之農地重劃者，依第7點各款規定同意申請變更使用。」而得變更編定。

⒊本件的爭點之一是關於被告95年10月3日府地劃字第09501801780號函是否屬於有效的行政處分，今被告於答辯狀中表示行政處分作為有效，為了行政訴訟法第6條第2項規定，特以本訴訟為意思表示向被告請求確認關於被告95年10月3日府地劃字第09501801780號函部分所為之行政行為無效，如此，原告請求確認就合乎法制。

㈡實體部分：

⒈被告所為95年10月3日府地劃字第09501801780號函行政處分行為無效：原告於95年7月31日的申請書非常明確的表示申請土地變更編定，該申請書事由欄載有：依據「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項（註：原告誤繕為第2項）規定，向被告申請南投市○○段71、73、145、145-1、145-2、925等6筆地號土地得依第7點第10款規定，同意申請變更編定為特定目的事業用地云云，並於說明中臚列6點理由，除系爭的依「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項規定外，第4點並引用「本案申請範圍內之土地係位於整體農業重劃區之邊緣地帶，依非都市土地變更編定執行要點第8點規定，聲請變更編定為特定目的事業用地－興辦社會福利設施（第1項第12款），應不影響農地重劃區完整性及農業生產環境。」屬其他法令，而被告之函文於主旨及說明只函轉內政部公文，均未為明確駁回申請之答覆，當然違背行政程序法第5條之規定。又本案情形主文及說明均未明確駁回原告申請，並詳列理由，就如同法院判決書沒有記載主文及理由，只函轉大法官會議的解釋，當屬於行政程序法第111條第7款其他具有重大明顯之瑕疵之行政處分，再加上未記載30日的救濟期限，綜合研判，應屬無效的行政處分行為。

⒉「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項後段規定雖於95年11月7日經行政院農業委員會農企字第0950011028號修正廢除，但原告95年的申請案，被告未為明確地行政處分，至發生新舊法適用之爭議，惟依行政程序法第5條規定，被告95年10月3日府地劃字第09501801780號函不能認為是有效的行政行為，也就是95年的申請案依法尚未終結。

⒊系爭土地有無實質辦竣農地重劃是一爭點。雖然57年間系爭土地被劃入重劃區，政府卻未花公帑補助投資建設系爭之農地，所以被告95年8月12日至現場勘查結果認定「該等土地係位於重劃區之邊陲，其中光復段925、927、928、929地號等4筆土地，係屬未經交換分合之原位置土地，予以認定為未經政府補助投資建設完整農路、灌排水系統及相關農業設施之地籍整理表，應無疑義。至於光復段71、73、145、146等地號4筆土地，係經交換分合，惟該4筆土地中，重劃後除光復段71地號土地直接面臨政府投資興建之農路、灌水路及排水路外，光復段73、145、146地號等3筆土地，僅面臨農路及灌溉水路，即缺少排水路，則光復段73、145、146地號等3筆土地，是否認定為未經政府補助投資建設完整農路、灌排水系統及相關農業設施之簡易工程農地重劃者，於實務執行上確有疑義。」等，除未經交換分合及政府投資建設完整農路、灌排水及農業設施之地籍整理外，重劃區本不應出現私有農路之情形，也就是所有農路均應登記為國有，但光復段73、145、1463筆農地面臨道路是自來水公司所有，顯見系爭地是未經實際重劃之農地，但訴願決定書卻故意不採95年的勘查記錄，未經實地勘查，逕自認為「認定係屬辦竣農地重劃區之特定農業區農牧用地，重劃區內並規劃設施農路、灌排水系統，土地分配亦經交換分合重新分配，所分配位置均有面臨農水路」云云。而　鈞院至現場勘查結果亦可知系爭土地並無灌排水系統，923號農地也是列入重劃，不但無灌排系地甚至沒有農路，由此可知，系爭土地及附近農地，政府未建設農路及灌排系統。

⒋所謂農地重劃區之土地，以所根據法律之不同有二種，一是根據69年12月19日立法制定公布的農地重劃條例，這是農地重劃特別法，這種重劃因為都有充足的經費，所以每一塊地，政府都有投入資金建設，沒有僅劃入而未建設之情形。另一種是系爭農地於前開法令公布前依土地法第6章土地重劃相關法律劃入，因經費不足以致系爭土地在邊陲地帶未分合，未有排水等建設，僅便宜行事劃入重劃區，系爭土地就是，因此，原告以為法文所謂「辦竣農地重劃之農業用地」僅限於依69年公布依農地重劃條例重劃之農業用地。再者，從立法精神而論，重劃地之所以不得改編定是因政府已投資大筆資金建設農路、灌溉排水設施且分合成整齊的田地，惟查系爭土地係位於重劃區之邊陲，其中光復段925、927、928、929地號等4筆土地，係屬未經交換分合之原位置土地，予以認定為未經政府補助投資建設完整農路、「灌」「排」水系統及相關農業設施之地籍整理表，應無疑義；光復段73、145、146等地號3筆土地，僅面臨農路及灌溉水路，無排水路情事，由法文「辦竣」二字可知是指實質由政府投資興建公共設施之謂，而系爭農地則無，所以系爭土地應可視為「非屬經辦竣農地重劃，本件被告主張只要劃入重劃區即屬特定農業區辦竣農地重劃之農業用地，而未區分法令之依據及實際有無政府投資建設，實有損人民之權益，理應從嚴解釋法令。

⒌系爭土地有無規畫設施農路、灌排水系統，土地分配有無交換分合重新分配，所分配位置有無面臨農水路，已如前述，而系爭土地未經政府補助投資建設完整農路及灌排系統及相關農業設施之事實，除鈞院至現場勘查外，95年被告亦至現場勘查，故原告所有系爭土地符合「依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項規定，且可適用非都市土地使用管制規則第27條、第28條規定辦理變更編定。

⒍末查，另被告所有的同段924號建地，於57年實施農地重劃時仍是編定為「特定農業區農牧用地」，但79年6月20日變更地目為祠，更改編定使用種類為「甲種建築用地」，因被告始終堅持經農地重劃為「特定農業區農牧用地」，不得再變更為特定事業用地，但自己的農牧用地卻在79年更改編定為建地。另查被告所有之924-1號與原告之土地相鄰，57年土地重劃時也編定為「特定農業區農特用地」，但72年2月間，也是自行變更編定為「特定目的事業用地」。上開2個案例農地的所有人都是被告，被告自行變更編定，卻不准原告申請變更編定，實在有違法令平等原則。雖被告辯稱該二筆地是更正編定，但所謂「更正」是因錯誤編定，才有更正，該二筆924號、924-1號均非錯誤，而是「變更」編定，被告取巧而用「更正」替代。被告補充答辯稱924地號變更地目係依據79年法令及台灣省政府65年8月13日府民地丁字第77033號函，而認為系爭土地必須依97年法令，惟查被告故意移花接木，將另一筆926地號建地之情形，誤導鈞院，因926地號土地上原來就有百姓公之建物，而924地號土地本來無一物，完全不符合上開法令，只要看空照圖即可。至於924-1地號被告變更為「特定目的事業用地」之法令為何？未見被告之答辯。

㈢聲明：求為判決⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應將原告所有南投縣南投市○○段71、73、145、145-1、145-2、925等6筆地號土地准予變更編定為特定目的事業用地。⑶確認原告所有南投縣南投市○○段71、73、145、145-1、145-2、925等6筆地號土地非位屬特定農業區經辦農地重劃之農業用地。⑷確認被告所為95年10月3日府地劃字第09501801780號函行政處分行為無效。⑸確認原告所有前開土地符合「依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項規定「未經政府補助投資建設完整農路、灌排水系統及相關農業設施之非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃區範圍內，經地政主管機關會同農業、水利主管機關認定係實施地籍整理或簡易工程之農地重劃者，依第7點各款規定同意申請變更使用。」相關規定。（按第⑶⑷⑸為追加聲明）

三、被告則以：

㈠關於被告97年2月29日府地劃字第09700348880號函部分：光復段145、145-1、145-2等3筆土地分割、合併自同段145、146、927、928、929地號等5筆土地，其中145、146地號土地為經交換分合土地，927、928、929地號係未經交換分合之原位置分配土地，惟不論經交換分合或原位置分配土地，均屬農地重劃區內土地，為不爭之事實，有證明文件可稽。原告申請書除申請查詢上開土地是否位屬農地重劃區內外，亦詢問所涉及相關法令內容，被告爰依申請當時「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點規定，函復原告所查詢上開地號土地與該要點第6點規定不符，原告向被告申請查詢時，並無依據法規變更、新舊法適用等問題，與中央標準法第18條「從新從優」之適用無涉。原告所申請查詢之標的，均屬農地重劃區內土地，原告函復原告，其申請標的與上述審查作業要點第6點規定不符，並無不合。次查，原告申請查詢系爭3筆土地，並未依非都市土地使用管制規則第30條第1項、第3項規定報目的事業主管機關（即被告所屬衛生局）核准，及依該規則第28條規定，申請變更編定，亦未依「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第3點規定，徵詢農業主管機關（即被告所屬農業處）同意，既然未依法定程序申請，即無由依原告起訴狀所請准予變更編定。又原告為上開程序提送興辦事業計畫之需，向被告查詢上開地號是否位屬農地重劃區內土地，被告就該重劃區事實狀況函復，僅為單純事實陳述系爭土地是否位農地重劃區及理由說明，並不發生法律上效果。依行政法院（現已改制為最高行政法院）44年度判字第18號判例意旨，本案如係法律上事實而非行政處分，原告不得提起撤銷訴訟。

㈡關於被告95年10月3日府地劃字第09501801780號函部分：本案原告於95年7月31日申請認定是否屬於「實施地籍整理或簡易工程之農地重劃」土地，被告現場勘查後，其中光復段73、145、146地號等3筆土地，僅面臨農路、灌溉水路，惟缺乏排水路，乃函請內政部釋示是否屬「實施地籍整理或簡易工程之農地重劃者」，經內政部95年9月19日內授中辦地字第0950051457號函示，上述係指台灣糖業股份有限公司辦理之農地重劃區，是被告以95年10月3日府地劃字第09501801780號函將該函示結果函復原告，該否准原告之申請實係屬一行政處分行為。又原告主張上開公文未明確表示駁回或未告知救濟時間、方法，與行政程序法第5條規定相違，該行政處分未結案，原告於97年2月12日申請，應可視為延續95年10月3日申請同一案件之補充理由云云。承上被告95年10月3日府地劃字第09501801780號函係屬一行政處分，惟未告知救濟時間及方法，依同法第98條第3項規定，僅自處分書送達後1年聲明不服時，視為於法定期間內所為，該未告示部分並非行政處分之效力要件，參酌同法第111條規定，亦無該條文規定無效行政處分所列舉之情形，故該行政行為於函復完畢時即已終止。原告主張被告97年2月29日府地劃字第09700348880號函為延續或補充95年10月3日府地劃字第09501801780號函，而適用「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項（舊規定）所稱「實施地籍整理或簡易工程」等規定云云，顯依規不符。再查被告95年10月3日府地劃字第09501801780號函及97年2月29日府地劃字第09700348880號函，其申請標的（前者：71、73、145、145-1、145-2、925地號；後者：光復段145、145- 1、145-2地號；事由（前者：申請對地籍整理或簡易工程認定；後者：申請查詢是否位屬農地重劃區內土地）等等皆不同，原告主張該二函間係延續或補充關係，顯無理由。

㈢至於原告主張毗鄰光復段924地號土地為何可以變更編定為甲種建築用地，而本案145、145-1、145-2地號等3筆土地何以不可以一節：查光復段924地號土地為57年被告辦理南投市營盤農地重劃區內土地，其編定為特定農業區農牧用地，該土地於重劃時即已留供萬靈祠使用，當時為重建該祠，前經被告同意繼續使用，並依規辦理地目變更為「祠」及更正編定為「甲種建築用地」，及於異動更正清冊更正原因欄加敘「符合台灣省政府65年8月13日府民地丁字第77033號、69年7月23日府地四字第68650號函規定」。依上開省府65年8月13日府民地丁字第77033號函略以：「‧‧‧經依法編定使用之土地，其於公告編定前或公告編定期間，如確已變更使用者，准由土地所有權人檢具足以證明確於公告編定前或公告編定期間變更使用之證明文件，辦理地目變更。倘其變更使用現況，符合「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」七、各種使用地之編定原則（三）者，同時辦理變更編定‧‧‧」。是以，被告依當時規定辦理更正編定並無違誤。另查本案原告所有上開重劃區○○○段145、145-1、145-2地號等3筆土地，均為特定農業區農牧用地。原告為興辦南投護理之家籌備處之需，擬辦理用地變更，於97年2月12日申請查詢是否位於重劃區內土地及涉及相關規定。查本案為作護理之家使用申請變更使用，首先其興辦事業計畫須經目的事業主管機關核准外，尚須依行政院農業委員會89年公告訂定之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」同意變更作非農業使用，另再依非都市土地使用管制規則等規定申請核准變更編定，始得變更使用。又查中央法規標準法第17條規定，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。是以，被告所有同段924地號土地更正編定，係依「當時」（即79年）規定辦理；而原告所有同段145地號等3筆土地欲變更編定，亦應依「申請當時」（即97年）之規定。故原告訴狀指摘被告之農牧用地於79年可以變更編定，何以原告之農牧用地不可以變更編定？與平等原則不符云云，顯與事實不符。

㈣其餘原告指摘與本案無涉，不予一一論就等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：㈠原告訴之追加是否合法？㈡本案是否為原告95年7月31日申請光復段71、73、145、145-1、145-2、925地號土地變更編定為特定目的事業用地案之補充延伸？㈢被告97年2月29日府地劃字第09700348880號函是否為行政處分？原告請求撤銷，是否有理由？㈣原告請求「被告核准將光復段71、73、145、145-1、14 5-2、925地號土地變更編定為特定目的事業用地」之一般給付訴訟，是否合法、有無理由？經查：

㈠有關撤銷訴訟部分（訴願決定即內政部97年11月6日台內訴字第0970128842號訴願決定及原處分即被告97年2月29日府地劃字第09700348880號函均撤銷）：

⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，為行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項所規定。

⒉本件原告為申請興辦南投護理之家籌備處，需辦理土地變更，依「非都市土地變更編定執行要點」第4點提送興辦事業計畫之需，於97年2月12日向被告查詢系爭145、14 5-1、145-2地號土地是否位屬特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地有否限制，被告就該重劃區事實狀況，依96年4月9日修正後之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點規定予以審核後，以97年2月29日府地劃字第09700348880號函復原告，核其內容為「二、查旨揭等地號係為本府所辦理農地重劃區內土地，重劃區內並規劃施設農路、灌排水系統，土地分配亦經交換分合重新分配，所分配位置均有面臨農水路；次查，該等地號申請變更使用，並不符合農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第6點規定。」，後段表明系爭145、145-1、145-2地號土地不符合「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點之規定，已就原告是否可以申請土地變更編定之資格，產生否准之法律效果，係屬行政處分，原告不服，得對之提起撤銷訴訟。

⒊按「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」為農業發展條例第10條第1項所明定。次按「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費：一、非都市土地變更編定申請書如附表四。二、興辦事業計畫核准文件。三、申請變更編定同意書。四、土地登記(簿)謄本及地籍圖謄本。五、土地使用計畫配置圖及位置圖。六、其他有關文件。」、「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。」、「第一項興辦事業計畫除有前二項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」、「本規則第30條第4項所稱「變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關」如附錄一㈠；「有關機關」如附錄一㈡；「變更後目的事業主管機關」（以下簡稱目的事業主管機關）如附錄二。目的事業主管機關核准申請人所擬具之興辦事業計畫，應依本規則第30條第4項規定徵得變更前目的事業主管機關及有關機關同意，並就事業計畫之可行性、必要性（或總量管制）、土地區位或面積規模等予以審查。前項目的事業主管機關徵得有關機關同意之程序，得要求申請人於提送興辦事業計畫前，先就第一項附錄一㈡所列查詢項目逐一向各該主管機關（單位）查詢，並將查詢結果附於興辦事業計畫書內，向目的事業主管機關申請辦理；如申請人未檢附者，則由目的事業主管機關會同各主管機關（單位）查明，作為准駁興辦事業計畫之參據。目的事業主管機關核准興辦事業計畫時，並應於核准文件內敘明已完成第一項附錄一㈡所列查詢項目之查核，尚無各該項目法令規定之禁、限建及不得設置或興辦情事。」、「興辦事業人申請非都市土地農業用地變更使用，應將興辦事業計畫或土地使用計畫送請目的事業主管機關，由目的事業主管機關依據本要點審查分工原則，送各該管農業主管機關徵詢同意。目的事業主管機關徵詢農業主管機關同意時，應先就事業設置之必要性與計畫所提區位、面積等是否符合事業所需提供意見。」、「都市土地特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，在不影響農地重劃區完整性及農業生產環境之原則下並符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：㈠因防止災害、國防需要、規劃農民住宅所需之用地。㈡經行政院核定之公共建設所需用地。㈢申請事業用地變更面積已達送區域計畫審議規模者，因無可避免使用農地重劃土地，且已依規定對使用農地重劃土地之灌、排水系統等農業建設投資未造成影響，或有影響惟已研擬相關防護與配合措施者。㈣凹入鄉村區為自然地形、建築用地包圍或被合法建築用地包圍、夾雜之零星農業用地，符合非都市土地使用管制規則規定者。㈤政府機關興辦公共建設或政府機關興辦提供公眾使用之設施所需用地。㈥經中央農業主管機關專案核准與農業經營相關之農業產銷設施所需用地。㈦民國98年12月31日前依據行政院2015年經濟發展願景第一階段三年衝刺計畫所規範原設廠用地於依農地重劃條例辦竣農地重劃前已編定為丁種建築用地申請毗連土地擴展工業，且原設廠及擴展工業均屬低污染無公害事業者。」分別為非都市土地使用管制規則第28條、第30條第1項及第4項、非都市土地變更編定執行要點第4點、農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第3點、第6點第1項亦分別定有明文。故農業用地變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意。系爭145、145 -1、145-2地號土地為被告辦理農地重劃區內之土地，依「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點規定，在不影響農地重劃區完整性及農業生產環境下並符合該審查作業要點第6點第1項各款規定之一者，始得同意變更為非農業使用。被告依據原告檢附之土地登記總簿謄本、地籍圖謄本、位置圖、地籍圖、現況地形圖及興辦事業計畫書查詢項目內容表格等資料，認定係屬辦竣農地重劃區之特定農業區農牧用地，重劃區內並規劃設施農路、灌排水系統，土地分配亦經交換分合重新分配，所分配位置均有面臨農水路，系爭土地擬變更編定作為南投護理之家等籌備處，並不符合「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點規定，被告以97年2月29日府地劃字第09700348880號函復原告系爭145、145-1、145-23筆土地不符規定，揆諸前揭規定並無違誤。原告主張系爭3筆土地符合95年11月7日修正前之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項之規定云云，並非可採。

⒋至本件是否如原告主張其為原告95年7月31日申請光復段71、73、145、145-1、145-2、925地號土地變更編定為特定目的事業用地案之補充延伸？

⑴原告前於94年9月6日檢附農盤農地重畫區圖、地籍圖謄本、土地登記謄本、拍照位置示意圖及照片等資料，依修正前「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項規定，向被告申請認定南投縣南投市○○段71、73、145、145-1、145-2、925地號共計6筆土地是否屬於實施地籍整理或簡易工程之農地重劃區土地，經被告以94年10月11日府地劃字第09402007640號函復原告：「‧‧‧經查旨揭等地號係為本府所辦理農地重劃區內土地，重劃區內並規劃設施農路、灌溉水系統，土地分配亦經交換分合後重新分配，所分配位置均有面臨農水路，是以旨揭等地號非屬於地籍整理或簡易工程之農地重劃土地。」嗣於95年7月31日原告再檢附相關文件，依修正前「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項規定，向被告申請請同意上開6筆土地變更編定為特定目的事業用地；經被告會同相關單位實地勘查後，發現營盤農地重劃區為該縣於57年間辦竣之農地重劃區，該等土地係位於重劃區內之邊陲，此亦經本院現場勘驗屬實，亦為原告所不爭執（見本院卷第120頁至第141頁之98年3月6日現場勘驗筆錄、現場略圖、地籍圖謄本及現場照片等），其中925、927、928、929地號（90年3月間927、928、929、145、146地號土地，經合併分割為145、145-1、145-2地號）等4筆土地，係屬未經交換分之原位置分配土地，乃認定為未經政府補助投資建設完整農路、灌排水系統及相關農業設施之地籍整理者。至於光復段71、73、145、146地號等4筆土地，係經交換分合，惟該4筆土地中，重劃後除光復段71地號土地直接面臨政府投資興建之農路、灌溉水路及排水路外，光復段73、145、146地號等3筆土地，僅面臨農路及灌溉水路，即缺少排水路，則該73、145、146地號等3筆土地，是否可認定為修正前「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項規定之「未經政府補助投資建設完整農路、灌排水系統及相關農業設施之地籍整理或簡易工程農地重劃者」發生疑義，被告乃以95年9月14日府地劃字第09501455191號函請內政部解釋。嗣內政部以95年9月19日內授中辦地字第0950051457號函釋示有關修正前「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項規定之「未經政府補助投資建設完整農路、灌排水系統及相關農業設施之非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃區‧‧‧認定係實施地籍整理或簡易工程之農地重劃者‧‧‧」係指台灣糖業股份有限公司辦理之農地重劃區，並請被告依上開函示辦理。被告乃據以95年10月3日府地劃字第095018017 80號函復原告：「‧‧‧二、本案土地如何明確認定有無：『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』第6點第3項之情形，前經本府以95年9月14日‧‧‧函請內政部釋示，經該部以前開函復在案，茲檢附前開函影印本乙份，請參閱。」此有原告歷次申請書、被告該等函及內政部函釋影本附卷可稽。

⑵從而，原告前於94年9月6日向被告申請認定，系爭土地是否屬於修正前「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項所稱實施地籍整理或簡易工程之農地重劃，業經被告於94年10月11日否認在案。原告於95年7月31日向被告申請71、73、145、145-1、145 -2、925地號土地變更編定為特定目的事業用地，亦經被告請內政部以95年9月19日內授中辦地字第0950051 457號函釋有關修正前「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項所稱實施地籍整理或簡易工程之農地重劃者係指台灣糖業股份有限公司辦理之農地重劃區，被告乃於95年10月3日以府地劃字第095 01801780號函，以內政部函釋見解作為該案認定依據，否准原告變更編定之申請。嗣原告於97年2月17日再向被告申請查詢，系爭145、145-1、1 45-2地號土地是否屬特定農業區經辦竣之農業用地有否限制，自應視為一新申請案件。而被告95年10月3日府地劃字第09501801780號函及97年2月29日府地劃字第09700348880號函，其申請標的（前者為：71、73、145、145-1、145-2、925地號；後者為：光復段145、145- 1、145-2地號）；事由（前者為：申請變更編定為特定目的事業用地；後者為：申請查詢是否位屬農地重劃區內土地）等皆不相同，原告主張該二函間係延續或補充關係，亦無可採。

⒌綜上所述，本件並無舊審查作業要點第6點之適用，原告上開主張，均無可採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

㈡有關原告請求被告應將原告所有南投縣南投市○○段71、73 、145、145-1、145- 2、925等6筆地號土地准予變更編定為特定目的事業用地部分：

⒈本部分原告之聲明為「被告核准將光復段71、73、145、145-1、145-2、925地號土地變更編定為特定目的事業用地」，其意旨應為請求被告作成核准土地變更編定之行政處分。

⒉本件原告於97年2月12日依「非都市土地變更編定執行要點」第4點之附錄一㈡表格，向被告申請查詢系爭145、14 5-1、145-2地號3筆土地是否位屬特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地有否限制，經被告於97年2月29日以府地劃字第09700348880號函復原告，系爭145、145-1、145-2地號3筆土地不符「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作要要點」第6點之規定，被告已對系爭145、145-1、145-2地號3筆土地，否准其得變更編定為特定目的事業用地，原告對此部分已提起撤銷之訴，其為無理由已如上述，原告復再依課予義務訴訟請求，亦為無理由。

⒊另原告所有南投縣南投市○○段71、73、925地號等3筆土地之變更編定部分，被告並未作出准否之處分，訴願決定亦未對該部分為訴願決定，即此部分原告並未經訴願之先行程序，原告逕提課予義務訴訟，即屬不備其他要件，其訴即非合法，本應以裁定駁回該部分之訴，惟就原告其他部分之訴，既經本院以判決駁回，則就此部分併以判決駁回之。

㈢有關訴之追加部分（即追加⒈確認原告所有南投縣南投市○○段71、73、145、145 -1、145-2、925等6筆地號土地非位屬特定農業區經辦農地重劃之農業用地。⒉確認被告所為95年10月3日府地劃字第09501801780號函行政處分行為無效。⒊確認原告所有前開土地符合「依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項規定「未經政府補助投資建設完整農路、灌排水系統及相關農業設施之非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃區範圍內，經地政主管機關會同農業、水利主管機關認定係實施地籍整理或簡易工程之農地重劃者，依第7點各款規定同意申請變更使用。」相關規定部分）：

⒈按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許。一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加者。前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。對於行政法院以訴為非變更追加，或許訴之變更追加之裁判，不得聲明不服。但撤銷訴訟，主張其未經訴願程序者，得隨同終局判決聲明不服。」、「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」分別為行政訴訟法第111條、第6條第2項所規定。又行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類依行政訴訟法第六條第一項之規定，包含確認行政處分無效，確認公法上法律關係成立或不成立，確認已執行完畢或其他事由而消滅之行政處分為違法等三種。苟人民提起行政訴訟之確認訴訟，並非請求確認特定之行政處分無效、特定之公法上法律關係成立或不成立或特定之已消滅之行政處分為違法，而係請求確認抽象之某類型行政行為是否成立某類型之公法上法律關係，或某類型行政行為是為成立某類型公法上法律關係之原因事實，即係就抽象之法律問題求為確認，與確認訴訟之要件不合，並非法之所許（最高行政法院93年度判字第1063號判決意旨參照）。

⒉本件原告於97年12月17日具狀請求⑴訴願決定（內政部97年11月6日台內訴字第0970128842號訴願決定）及原處分被告97年2月29日府地劃字第09700348880號函）均撤銷。⑵被告應將原告所有南投縣南投市○○段71、73、145、145-1、145- 2、925等6筆地號土地准予變更編定為特定目的事業用地。該起訴狀繕本業經本院於97年12月23日送達被告，原告於98年1月23日又具狀追加⑴確認原告所有南投縣南投市○○段71、73、145、145-1、145-2、925等6筆地號土地非位屬特定農業區經辦農地重劃之農業用地。⑵確認被告所為95年10月3日府地劃字第09501801780號函行政處分行為無效。⑶確認原告所有前開土地符合「依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項規定「未經政府補助投資建設完整農路、灌排水系統及相關農業設施之非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃區範圍內，經地政主管機關會同農業、水利主管機關認定係實施地籍整理或簡易工程之農地重劃者，依第7點各款規定同意申請變更使用。」相關規定之確認之訴，被告於98年2月24日表示不同意原告此部分確認訴訟之追加，本院亦認不符合原告所稱行政訴訟法第111條第3項第2、4款之情事。況就確認被告所為95年10月3日府地劃字第09501801780號函行政處分無效部分，亦未依行政訴訟法第6條第2項規定已向原處分機關之被告請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答之行行程序後始得提起確認行政處分無效之訴訟，而僅於行政訴訟聲請狀（即追加訴訟狀）內陳述以本訴狀為意思表示向被告請求確認被告95年10月3日府地劃字第09501801780號函行政處分行為無效而已，至於請求確認原告所有前開土地符合「依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點第3項規定「未經政府補助投資建設完整農路、灌排水系統及相關農業設施之非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃區範圍內，經地政主管機關會同農業、水利主管機關認定係實施地籍整理或簡易工程之農地重劃者，依第7點各款規定同意申請變更使用。」相關規定之確認之訴部分，上訴人請求確認之對象，並非特定之行政處分或特定之公法上法律關係，而為抽象之法律問題，揆之前開規定及說明，上訴人此部分之訴均非合法。

⒊綜上所述，此部分原告之訴為不合法，原應以裁定駁回茲併以判決駁回之。，

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭