臺灣高等法院 臺南分院96年度交抗字第4號

臺灣高等法院臺南分院刑事裁定　　　　　 96年度交抗字第4號

抗告人即

原處分機關　交通部公路總局嘉義區監理所雲林監理站

受處分人

甲○○即李麗招）

上列抗告人因受處分人違反道路交通管理處罰條例案件，不服台灣雲林地方法院中華民國95年11月28日裁定（95年度交聲字第181號），提起抗告，本院裁定如下：

主文

理由

一、抗告意旨略以：

（一）查行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」；同法第27條：「行政罰之裁處權，因三年期間經過而消滅。」；又同法第45條規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」。

（二）所謂「法律不溯及既往原則」即法律自施行之日起發生效力；而效力約束之對象僅及於法律生效後所發生之事件。換言之，即法律之效力不溯及於該法律發生效力以前所發生之事件，此乃法律適用之基本原則，本案行為時間為91年4月5日，本站於95年7月20日開具裁決書，固有行政罰法第5條「行政機關最初裁處時法律」之適用，該法條為規範行政機關對受處分人作成處分時，以「從新從輕」之原則裁處；同法第27條「裁處權三年時效」之規定，為規範行政罰法施行日起作成之行政處分，以符「法律不溯及既往」之基本原則，如認其事項有溯及適用之必要者，即應以法律明白規定，方有所依據，因此，於行政罰法第45條規定，對於「行政罰法施行前，違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者」，除非法律個別行政法律另有規定，依其規定外，均自本法施行之日起算，適用本法裁處，並於同條第2項明定「時效之起算點」、「行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算」之規定。

（三）查95年2月5日行政罰法未施行前，有關行政罰之裁處權時效，並無個別行政法律明文規定，惟於行政罰法施行後，應一併適用行政罰法之相關規定（第5條、第27條、第45條），不宜僅類推適用第5條而捨棄第45條對特定案件（行政罰法施行前，違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者）之特別規定，本案依行政罰法第45條及第27條之起算點及三年時效規定，裁處時效為自95年2月5日起至98年2月4日止（三年），本站於95年10月12日開具裁決書裁處之，並未逾裁處時效，爰請撤銷原裁定，維持原處分等語。

二、原裁定意旨略以：

（一）按行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。行政罰法第27條第1項、第2項前段及第45條分別定有明文。查，道路交通管理處罰條例就裁處權時效並無特別規定。是以，在行政罰法95年2月5日施行後，有關違反行政法上義務行為之處罰，應依行政罰法規定辦理無誤。異議人違反行政法上義務之行為終了時點，係於91年7月24日。原處分機關於95年9月14日裁處時，行政罰法已施行，尚難直接適用或類推適用行政罰法第27條第1項規定，認已罹於時效，因而不予處罰。然上開行政罰法施行前之法律漏洞，仍應求諸行政法上之一般法律原則，以審酌原處分機關之處分是否適法。

（二）次按時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之，司法院釋字第474號解釋理由書載之甚詳。況國家刑罰權對於死刑、無期徒刑等重罪，尚設有追訴權時效制度（刑法第80條以下參照），對於惡性輕微之行政罰，如妨害安寧秩序、善良風俗等，亦有社會秩序維護法第31條：「違反本法行為，逾二個月者，警察機關不得訊問、處罰，並不得移送法院。前項期間，自違反本法行為成立之日起算。但其行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起算」之裁處時效規定，則對於惡性更低之交通秩序罰，豈有放任而永久追訴處罰之理？有鑑於此，行政罰法設有時效制度。亦可知公路主管機關對於違反道路交通管理事件行為人，其是否行使裁罰權，實不宜久懸不決，而使處罰關係處於不確定狀態，致影響人民權益。又按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，行政程序法第4條定有明文；又行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8條亦有明文。而行政行為應以誠實信用之方法為之，及需符合信賴保護原則，早為我國學界及實務界所肯認，前揭行政程序法有關之規定，係此一原則之明文化。所謂誠實信用之原則，係在具體的權利義務之關係，依正義公平之方法，確定並實現權利之內容，避免一方犧牲他方利益以圖利自己，應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法（臺灣高等法院臺南分院95年度交抗字第70號裁定意旨參照）。查，本件違規時間91年7月24日，應到案日期為91年9月11日前，裁決日期則為95年9月14日。是自違規日至裁決日止，超過4年1月。而原處分機關並未舉出何以遲至95年9月14日始為裁決之合理事證，顯見原處分機關內部並無任何控管舉發案件之積極作為，而無正當理由長期任令該等舉發事件處於不確定狀態。又本件作成裁決時間與違規時間超過4年1月，顯已超過行政罰法第27條所規定3年之裁罰時效，非但行政罰裁處權長久處於懸而未決之狀態，且致使受處分人遭受處罰機關突襲性之行政罰處分，而蒙受重大之不利益，顯已違背人民對於交通裁罰制度之合理信賴，亦與誠實信用原則有違，且違反之情節重大。況若處罰機關長時間延宕而未為裁決，人民對於違規之事實有爭執時，往往亦因時間之經過，致未能即時提出有利之證據，實影響其權益甚鉅。異議人縱有其他阻卻違法事由或得舉出真正駕駛人何人等事由，亦因時間經過而難以舉證。是以，處分機關長時間怠於行使裁處權之不利益，應責由其自行承擔，要無轉嫁而由人民承受之理。

（三）綜上所述，原處分機關對於受處分人之違規行為在違規後超過4年1月，始作成本件裁決處分，且其延宕無任何正當理由，是依時效制度之法理而適用時效規定，該等行政行為顯非以誠實信用之方法為之，即難認適法。聲明異議意旨固未指摘及此，惟原處分機關所為裁罰，於法尚有未洽，自應由本院裁定將原處分撤銷，另諭知異議人不罰。

三、經查：

（一）按行政罰法於94年1月14日經立法院三讀通過，並經總統於同年2月5日公布後，已於95年2月5日生效施行，此有同法第46條：「本法自公布後一年施行。」所定特別生效日足參。觀諸該法規範內容，有涉及實體部份如同法第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條等，或涉及行政罰責任，或為處罰之擴張等規定；亦有涉及程序事項如同法第27條第1項有關裁處權時效、及同法第45條第2項、第27條第2項有關裁處權時效起算時點規定；按程序事項基於「程序從新原則」，只要符合行政罰法規範對象之裁罰，即有適用，與實體法有從新從舊區別不同。查本件抗告係就原裁定有關三年時效裁處權起算時點之爭執，屬程序事項爭議，宜依程序從新原則適用之，原無同法第5條有關實體上從新從輕原則之適用。合先敘明。

（二）次查本件裁罰，係就行為人違反道路交通管理處罰條例所規定之命令或限制行為之行政法上義務，而處以罰鍰、吊扣吊銷證照、記點之裁罰，當屬行政罰法第1條、及第2條第1、2、4款規範對象，且依行政罰法第45條第1項規定「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。」等語，該法亦已明文溯及既往適用規定，故本件裁罰自有行政罰法前述條文以外之適用甚明。是依同法第27條第1項規定「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」等語，足見本件裁處權有三年期間之限制，又該時效期間起算時點，雖同法第27條第2項及第45條第2項均有規定，惟同法第27條第2項未設有任何條件限制，屬一般規定，而同法第45條第2項，則明文僅限於就行政罰法生效前行為，於行政罰法生效後裁處之適用，屬特別規定，自應優先適用，從而本件裁罰有關裁處權時效起算時點，應適用同法第45條第2項規定無訛。

（三）又按行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算，行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。惟行政罰法第45條第1項、第2項亦規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算」。其立法理由第3點更揭示：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處者，於本法施行後裁處時，其裁處權時效，除非個別行政法律另有規定，依其規定外，均自本法施行之日起算。至於有關時效期間之規定，自仍適用本法」。此外，參以94年8月8日行政院院台規字第0940020908號函訂定發布之行政機關因應行政罰法施行應注意之法制事項第10點規定：「本法施行後，第27第1項所定行政罰之裁處權因3年期間而消滅；本法施行前，違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，上開第27條第1項所定裁處權時效之計算，應注意依本法第45條第2項規定辦理」。查道路交通管理處罰條例就裁處權時效並無特別規定，是以有關道路交通管理處罰條例案件之裁處權時效，悉依行政罰法第45條第2項之規定辦理，查行政罰法業已於95年2月5日生效施行。而本件處分機關並未在行政罰法施行前作成裁處，符合行政罰法第45條第1項規定所指「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者」，自應適用同法第45條第2項規定，裁處權時效，自本法施行之日（即95年2月5日）起算。

（四）再查本件違規行為發生時間為91年7月24日下午19時9分許，而原處分機關裁罰時間係95年10月12日，此有舉發違規通知單（91年8月2日北縣警交字第CG0000000號）及交通部公路總局嘉義區監理所雲林監理站雲監裁字第裁72-CG0000000號可稽（見原審卷第5、14頁），原處分機關就受處分人李麗招所有之車牌號碼Z5-3283號自用小客車，於91年7月24日下午19時9分許，行經台北縣三重市中山高架橋上（往北）處時，有「行車速限50公里，經測時速78公里，超速28公里，滿20公里」違規，並經原處分機關依道路交通管理處罰條例第40條第1項之規定，處罰鍰新臺幣（以下同）2400元，仍於三年有效期間內為之，自屬適法。原裁定有關上開裁處權時效起算時點，逕依同法第27條第2項規定，而認應自違反行政法上義務之行為終了時即91年4月5日起算時效，是本件違規時間為91年7月24日，惟原處分機關遲至95年10月12日始為裁決，2者時間相距已逾三年，其行政罰之裁處權時效已經消滅而不得裁處，因此撤銷原處分，另諭知受處分人不罰之裁定，尚有違誤，抗告人上開指摘原裁定有關裁處權時效起算時點不當，為有理由。

（五）原審認為道路交通管理處罰條例就裁處權時效並無特別規定，於行政罰法施行前存有法律漏洞，應求諸行政法上之一般法律原則，並認為依誠信原則，處分機關長時間怠於行使裁處權之不利益，應責由其自行負擔，要無轉嫁而由人民承受之理，固非無見。然法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠信原則之遵守。行政罰法第45條規定「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算」可見立法者已就行政罰法施行前存在之法律漏洞予以填補，並訂有裁罰權時效之起算點，以符合法安定性原則之要求。本件既有法律明文規定，即無法律漏洞可言，況基於權力分立原則，立法者既已展現新法意旨並考量法安定性原則，司法者應予尊重，在解釋及適用法律時不應逾越客觀立法意旨，原審忽略行政罰法第45條之規定，轉而求諸行政法上一般原則，並以行為時為起算點，類推適用行政罰法第27條所規定3年之裁罰時效，實違反法律不溯及既往之原則，此一適用法律之結果與立法者之意旨及新法之明文規定恐有未合。再者，誠信原則雖為公法與私法共通之基本原理，人民就公法權利的行使與防禦，亦有適用誠信原則，如公法上權利人長期間不行使其權利，且在此期間內，其有某種行為，令人信賴其將不行使此種權利，則權利人將喪失其權利，嗣後不得再行使此項權利。本件原處分機關雖有怠於行使裁罰權之情形，然此種消極不作為是否足以使受處分人信賴原處分機關不行使裁罰權，不無疑義。況消極不作為難以有外在的客觀表現使人民信賴，又審酌道路交通管理處罰條例前並未有裁處權時效之規定，則受處分人在客觀上是否有使其相信原處分機關不行使裁處權之「信賴利益」存在，應有疑義，應認本件情形難認有誠實信用原則之適用。再者誠實信用原則為行政法上一般法律原則，依法律位階理論中有「效力優先原則」與「適用優先原則」，前者指高位階法規範之效力優先於低位階法規範，後者指適用法律之機關適用法規範審判時應優先適用低位階之法規範，不得逕行適用高位階之法規範，除非欠缺適當之低位階法規範可資適用，本件已有行政罰法第45條之規定，自應優先適用，而非直接援引誠實信用原則，故原審認事用法不當，併此說明。

四、綜上所述，本件裁罰有行政罰法之適用，又本件裁罰係就行政罰法生效前行為，於行政罰法生效後裁處者，其裁處權三年時效起算時點，同法已於第45條第2項明文自本法施行之日即95年2月5日起算，從而原處分機關於95年10月12日裁處之，仍於有效裁處權期間內，自屬適法，抗告意旨指摘原裁定不當，為有理由。則原裁定就本件行政罰法生效後之裁罰，未依同法第45條第2項規定起算，逕依同法第27條第2項規定起算，並認本件裁處罰已逾期而失效，因此撤銷原處分，另諭知受處分人不罰，尚有違誤，自應由本院予以撤銷，發回原審法院另為適法妥適之裁定。

五、據上論結，應依道路交通案件處理辦法第26條，刑事訴訟法第413條前段，裁定如主文。