臺中高等行政法院判決

100年7月21日辯論終結

原告

童永熙

原告

楊阿回

原告

陳吉珍

原告

林蒼松

原告

陳石盾

原告

陳永治

原告

陳俐惠

原告

張洪壁

原告

林貴雄

原告

林貴昌

原告

黃麗璧

原告

陳國鐘

原告

陳計元

原告

林暉智

原告

陳艷秋

原告

蔣清隆

原告

林明鋒

原告

潘義忠

原告

陳志郎

原告

陳國明

原告

林展銘

原告

陳弘義

原告

高文土

原告

陳耀崑

原告

陳永斌

原告

林俊佑

原告

童秀珠

原告

陳玉珠

原告

楊林秀

原告

林紀金滿

原告

陳姚麗珠

原告

陳清源

原告

何流泥

原告

林東漢

原告

陳林葉

原告

陳孫茶

原告

吳金城

原告

陳蔡梅雪

原告

陳進萍

原告

陳族家

原告

陳族立

原告

楊振明

被告

臺中市龍井區公所

代表人

林裕議

訴訟代理人

梁宇升

　何立凡

　陳偉昇

上列當事人間因土地徵收事件，原告不服臺中市政府中華民國99年9月8日府訴委字第0990285679號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：本件起訴時被告名稱為臺中縣龍井鄉公所，因臺中市、縣合併，行政區調整，改制為臺中市龍井區公所，經具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許。本件原告除林明鋒、何流泥、陳孫茶外，其餘原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。又本件起訴狀原告當事人欄附表列載原告陳余絲綢部分，因陳余絲綢業於民國（下同）80年10月3日死亡，有臺中市龍井區戶政事務所100年1月11日中市龍戶字第1000000098號函檢送陳余絲綢之除戶戶籍謄本附卷為憑（本院卷第91至93頁），其於起訴前即已死亡，然於陳余絲綢名字之後所載出生年月日及身分證統一編號，均為陳余絲綢之子陳永治之出生年月日及身分證統一編號，並蓋用陳永治之印章，有陳永治之個人戶籍查詢資料可資查對（本院卷第251頁），核其真意本件應係陳永治所起訴，爰將原告陳余絲綢改列為陳永治。而經補正之訴願人名冊（訴願卷第226頁），亦同此情形，訴願決定書所載訴願人陳余絲綢，亦應認係陳永治所提起之訴願，合先敘明。

二、事實概要：緣原告不服臺灣省政府交通處公路局第二區工程處（現為交通部公路總局第二區養護工程處，下同）於78年間為辦理「臺中縣臺中○○○區○市○○○○道路台一線159K+700～171K+609段」工程，徵收其所有之臺中市○○區○○段176-1至176-13、176-17至176-35、176-37至176-44、771-11、771-12等地號土地及建築物，多次陳情。嗣被告於89年間接管上揭土地，為辦理該三號路（原沙田路5段）道路拓寬及拆除已徵收之建築改良物。原告於99年7月26日向臺中市政府提起訴願，主張不服被告89年10月2日89龍鄉建字第16379號函及99年7月26日龍鄉建字第0990015474號公告，並請求撤銷被告於77年間徵收龍井鄉○○段176-1至176-13，176-17至176-35，176-37至176-44，771-11，771-12等地號土地及其地上建築物之原處分，並依土地法及都市計畫法請求返還原徵收補償費用及請原徵收單位就徵收不當等賠償受處分地主新臺幣（下同）5千萬元等，經訴願決定以上揭二函文非行政處分，及88年7月1日臺灣省政府功能業務及組織已精簡，原臺灣省政府土地徵收業務已由內政部承受，原告如不服該徵收處分，臺中市政府並非訴願管轄機關等為由，而為不受理決定。原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告起訴意旨：

㈠原告不服77年間被告計畫拓寬沙田路5段道路徵收乙案，前經交通部公路總局第二區工程處於89年9月18日發文字號二工用字第27523號函轉知原告，說明：「為維護台端等人權益及徹底解決地籍爭議，未完工部分阻礙工進原因消除後再另案辦理工程，故本案於臺中縣政府地籍尚未重測完成前，本處不予考慮再次施工，且本處就該路段未完工部分，亦從未委請臺中縣政府召開強制拆除協調會。」另該函第四點「副本受文者：臺中縣龍井鄉公所及本處臺中工務段：本案未完工路段部分，其阻礙工進原因未消除前及該路段外環已竣工通車使用等考量，本處目前仍不予考慮另案辦理該路段工程施工，並請本處臺中工務段儘速辦理就現況移交地方政府接養事宜。」然被告界定之道路中心線與77年所劃定之中心線有2尺差距，依監察院指示，台一線沙田路段應以63年原公告樁位及地籍，逕為分割依據，中心樁一再異動，因此77年間徵收時之界定已無從查考，故原徵收案之基礎已不復在，該路段專款公路局已歸還國庫。

㈡被告執行拓寬沙田路5段道路工程之預算來源係行政院「99年振興經濟方案」，其應依新預算重啟都市計畫變更發布、界樁、地上物查估及造冊、協議價購、徵收計畫、徵收公告、撥款等法定程序，今被告竟違法援用77年已喪失時效之徵收補償處分，逕予拆除房屋，顯未依法辦理，所為之拆除程序均非合法。需地機關未能及時開闢完成，延宕20餘年不動工，直到99年才施工拆除，造成受處分地主損失不貲，被告應予補償。道路中心樁為何一再變更，否則被告怎會於80年7月、81年9月間，將已徵收土地部分退還東側地主，並通知東側地主繳款，及再次加開徵收協調價購會議。被告對於中心樁原公告是否仍有效、90年重新辦理中心樁公告誤差之原因及數值等疑義，皆未回覆。

㈢被告逕拆除老舊建築物，僅來函表示「再依拆除線辦理房屋切割，切割後以型鋼施作樑柱結構支撐，拆除施工期間並以安全圍籬遮蔽拆除部分，以防安全，拆除工程完成後再請技師公會辦理房屋鑑定確認，被告亦於99年7月13日辦理施工說明會說明拆除流程」等語，惟未檢討逾50年之老舊建物殘餘部分之結構安全及可能產生崩坍危害等情況。

㈣綜上，原告不服77年徵收案而提起訴願，請求撤銷被告於77年間徵○○○區○○路○段，○○○區○○段176-1至176-13、176-17至176-35、176-37至176-44、771-11、771-12等地號土地及建築物之原處分，並同意原告參照土地法及都市計畫法規定返還原徵收補償費用，惟訴願機關卻以原告不服被告89年10月2日89龍鄉建字第16379號函及99年7月26日龍鄉建字第0990015474號公告非行政處分為由，而為不受理決定，顯屬有誤等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（即被告77年間徵○○○區○○路○段，○○○區○○段176-1至176-13、176-17至176-35、176-37至176-44、771-11、771-12等地號土地及其上建築物之處分）。

四、被告則以：

㈠原告以不服被告89年10月2日龍鄉建字第16379號函及99年7月26日龍鄉建字第0990015474號公告所為處分提起行政訴訟，惟查99年7月26日龍鄉建字第0990015474號公告係被告為實現78年間臺灣省政府交通處公路局第二區工程處（現為交通部公路總局第二區養護工程處）公告徵收土地處分之接續行為，僅表明於一定期間內將拆除施作之事實。89年10月2日龍鄉建字第16379號函之內容，為被告函復陳情人林文進、林明鋒、康漢彬等3人陳情之事實說明，性質上為觀念通知而非行政處分，其既不屬行政處分，自與提起撤銷訴訟之要件不符，且經訪查林文進已過世，林明鋒為沙田路5段33號所有權人，康漢彬原為沙田路5段35號所有權人亦已過世，該屋已轉售潘義忠。

㈡原告所指陳沙田路5段徵收案，係○○○區○○段176-45至176-87、771-9、771-10等地號土地（竹泉段176-1至176-35、176-37至176-44、771-11至771-12係徵收土地逕為分割前之母地號）徵收處分部分，因60年改制前臺中縣政府辦理臺中○○○區○○○區○○路規劃為30公尺寬之3號計畫道路且係省道台一線共線路段，78年臺灣省政府交通處公路局第二區工程處為辦理「臺中縣臺中○○○區○市○○○○道路台一線159K+700～171K+609段」工程乙案，於沙田路辦理用地徵收作業並依程序公告在案，原告於78年徵收時均已領取用地及建築物補償費用，並由當時需地機關公路局取得土地所有權，後因89年時省道台一線變更為中華路，原沙田路由交通部公路總局第二區養護工程處臺中工務段移交由被告接管，其土地所有權管理機關隨之變更為被告，原告聲明撤銷77年間徵收系爭土地及建築物之原處分，惟查被告並非原處分或承受其業務之機關，原告以龍井區公所作為被告機關，於法似有未合。

㈢原告針對道路中心樁一再變更部分，臺灣省交通處公路局第二區工程處87年6月1日87二工用字第15807號函已說明本路段中心樁位及地籍分割部分業由改制前臺中縣政府及清水地政事務所查明無誤，並無原告所云樁位西移或侵吞到西側住戶面積問題，且查78年徵收時，該側已有沙田路5段41、43、45及67號等依據拆除線界址配合自行拆除之住戶，經複測自行拆除之建築物界址，與現有拆除線並未有不符或造成增加拆除面積與範圍之情事，故被告執行原徵收處分之接續作為，並無逾越權限或濫用權力等違法情形。

㈣關於原告謂因政府延宕20餘年不動工，造成地主損失部分，經查78年辦理徵收作業時，原告住戶均已領取土地及建築物補償費用，隨後需地機關即辦理拓寬工程，惟因部分當地住戶對於中心樁位有異議陳情公路局，又因未施工路段地主抗爭，造成原計畫施工路段僅剩本路段約245公尺尚未施作，並非需地機關未及時開闢完成；另查78年當時所徵收之土地公告現值為4,700元/㎡，然因時代變遷、物價指數高漲等複雜因素，距今99年土地成長為公告現值20,500元/㎡，其土地所成長之價值係經中央機關單位按照當期物價指數等相關數據做合理之調整，應不能作為指控本路段徵收有違法情事之依據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點：被告89年10月2日89龍鄉建字第16379號函及99年7月26日龍鄉建字第0990015474號公告是否為行政處分？原告是否就系爭土地之徵收處分不服，提起訴願？訴願決定就此以無訴願管轄權為由，為不受理決定，是否合法？

六、經查：

㈠關於原告請求撤銷系爭土地及其上建築物徵收處分部分：1.按「關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、20、22等條之規定自明。」（最高行政法院91年度判字第1795號判決參照）是關於土地徵收之准駁權限機關為內政部，而補償事項則由執行機關之該管直轄市或縣（市）政府於核准徵收後予以核定並執行發放作業。次按「訴願之管轄如左：．．．不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。」、「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」訴願法第4條第7款、第61條亦有明文。

2.原告等42人起訴請求撤銷臺中市龍井區公所於77年間徵○○○區○○段176-1至176-13，176-17至176-35，176-37至176-44，771-11，771-12等地號土地及其上建築物之處分部分。經查，原告主張之臺中市○○區○○段176-1等地號土地，係徵收土地逕為分割前之母地號土地，因本案係前臺灣省政府交通處公路局第二區工程處（現為交通部公路總局第二區養護工程處）於78年間辦理台一線159k+700～171k+609段（臺中縣臺中○○○區○市○○○○道路）工程，奉臺灣省政府78年4月11日府第四字第147868號函核准徵收並經改制前臺中縣政府以80年4月25日80府地權字第073335號公告徵收，各項徵收補償費經原告等領取完畢，已完成法定徵收在案。茲88年7月1日臺灣省政府功能業務及組織精簡，原臺灣省政府土地徵收業務已由內政部承受。而綜觀原告提起訴願意旨，雖形式上係請求撤銷「被告」於77年間徵收之系爭土地及其上建築物之處分，惟核原告訴願書之內容，係就臺灣省政府所為之核准徵收處分表示不服，此有訴願書在卷可按。則本件系爭徵收處分之作成機關為承受臺灣省政府業務之內政部，被告僅係系爭土地之管理機關，本件既應以有權核定之內政部為原處分機關，則原告若不服上揭徵收處分，揆諸前揭說明，自應以內政部為原處分機關，惟本件卻以無處分職權之臺中市龍井區公所為原處分機關，對之向改制前臺中縣政府提起訴願，依前揭說明係屬管轄錯誤。改制前臺中縣政府原應依訴願法第61條規定辦理，卻以無管轄權為由，逕為訴願不受理之決定，於法尚有未合。原告起訴意旨雖未就此部分執以指摘，惟訴願決定既有上開可議之處，應認原告此部之訴為有理由，爰將此部分之訴願決定予以撤銷。由收受訴願之機關依訴願法第61條之規定，另為適法之處理。

㈡關於原告不服被告89年10月2日89龍鄉建字第16379號函及99年7月26日龍鄉建字第0990015474號公告部分：

1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。復按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」最高行政法院62年裁字第41號著有判例。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

⒉原告等42人不服被告89年10月2日89龍鄉建字第16379號函及99年7月26日龍鄉建字第0990015474號公告，提起行政訴訟部分。經查，被告89年10月2日89龍鄉建字第16379號函略以「說明：台端質疑中心樁正確性部分，本所曾於89年5月20日協調會中同意台端自行委託公正測量鑑定單位或公司行號，依據63年公告合法之道路中心樁位成果圖表資料重新辦理復樁，經費由本所負擔，若台端仍有疑慮，也可依據63年以後之原始道路逕為分割線，以鑑界方式解決，準此，即無台端所云樁位西移或侵吞到西側住戶面積問題。再則台端第四項所云尚有二米左右土地，未列入補償，經查該筆土地為竹泉段176-132地號屬鄉有土地，不屬台端私人所有，自然不列入補償範圍。詳如土地登記簿謄本影本。」此函僅就原告質疑中心樁正確性部分，同意由原告自行委託公正測量鑑定單位復樁，並說明竹泉段176-132地號屬鄉有土地，應屬單純事實之通知，既不因該項通知而生何法律上之效果者，應非行政處分。又被告99年7月26日龍鄉建字第0990015474號公告內容為「主旨：有關本所辦理『龍井鄉○○路○○○路○段）道路工程』地上物拆除工作乙案，訂於99年7月29日起至99年8月31日進場施作，施工期間須暫時封閉部分道路，以利施工，請汽、機車各型車輛勿停放該路段，如行經該路段時，需注意路況或改道行駛，特此公告周知。公告事項：公告施工時間為99年7月29日上午八時至99年8月31日下午五時止。」可知，該函是系爭土地已經徵收後，為執行徵收處分所為定期執行之通知，並未因此對原告直接發生任何法律上效果，亦非行政處分，揆諸前揭法條規定及判例意旨，原告對之提起訴願，於法不合，訴願決定予以不受理之決定，並無不合，原告復對之提起本件訴訟，於法不合，本應予裁定駁回，爰併予判決為之。

㈢兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，毋庸逐一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部不合法，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第79條、第385條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭