臺灣臺南地方法院102年度訴字第1552號

臺灣臺南地方法院民事判決　　　　　　 102年度訴字第1552號

原告

長愛實業股份有限公司

法定代理人

王朝中

訴訟代理人

江信賢律師

訴訟代理人

蔡麗珠律師

訴訟代理人

鄭家豪律師

被告

臺南市政府環境保護局

法定代理人

張皇珍

訴訟代理人

徐朝琴律師

上列當事人間請求給付違約金等事件，經本院於民國103年6月26日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、原告起訴主張：

（一）兩造於民國101年7月5日簽立「101年度臺南市安平區垃圾清運委託民營勞務採購契約」（下稱系爭契約），原告為執行一般廢棄物清除工作，向訴外人冠堤環科股份有限公司（下稱冠堤公司）購買清運機具，取得冠提公司出具之同意使用證明文件，並於投標前即101年4月6日移轉所有權，該清運機具本已具備被告所核發給冠堤公司之廢棄物清除許可證，且被告於101年9月13日亦受理核准原告許可變更，亦即被告基於同一事實關係所生之爭議所為之有利原告之認定，即令原裁處扣款所形成不利於原告之法律關係完全解除，故應做有利於原告之認定，依據「行政自我拘束原則」之要求，應認該清運機具於許可期限屆至前，仍符合履行廢棄物清除之資格，即有法效性之持續性，不因是否辦理許可變更，反而認定其不符廢棄物清除之資格。然被告竟以原告使用未經許可變更之清運機具、車輛，有違系爭契約所檢附之附件1「101年度臺南市安平區垃圾清運委託民營作業技術規範」（下稱系爭作業技術規範）第1點，及附件2「101年度臺南市安平區垃圾清運委託民營督導檢查要點」（下稱系爭督導檢查要點）第11點之規定，按次扣罰新臺幣（下同）7,000元，共扣款1,911,000元。依評選須知第2條第2項第4款之內容可知，承包本委託工作之車輛與機具規格（購置或同意使用證明文件）、配置及汰舊換新計畫，並無以須辦理許可變更之必要，原告於參與投標之時，已符合被告「評選須知」內容之要求，於履約過程中使用冠堤公司所出具「同意使用證明文件」所列之清運機具，亦符被告「評選須知」內容之要求，並無不法。再者，依評選須知第3條第2項規定，投標廠商經審查合格後，始得參加評選，由此反面解釋可知，如原告所提出之車輛與機具規格不符合招標文件之規定者，被告自應自始將原告排除於評選行列外，無須進行後階段之議價與決標，足見被告顯然認定原告並無違反廢棄物清理法暨相關法令及招標須知之情事。又關於清運機具之規定，依系爭契約附件1第4條第8款「委託始日前4個月期間出廠已屆滿3年之車輛，應自委託始日起4個月內完成汰換」規定，原告使用之清運車輛除取得冠堤公司出具之「同意使用證明文件」，符合評選須知之規定，且該批清運車輛亦具備被告所核發之「廢棄物清除許可」，故本得依上開規定執行清運工作持續至汰換期日為止。準此，原告以取得該批清運機具之使用證明參與投標，並經被告審驗完畢即具投標資格，且經被告比價決標等程序，足認原告自得使用該同意使用證明文件所列之清運機具履行契約內容，被告以原告違反系爭作業技術規範第1條及督導檢查要點第11點之規定，予以扣款1,911,000元，實屬無據。

（二）又被告所屬稽查人員於101年9月11日至臺南市○○區○○路○○○○街○○○○○○○路○○○路○○○○○○○○○號000-00及588-US號車輛執行一般廢棄物清除工作，認違反廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第17條第1項規定，依同法第55條第1款規定，於101年9月18日以環稽字第0000000000號函附101年9月14日南市環廢裁字第000000000號裁處書裁處原告6,000元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定處環境講習1小時等情，業經本院102年度簡字第24號行政訴訟簡易判決確定在案。然被告僅於上揭時日有稽查紀錄，卻以該日為基準時點，回推原告自101年7月11日起至9月12日止共計出勤輛次273次，顯有違溯及既往禁止原則，且系爭契約附件2第11點所稱「按次」扣罰，應指被告「實際稽查之紀錄」為扣款之基準，否則無異放任行政稽核之怠惰，卻能藉由契約條款之罰則，作為處罰之基礎，箇中不合理之處昭然若揭。更甚者，若原告違反廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第17條第1項規定，依同法第55條第1款規定，僅需裁處6,000元罰鍰，然被告怠於稽核已有行政怠惰之不當，現卻藉由契約條款之約定，將原告之其他車輛皆按次扣罰原告7,000元，即被告本應積極進行行政稽核並採取行政裁罰之作為，卻改以違反私法契約約定，科處違約金之型態處理，反而使原告陷於更不利之地位，即有違比例原則。是縱認原告所使用之清運機具未按規定申請許可變更而有違廢棄物清理法等相關規定，然原告所使用之清運機具仍屬取得廢棄物清除許可之車輛，僅違反程序事項，且於履約過程中亦投入相當之勞力及財力成本，而非以一般載運車輛濫竽充數，衡酌此情，被告按出勤輛次扣款7,000元實屬過高。

（三）另原告雖於投標工作計畫書中提及原告與訴外人冠堤公司基於共同目標於101年1月開始進行公司組織合併，預計於7月前完成整併作業，成為一全新長愛團隊，然原告與冠堤公司最終是否完成合併，並無導致系爭約定內容將來無法履行，是以，完成合併與否，並非系爭契約目的實現所不可或缺，並無使該合併計畫提升為與契約訂定主要目的之同等位階，僅一附隨義務，縱未如期完成合併或向經濟部為合併之登記，亦無從依系爭契約第13條計算逾期違約金。原告雖未辦理登記，然原告與冠堤公司既已決定合併，而冠堤公司於101年4月6日移轉11台車輛所有權予原告，且原任職於冠堤公司，嗣後轉任於原告之員工，原告亦負擔其勞、健保之支出，在在顯示冠堤公司主要財物及勞務已陸續移轉予原告，在數量及本質上對公司營運即具相當重要性，足以影響冠堤公司所營事業不能成就，且該人力及財物資源之移轉非屬一般性，已屬實質上影響到冠堤公司之存在及設立目的，應足認兩家公司已屬實質合併，僅未辦理登記，依最高法院67年臺上第760號判例意旨，及經濟部83年6月11日商210495號函解釋意旨，核准登記並非成立要件，不容抹煞原告與冠堤公司之合併事實，然被告竟以原告遲未與冠堤公司合併，違反系爭契約第13條延遲履約一事，每日依契約價金總額千分之1，計算逾期違約金，予以扣款2,630,720元。

（四）本件契約價金之給付，依系爭契約第5條規定係採「分期付款」之方式為之，對照系爭契約第13條第2項之約定「採部分驗收或分期驗收者，得就該部分或該分期之金額計算逾期違約金」可知，被告未按分期給付之金額計算逾期違約金自屬不當，且兩造於先前調解程序中，關於此部分之計算方式、基準亦有合意，即以系爭契約第13條第1、2項之條約內容計算之，是以，逾期違約金之計算式為1,096,133×0.001×365日＝400,088元。原告與冠堤公司是否完成合併，顯非系爭契約之主要內容，縱認此係契約內容之一部分，被告按逾期日數，每日依契約價金總額千分之1計算逾期違約金，仍屬過高，蓋因是否完成合併，並不影響公眾清運垃圾之品質，亦不至使被告背負監督不力之罵名，且本件契約之一方當事人為臺南市政府，並依政府採購法訂定系爭契約，其契約性質究與一般契約有間，具有公益目的，契約限制之條款於個案適用時仍應衡量適當性、必要性與比例性，依最高法院93年度臺上字第909號、87年臺上字第2563號裁判意旨，被告以上開標準計算逾期違約金亦屬過高。綜上，被告扣款之認定本有違誤，爰依系爭契約請求被告給付上開扣款共計4,541,720元。

（五）對被告抗辯之陳述：

１、依系爭契約第1條約定，招標文件屬於契約之一部分，而由被告在本件招標時所提出之評選須知第2條第2項第4款可知，被告在招標時並未要求承包本委託工作者所備之車輛與機具，限於承包者自有並為其取得清除許可證上所列之車輛與機具，只要有購置或同意使用證明文件即可，則被告自應知悉承包者依此約定以非其自有且為清除許可證上所列之車輛與機具執行本委託工作，必定違反前開廢棄物清理法及公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法等規定，被告既然允許該種情況，並同意原告參與評選，且事後與原告簽約時，在系爭契約第8條第2項及第8項仍然約定廠商執行本件委託事項所須之車輛﹑機具及設備，以及契約所需履約標的材料、機具、設備，概由廠商自備，並未約定承包商應以自有並為其取得清除許可證上所列之車輛與機具執行本委託工作，顯見兩造在簽立系爭契約時，其真意均認同原告以非其自有且為清除許可證上所列之車輛與機具，而係有購置或他人同意使用之證明文件的車輛、機具執行本委託工作，是合於系爭契約約定之本旨與目的，揆之最高法院39年臺上字第1053號判例、88年度臺上字第1671號判決及99年度臺上字第1421號判決要旨，通觀系爭契約全文，斟酌被告招標時於評選須知之記載等資料，本於經驗法則及誠信原則，從契約之主要目的及經濟價值作全盤之觀察，系爭作業技術規範第1條所謂委託廠商應遵守廢棄物清理法暨相關法令規定，當應為限縮解釋，應係指在原告以非其自有且為清除許可證上所列之車輛與機具，而為其購置或他人同意使用之車輛、機具執行委託工作之情況下所應遵守廢棄物清理法暨相關法令規定，不包含前揭廢棄物清理法第41條第1項、第42條規定，及公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第9條第1項第5款、第15條第1項第3款規定，否則，被告一方面同意原告得以違反前揭規定使用有購置或他人同意使用之證明文件的車輛、機具履約，一方面又以此違反前揭廢棄物清理法第41條第1項、第42條規定，及公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第9條第1項第5款、第15條第1項第3款規定，已屬於違約，得以扣款，豈不自相矛盾？亦違反誠信原則，此由被告在102年度重新招標時，在招標須知刪除原規定之「他人同意使用證明文件」亦足證之。原告事後雖曾於101年9月13日向主管機關申請變更許可，請求將原告向冠堤公司所買受之車輛列入許可證之許可清運機具範圍內，但此乃原告為免因此違反行政法規再遭主管機關裁罰，並非依據系爭契約約定而變更。另被告提出之原告安平區收運出勤車輛明細表，並非由原告提供，應是被告所製作，被告主張是原告提供，原告否認，是以，被告主張原告自101年7月11日起至9月12日止共計出勤車輛273次，並按次扣罰7,000元，自應舉證以實其說。

２、系爭督導檢查要點第11條約定，其性質應為損害賠償預定性質之違約金，此為被告所不爭執。不論原告係以取得取可證之車輛或有購置證明或經他人同意使用車輛履行系爭契約，縱使認定原告有違約，但原告確實均有依約履行清運工作，被告並未因此受有任何損害，揆之最高法院95年度臺上字第627號、83年度臺上字第2879號判決要旨，其應不得請求，故被告主張其得請求1,911,000元違約金，並自應給付原告之契約價金扣款，於法要屬無據，原告請求其依約給付，應屬有理由。被告既主管環境保護工作，則其對於廢棄物清理法及相關法令規定，自應知之甚詳，不可能不清楚評選須知如此規定，必定將造成承包者違反前揭廢棄物清理法及公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法等規定，其既然允許，何來其所謂損害之發生？另被告抗辯一旦原告無法提供合法清運車輛履行契約，被告則須額外花費金錢調借人力及車輛替原告執行清運工作，也會造成被告金錢上之損失，此在系爭契約存續期間從未發生；且被告抗辯聲譽受到影響，係屬非財產上損害，並非民法第216條及最高法院94年度臺上字第1505號判決要旨所謂積極或消極之損害，故被告既未受有損害，依法其自不得依系爭督導檢查要點第11條約定請求違約金。

３、由被告提出之會議紀錄可知，當時評選委員共有7人，該7位委員共向原告提出21個問題，僅其中一位委員就原告與冠堤公司合併乙節提出1個問題，並非全部委員均有提及，難認評選委員就原告與冠堤公司合併乙案相當重視；抑者，由會議紀錄也無法看出評選委員將之列為評選意見的重要參考因素，是以，被告抗辯原告與冠堤公司合併，乃原告獲得本件評選獲勝之重要因素，是原告承諾必須履行之重要義務云云，並不足憑信。系爭契約第13條第1項約定顯然係就原告之主要給付義務即清運一般廢棄物及廚餘為規範，即原告若未在系爭契約約定之期限內完成清運工作，被告即得主張逾期罰款，原告與冠堤公司是否合併，應非該條約定所謂之「完工」，無適用餘地，故被告援引該條約定主張逾期罰款，要不可採。縱使原告於服務建議書記載與冠堤公司組織合併，係指公司法規定之公司合併，並系爭契約第13條第1項約定也適用在原告與冠堤公司是否合併乙節，但該條項約定係約定債務人不於適當時期履行債務時，即須支付違約金，依民法及前揭最高法院判決意旨，其性質亦屬損害賠償預定性質之違約金，即使原告與冠堤公司未完成公司合併，被告亦未因此受有任何損害，揆之前開最高法院判決要旨，被告也不得請求逾期違約金。

４、有關被告提出之101年7月11日起至同年9月12日止載運垃圾過磅紀錄資料一覽表及臺南市政府環境保護局臺南市城西垃圾焚化廠過磅單，其形式上真正，原告不爭執，而由被告在該等過磅單上記載廠商為「冠堤環保公司」，足見被告於101年7月11日就已知悉原告是使用登記名義人為冠堤公司之車輛在執行系爭契約之廢棄物清理工作，非如被告所稱其是在101年9月11日稽查時始知悉。倘若原告提供執行廢棄物清理工作之車輛並非合於系爭契約之約定，被告豈可能讓原告所使用登記名義為冠堤公司之車輛駛進被告之焚化廠，且長達2個月之久？故由此足證原告並無違約可言。被告明知原告自始即使用登記名義為冠堤公司車輛以執行系爭契約之廢棄物清理工作，且也允許原告使用，卻事後故意在101年9月11日稽查，處以行政罰，並主張原告違約，按次扣罰7,000元，顯違誠信之至！

５、被告主張評選委員對於原告就冠堤公司合併乙案相當重視，此為評選意見重要參考因素，也是原告得獲得本件評選獲勝之重要因素云云。然被告在102年度重新招標時，原告仍有參與投標，且當時原告仍未與冠堤公司合併，惟最後仍由原告得標，倘若原告與冠堤公司是否合併為被告評選之重要因素，何以被告仍讓原告得標？足見被告之抗辯乃是臨訟辯詞，要不足採。

６、被告所援引之「臺南市政府環境保護局代清除處理一般事業廢棄物收費標準」第2條規定，乃被告受他人委託清除廢棄物所應收取之費用，並非被告委請他人清除廢棄物所應支付給他人之費用，被告據此主張系爭督導檢查要點第11條約定按次扣款7,000元並無過高情形，顯然張冠李戴，並不可採。

（六）並聲明：

１、被告應給付原告4,541,720元，及自起訴狀繕本送達之翌日即102年12月7日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。

２、願提供擔保，請准宣告假執行。

二、被告則以：

（一）依廢棄物清理法第41條第1項、第42條、公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第9條第1項第5款、第15條第1項第3款規定，原告既受被告委託處理臺南市安平區垃圾清運工作，即屬從事廢棄物清除、處理業務者，應依上開法令之規定，檢具廢棄物清除設備清冊及工具購置證明文件向主管機關申請核發清除許可證，獲核發許可證後，自應依此執行清除工作，如嗣後有變更許可清運機具之需求時，亦應向主管機關申請變更許可事項。依原告100年10月27日臺南市政府廢棄物清除許可證（一００南市○○○○○○○○號）記載，許可清運機具有：車號000-00、591-VF、177-VL、178-VL、30-A8、31-A8、008-N3、009-N3等車輛，原告僅能以上開核准許可清運廢棄物之車輛進行廢棄物之載運，而不得以未經核准之車輛供作廢棄物清運之載具，惟自101年7月11日起至101年9月12日止，原告卻使用未經核准之車輛清運廢棄物，以違法車輛每日出勤輛次計算，總計共273次（7月份90次、8月份132次、9月份51次），每次扣罰7,000元，須扣款1,911,000元（即7000×273＝1,911,000），原告縱已申購取得冠堤公司清運車輛之所有權，但仍應依法向主管機關申請廢棄物清運許可證始能供作清運機具使用，並不因該清運機具屬冠堤公司申請核准使用者而有所不同。準此，原告於101年9月13日辦理變更廢棄物清除許可證前，使用廢棄物清除許可證以外之清運機具清用廢棄物即屬違法，此業經本院行政訴訟102年度簡字第24號簡易判決確認在案，則依系爭作業技術規範第1條、系爭督導檢查要點第11條之約定，被告自可對原告進行扣款。

（二）系爭督導檢查要點第11條約定，係以原告違反作業技術規範之行為事實作為扣款之依據，並非以遭行政機關稽核違法裁罰之次數為基準，只要原告確有違約之事實即應依約為扣款，故被告依原告提報之出勤時間及車輛為違約事實之認定，進而為扣款之計算，並無不法之處。此外，被告係以每日出勤車輛之車輛數作為違約次數之計算，並非以出勤車輛實際清運廢棄物違約之次數為計算基準，已較系爭督導檢查要點第11點以違反作業技術規則之次數按次扣罰原告之約定為寬鬆，相對於原告而言已屬有利，故有關原告指稱被告按每日出勤車輛之車輛數扣罰原告7,000元過高，應非事實。

（三）原告投標時提出之計畫書提及原告與冠堤公司二間公司基於共同目標於101年1月開始進行公司組織合併，預計101年7月前完成整併作業，成為一全新的長愛清運團隊，並於檢附予被告之清運車輛車籍資料，將冠堤公司所有之清運車輛納入本件垃圾清運計畫之清運車輛，由原告統合處理，且於承攬業績證明及文件，亦將冠堤公司之業績證明內入原告之績效範圍內，據此取信評選委員以獲取評選結果的勝出，評選委員曾提出「長愛與冠堤合併，其冠堤ISO9001，對長愛之融合情形如何？另外管理人力之整合情形如何」等意見，可見評選委員就原告提出與冠堤合併乙案相當重視，並列為評選意見的重要參考因素，冠堤公司為100年度受委託之業者，其對臺南市安平區垃圾清運工作相當熟稔，人員、車輛等執行能力亦足堪信任，相對於其他投標業者而言極具有優勢，故原告提出於101年7月與冠堤公司完成公司合併，且由其人員、車輛、場地等繼續延續清運垃圾服務，此對評選委員可謂是有相當說服力，從而也影響本件評選得分及結果，由此可見，上開原告主張與冠堤公司合併之計畫確與本件評選之結果息息相關。故原告與冠堤公司應於101年7月前完成合併乙事，係原告獲得本件評選優勝的重要因素，更是原告承諾必須履行的重要義務，非附隨義務或約定，原告自應依約確實履行，惟自本件101年7月11日履約之日起，至102年7月10日合約終止之日止，原告均未與冠堤公司正式完成公司合併，遲不履行原告於服務建議書承諾事項，業已違反系爭契約第2條第1項第8款之約定，故依系爭契約第13條第1、4項約定計算違約金，由於原告遲延給付之日數已達365日，如按日以千分之1計算，已逾以契約價金總額之20%為上限之約定，故以契約價金總額之20%計算違約金，亦即2,630,720元（13,153,600×20%＝2,630,720）。

（四）股份有限公司間之合併，須依公司法第316條至第319條之1及公司之登記及認許辦法第5條規定為之，依法定程序召開股東會，並就公司合併型態、合併契約、公司章程、選舉董監事、資產等事項一一為決議及確認，並應依法向主管機關為登記。原告與冠堤公司並未依上開公司法之規定完成公司合併之法定程序，非屬法定意義之公司合併，要難謂原告已依服務建議書內所指與冠堤公司完成公司合併之意旨相符。

（五）系爭契約第13條第2項約定，所指採部分驗收或分期驗收者，係指履約標的可區別成各自獨立存在之工作內容，而有分期完成個別履約標的之約定，且就該個別完成之工作可部分驗收或分期驗收為付款者，並非指單一標的或工作內容按月履行之情形。本件採購案為一單一整體之履約標的，並無法分割成個別完成之標的或工作內容，須完成整年度的垃圾清運方屬承攬工作之完成，並非以各個月份之垃圾清運工作為履約標的，因此，原告主張應依系爭契約第13條第2項約定計算違約金，應與系爭契約約定之內容不符。

（六）原告提出之被告102年7月9日環清字第0000000000號函所附調解方案，係兩造於調解時被告為解決彼此爭議所提出之和解方案，須兩造均同意接受始生效力，否則調解程序所提之意見或方案並不具法律上之效力，惟原告卻倒果為因，竟將被告善意退讓之和解方案用以解釋系爭契約之文義，進而指摘被告依約計算之違約金不法，此顯然毫無理由。

（七）本件係被告委託原告進行臺南市安平區垃圾清運工作，如原告違法以未經許可之車輛載運垃圾，則身為委託人之被告亦形同違法，依廢棄物清理法仍會遭行政裁罰及刑事處罰；此外，一旦原告無法提供合法清運車輛履行契約，被告則須額外花費金錢調借人力及車輛替原告執行垃圾清運工作，也會造成被告金錢上之損失，故系爭契約乃約定原告必需遵守廢棄物清理法等法規，俾免上開情事發生。被告身為行政機關，又主管環境保護工作，本應應遵守廢棄物清理法等規定，如放任受託人違法執行清運工作，對於行政機關奉公守法的形象及聲譽影響甚大，也會遭受人民的批評與指責，其所造成的負面損害將無以計數，因此受委託處理清運垃圾工作之原告，應遵守廢棄物清理法之規定則是履行契約之基本要求，倘被告放任原告可以不遵守廢棄物清理法等規定，則被告便無立場要求其他業者須應遵守法令之規範，日後受委託從事垃圾清運工作的業者亦可援例抗拒，如此惡性循環下去，被告的執法威信將徹底破滅，公權利也無法順利執行，發揮維護法規範之效力，其所造成的社會成本及影響更是難以計算。依系爭契約第12條第6項第2款約定，原告違約時被告可以終止或解除契約或減少契約價金，本件被告就原告未以合法清運車輛載運垃圾部分予以扣罰，不僅可以確保廢棄物清理法的執行，又可避免終止合約從新招標所造成之影響，對原告而言應是損害最小的方法，並無不利。

（八）系爭督導檢查要點第11條係針對原告違反系爭作業技術規範所為之處罰，性質上應屬損害賠償的範疇，主要在確保執行清運工作能遵守法令、按時按地載運垃圾，以及載運機具、人力等亦能符合規範要求。依被告一般事業廢棄物收費標準計算，代清除費用為每公噸1,650元，未滿1公噸者以1公噸計算，原告清運垃圾進場次數及磅單重量分別為，101年7月份596,970公斤、8月份868,880公斤、9月份334,380公斤，故自101年7月11日起算至101年9月12日止，總計進場重量為1,801公噸（即596,970＋868,880＋334,380＝1,800,230公斤＝1800.23公噸≒1801公噸，無條件進位），清除費用應為2,971,650元（即1,650×1,801＝2,971,650），原告所使用之車輛有273輛次，則每輛次成本應為10,885元（即2,971,650÷273＝10,885.165），被告以每輛車扣罰7,000元計算，已較上開被告代清運之成本為低，並無過高或不合理之處等語，資為抗辯。

（九）並聲明：

１、原告之訴駁回。

２、如受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。

三、本件經依民事訴訟法第270條之1第1項第3款規定，整理兩造不爭執事項暨簡化爭點如下：

（一）不爭執事項：以下事實為兩造所不爭執，並系爭作業技術規範、系爭督導檢查要點、買賣證明書、臺南市政府101南市○○○○○000號廢棄物清除許可證暨附表、臺南市政府101南市○○○○○000號廢棄物清除許可證暨附表、本院102年度簡字第24號行政訴訟簡易判決、被告過磅記錄資料一覽表、被告臺南市城西垃圾焚化場過磅單、102年度臺南市安平區垃圾清運委託民營勞務採購契約各1份附卷可稽（見本院卷第15頁至第32頁、第62頁、第66頁至第70頁、第110頁至第170頁、第189頁至第218頁），堪信為真實。

１、兩造於101年7月5日訂立系爭契約並檢附附件一系爭作業技術規範及附件二系爭督導檢查要點，履約期限自101年7月11日至102年7月10日止。

２、系爭契約第2條第1項第8款約定：「廠商應給付之標的及工作事項（由機關於招標時載明）：……8.廠商於服務建議書承諾事項。」、第5條第1項第2款約定：「（1）依合約金額平均每月分配數支付；又依督導檢查要點（附件2），廠商違規扣款金額及廠商之違約罰款、損害賠償、不實行為、未完成履約、溢領價金、減少履約或機關對廠商有求償權等情形，機關亦得自每月支付款中扣抵；如有不足，自履約保證金扣抵或通知廠商給付。……。」、第13條第1項及第4項約定：「（一）逾期違約金，以日為單位，廠商如未依照契約規定期限完工，應按逾期日數，每日依契約價金總額千分之1（機關得於招標文件載明其他比率）計算逾期違約金。但未完成履約之部分不影響其他已完成部分之使用者，得按未完成履約部分之契約價金，每日依其千分之1（機關得於招標文件載明其他比率）計算逾期違約金。……（四）逾期違約金之總額（含逾期未改正之違約金），以契約價金總額之20%為上限。」系爭作業技術規範第1條規定：「受託廠商應遵守廢棄物清理法暨相關法令規定。」系爭督導檢查要點第11條規定：「如有違反作業技術規範，而為本要點所列檢查以外之事項，按次1次扣罰受託廠商新臺幣7千元。」

３、原告與訴外人冠堤公司於101年4月6日簽訂買賣證明書，約定由冠堤公司將車號00-0000號、4070-EM號、5H-598號、587-US號、588-US號、589-US號、405-US號、457-UG號、458-UG號、450-UG號、453-UG號等車輛售於原告，並於101年7月11日交付上開車輛予原告。冠堤公司申請車牌號碼0000-00號、5H-598號、587-US號、588-US號、589-US號、405-US號、457-UG號、458-UG號、450-UG號、453-UG號等車輛之廢棄物清除許可證，經臺南市政府發給101南市○○○○○000號廢棄物清除許可證，許可期限自101年3月8日起至103年8月23日止。原告嗣後於101年9月13日向臺南市政府申請將車牌號碼000-00號、588-US號、589-US號、405-US號、457-UG號、458-UG號、450-UG號、453-UG號等車輛（下稱系爭車輛）列入原告所取得之臺南市政府101南市○○○○○000號廢棄物清除許可證範圍內，許可期限自101年9月13日起至103年8月23日止；上揭申請變更經臺南市政府同意變更許可在案。

４、原告自101年7月11日起至101年9月12日止，以如被告於103年4月24日具狀陳報之過磅記錄資料一覽表（見本院卷第110頁至第117頁）所載之車輛執行一般廢棄物清除工作，按日按車計算，合計共273車輛次，上揭過磅單上均記載廠商為冠堤公司。

５、原告於投標時所提出之101年度臺南市安平區垃圾清運委託民營計畫中，提到其與冠堤公司基於共同目標於101年1月開始進行公司組織合併，預計於101年7月前完成整併作業，而嗣後並未為公司法上所規定之合併。

６、被告所屬稽查人員於101年9月11日至臺南市○○區○○路○○○○街○○○○○○○路○○○路○○○○○○○○○○○號000-00、588-US號車輛執行一般廢棄物清除工作，認違反廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第17條第1項規定，依同法第55條第1款規定，以101年9月18日以環稽字第0000000000號函附101年9月14日南市環廢裁字第000000000號裁處書裁處原告6,000元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定處環境講習1小時正，原告不服提起訴願，經臺南市政府101年12月21日府法濟字第0000000000號訴願決定駁回，原告不服，遂向本院提起行政訴訟，經本院102年度簡字第24號判決駁回確定。

７、系爭契約第13條及系爭督導檢查要點第11條所規定違約金（下稱系爭違約金約定）之性質為損害賠償預定額性質之違約金。

８、被告以原告未以核准之車輛執行一般廢棄物清除工作為由，依系爭作業技術規範第1條及系爭督導檢查要點第11條之規定，扣款1,911,000元。被告另以原告未依約與冠堤公司合併為由，依系爭勞務採購契約第13條約定，扣款2,630,720元。

９、原告仍取得102年度臺南市安平區垃圾清運委託民營之招標。

（二）爭執事項：

１、被告依系爭作業技術規範第1條及系爭督導檢查要點第11條規定扣款1,911,000元，有無理由？亦即原告上揭不爭執事項所為之車輛執行一般廢棄物清除工作行為，有無違反系爭作業技術規範第1條之規定？倘原告之行為係屬違反系爭作業技術規範，被告有無受有損害？若有，被告扣款之金額是否過高？

２、被告依系爭勞務採購契約第13條約定扣款2,630,720元，有無理由？系爭契約是否有約定原告應與冠堤公司合併？若有，原告是否未完成兩造所約定應與冠堤公司合併之義務？倘是，被告有無受有損害？若有，被告扣款之金額是否過高？

四、本院得心證之理由：

（一）按「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」、「前條第一項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」分別為廢棄物清理法第41條第1項前段、第42條所規定；另按「清除機構申請清除許可證應檢具下列文件向核發機關申請：五、廢棄物清除設備清冊及工具購置證明文件（採船舶或航空器者免）。」、「清除、處理或清理許可證應記載事項如下：五、清除、處理廢棄物之種類、每月許可數量、處理方法（清除許證證除採境外處理者外，不含處理方法）。」、「清除、處理或清理機構之變更，應依下列規定辦理：三、其他審查通過之申請文件內容及許可事項之變更，應於變更前依本辦法申請各相關許可之規定辦理。但其變更未影響其他許可事項者，得檢具變更申請表及其變更事項向核發機關提出申請。核發機關得就變更部分審查及核准。」分別為102年12月5日修正前之公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第9條第5款、第12條第1項第5款、第15條第1項第3款所規定；又按受託廠商應遵守廢棄物清理法暨相關法令規定，為系爭作業技術規範第1條所規定；另如有違反作業技術規範，而為本要點所列檢查以外之事項，按次1次扣罰受託廠商新臺幣7,000元，則為系爭督導檢查要點第11條所規定。據上，兩造訂立系爭契約由被告委託原告處理臺南市安平區垃圾清運工作，依據系爭契約之約定，原告自有遵守上揭廢棄物清理法暨相關法令規定之義務，是原告依據上揭約定，其於清運垃圾之過程中，自有檢具廢棄物清除設備清冊及工具購置證明文件向主管機關申請核發清除許可證，申請人獲核發許可證後，依此執行清除垃圾之工作，如嗣後有變更許可清運機具之需求時，亦應向主管機關申請變更許可事項之義務；查原告自101年7月11日起至101年9月12日止，以系爭車輛執行廢棄物清除工作，合計共273車輛次，然原告係於101年9月13日始向臺南市政府申請將系爭車輛列入原告所取得之臺南市政府101南市○○○○○000號廢棄物清除許可證範圍內，許可期限自101年9月13日起至103年8月23日止，經臺南市政府同意變更許可在案，是原告自101年7月11日起至101年9月12日間顯然係以上揭許可證未列入許可範圍之系爭車輛清運垃圾，顯然有違上揭廢棄物清理法暨相關法令規定，則原告自有未盡依據系爭作業技術規範第1條所約定義務之情，原告猶據前詞辯稱：其未違上揭廢棄物清理法暨相關法令規定，並無債務不履行之情形云云，尚不足採。又按「廠商應給付之標的及工作事項（由機關於招標時載明）：……8.廠商於服務建議書承諾事項。」、「（一）逾期違約金，以日為單位，廠商如未依照契約規定期限完工，應按逾期日數，每日依契約價金總額千分之1（機關得於招標文件載明其他比率）計算逾期違約金。但未完成履約之部分不影響其他已完成部分之使用者，得按未完成履約部分之契約價金，每日依其千分之1（機關得於招標文件載明其他比率）計算逾期違約金。……（四）逾期違約金之總額（含逾期未改正之違約金），以契約價金總額之20%為上限。」為系爭契約第2條第1項第8款、第13條第1項、第4項所約定，次查，原告於投標時所提出之101年度臺南市安平區垃圾清運委託民營計畫中，提到其與冠堤公司基於共同目標於101年1月開始進行公司組織合併，預計於101年7月前完成整併作業乙節，業如前述，而原告既係承諾於101年7月前與冠堤公司完成公司組織合併，依據系爭契約第2條第1項第8款之約定，原告自有於101年7月前依據公司法第316條至第319條之規定完成與冠堤公司合併之義務，然原告迄今並未為公司法上所規定之合併，顯然有債務不履行之情事，原告仍執前詞主張：其雖未完成公司法上之合併，仍無債務不履行之情乙節，並不足採。

（二）然原告雖有上揭以未經許可之車輛載運廢棄物及未完成與冠堤公司合併之債務不履行情事，被告並據此抗辯：其係依據兩造之系爭違約金約定，自系爭契約價金中扣除原告應給付之違約金云云，惟按「當事人得約定債務人於債務不履行時，應支付違約金。違約金，除當事人另有訂定外，視為因不履行而生損害之賠償總額。其約定如債務人不於適當時期或不依適當方法履行債務時，即須支付違約金者，債權人除得請求履行債務外，違約金視為因不於適當時期或不依適當方法履行債務所生損害之賠償總額。」為民法第250條所規定；又按民法第250條就違約金之性質，區分為損害賠償預定性質之違約金，及懲罰性違約金，前者乃將債務不履行債務人應賠償之數額予以約定，亦即一旦有債務不履行情事發生，債務人即不待舉證證明其所受損害係因債務不履行所致及損害額之多寡，均得按約定違約金請求債務人支付，此種違約金於債權人無損害時，不能請求。後者之違約金係以強制債務之履行為目的，確保債權效力所定之強制罰，故如債務人未依債之關係所定之債務履行時，債權人無論損害有無，皆得請求，且如有損害時，除懲罰性違約金，更得請求其他損害賠償（最高法院83年度臺上字第2879號判決意旨參照）；是以，當事人間雖有損害賠償預定性質違約金之約定，倘債權人未因債務人之債務不履行而受有損害，債權人仍不得依該違約金約定，請求債務人給付違約金。查系爭違約金約定之性質為損害賠償預定額性質違約金約定，已如前述，則觀之上揭規定及說明，被告必須因原告之上揭債務不履行而受有損害，始得依據系爭違約金約定向原告請求違約金。然查，兩造訂立系爭契約之目的係由被告委託原告處理臺南市安平區垃圾清運工作，而原告已確實已依約清運廢棄物乙情，為被告所自認（見本院卷第107頁），雖原告於101年7月11日起至101年9月12日間係以未經許可之車輛清運廢棄物，且未履行與冠堤公司合併之義務，然其既已完成應清運廢棄物之義務，實難認被告因原告之上揭債務不履行而受有任何損害，此由原告仍取得102年度臺南市安平區垃圾清運委託民營之招標，益徵被告並未因原告之上揭債務不履行而受有任何損害。至被告雖另依據一般事業廢棄物收費標準計算被告受有代清除費用之損害乙節，然原告業已完成應清運廢棄物之義務，如前所述，則被告要無委託他人代原告清運廢棄物而受有代墊清除費用損害之可能，是其上揭辯詞，委不足採；又被告雖另辯稱：被告主管環境保護工作，如放任原告違法執行清運工作，對於被告的形象及聲譽影響甚大，也會遭受人民的批評與指責，被告的執法威信將徹底破滅，公權利也無法順利執行，發揮維護法規範之效力，其所造成的社會成本及影響更是難以計算云云，然被告既係為環境保護工作之行政主管機關，其自掌有相關公權力，倘原告之行為確有任何違反廢棄物清理法或其他相關規定之情形，自應基於相關公法法規對原告為適當之公權力處分（例如裁罰），若被告確已依法處理，被告自無名譽、威信受損之可能，然被告捨此不為，竟逕以民事訴訟程序訴請原告給付本件違約金，恐有為規避公法行為所應受之一般法律原則、比例原則等拘束而「行政遁入私法」之嫌，實有違誠信原則，構成權利濫用，並非現代法治國家之福，是被告上揭抗辯，並不足採。

（三）綜上所述，被告既未因原告之上揭債務不履行而受有任何損害，揆之上揭規定及說明，被告自無依據系爭違約金約定請求原告給付違約金之餘地，則被告分別依據系爭違約金約定自系爭契約價金中扣款1,911,000元、2,630,720元，共4,541,720元，自屬無據，則原告請求被告給付經被告扣除之系爭契約價金4,541,720元，自屬有理。

五、另按給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力，民法第229條第2項定有明文。又遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。但約定利率較高者，仍從其約定利率；應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之5，亦為同法第233條第1項及第203條所明定。從而，原告依系爭契約關係，請求被告給付4,541,720元，及自起訴狀繕本送達翌日即102年12月7日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為有理由，應予准許。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及舉證，經本院斟酌後，認於判決結果已不生影響，爰不一一詳為論述。

七、末按訴訟費用，由敗訴之當事人負擔；法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判，民事訴訟法第78條、第87第1項分別定有明文。本件原告之訴為有理由，第一審訴訟費用即第一審裁判費46,045元應由被告負擔，爰判決如主文第2項所示。又原告陳明願供擔保，請求宣告假執行，經核並無不合，爰酌定相當之擔保金額，予以准許；併依被告聲請宣告被告預供擔保，得免為假執行。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依民事訴訟法第78條、第87條第1項、第390條第2項、第392條第2項，判決如主文。