最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2015號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第2015號

上訴人

陳文彬

上訴人

陳蘇玉英

上訴人

陳秀琴

上訴人

陳輝成

上訴人

陳輝章

上訴人

陳輝全

上訴人

陳翰增

上一人法定代理人

陳輝章

上訴人

葉仁岳

上訴人

葉仁寬

上訴人

葉仁河

上訴人

葉仁章

上訴人

林昭平

上訴人

黃坤裕

上訴人

黃坤義

上訴人

黃福記

上訴人

黃坤麟

上訴人

翁月娥

上訴人

楊苗堂

上訴人

朱樹

上訴人

朱炳坤

上訴人

彭秀春

上訴人

朱炳進

上訴人

邱大明

上訴人

邱大成

上訴人

邱獻毅

上訴人

葉仁貴

上訴人

朱炳文

上訴人

柯成福

上訴人

葉美琴

上訴人

葉秀桃

上訴人

陳名洲

上訴人

何良雄

上訴人

共 同 詹順貴 律師

訴訟代理人

洪韶瑩 律師

訴訟代理人

王晴怡 律師

被上訴人

內政部

代表人

江宜樺

參加人

苗栗縣政府

代表人

劉政鴻

訴訟代理人

張智宏 律師

上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國99年11月25日臺北高等行政法院99年度訴字第986號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人苗栗縣政府於民國92年間，為因應未來新竹科學園區竹南基地用地需求及周邊地區發展，新訂「竹南科學園區周邊地區特定區計畫」，劃設園區事業專用區、住宅區及公共設施用地，其中約136.55公頃土地以區段徵收方式開發。該計畫嗣經被上訴人區域計畫委員會審議通過，參加人即據此依都市計畫法第12條規定，辦理「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」（下稱系爭計畫案）。嗣參加人依都市計畫法第19條規定，公開展覽30天，並舉辦說明會。該計畫案經提被上訴人都市計畫委員會（下稱都委會）會議審決修正通過，期間重新辦理公開展覽2次，嗣經被上訴人以98年12月22日台內營字第0980228891號函覆核定（下稱系爭函文），以及參加人公告發布實施。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：按行政程序法第163、164條之規定，及本院98年度裁字第1159號裁定可知，被上訴人對都市計畫，既具終局確定該計畫之法律地位，應屬行政程序法第164條所稱之確定計畫裁決，性質上屬行政處分，人民若對其不服，當得對之提起撤銷之訴。又依多階段行政處分理論，被上訴人核定都市計畫之處分，人民亦得對之獨立提起行政救濟。退步言之，都市計畫法僅有擬定與變更之二分，並無擴大一語。前者指初次實施都市計畫，後者則指都市計畫實施後之變更。司法院釋字第156號解釋，僅認都市計畫之擬定及通盤檢討屬法規命令，並未限制人民不得對都市計畫之擴大為行政救濟。是以，縱認人民不得獨立對都市計畫之核定處分提起救濟，亦應肯認本案屬都市土地之擴大計畫，僅係擴大程序經行政規則準用擬定程序而已，實質上仍具行政處分之性質，應許權益受損之人民得對此提起訴願及訴訟救濟。本件參加人未履行被上訴人都委會第689次決議內容，即辦理先行區段徵收，以致細部計畫竟早於主要計畫審定，違反主要計畫為擬定細部計畫之準則，本案都市計畫審議程序，即有本末倒置之違法瑕疵。被上訴人都委會第689次會議所通過之附帶條件從優從寬補償原則，欠缺明確性，顯與行政程序法第5條所揭示之明確性原則有違，被上訴人都委會第718次確認第689次決議而核定本案主要計畫，亦同具瑕疵。參加人未履行被上訴人都委會第679、689次決議，未將進駐廠商之回饋措施納入都市計畫，被上訴人都委會竟漏未審酌，予以核定，系爭函文顯有違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：被上訴人都委會第689次會議決議，其中有關「苗栗縣劉政鴻縣長於會中承諾事項」乙節，經參加人函送修正計畫書、圖到部，被上訴人查核後，上開會議決議文意與縣府處理情形是否相符尚有疑義，提經被上訴人都委會第715次、第716次及第718次會議審議，獲致「本案都市計畫內容之調整，本會第689次會議已審決通過，應予以維持。有關本會第689次會議決議從優從寬方式補償乙節，係縣長承諾事項，應由苗栗縣政府本於權責認定，非屬本會審議事項。有關其他區段徵收或都市計畫執行之意見，非屬本會審議權責。」之共識，且被上訴人都委會第689次及第718次會議，係符合各級都市計畫委員會組織規程第9條程序規定，始作成議決，應無不法。本件都市計畫之擬定，並非就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施及土地使用所為之整體規劃，依司法院釋字第156號解釋理由書意旨，應非屬行政處分。又依都市計畫法第8條之規定，本件均依都市計畫法定程序辦理，系爭計畫案前經被上訴人區域計畫委員會會議審查原則同意，並經被上訴人同意擴大都市計畫。復經參加人擬定主要計畫、公告公開展覽，提經參加人都市計畫委員會審議通過後，函送計畫書、圖報請核定，經被上訴人都委會組成專案小組，提經被上訴人都委會審決修正通過，期間重新辦理公開展覽2次，並經被上訴人核定，由參加人公告發布實施，於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按地方制度法第19條第6款第1目、都市計畫法第4條、第13條、第14條第1項、第21條第1項、第27條第1項之規定，可知都市計畫，乃典型之地方自治事項，由縣（市）政府自行負責達成，只有縣（市）政府始有權為縣（市）都市計畫之發布及實施，而為其主管機關。故都市計畫之中央主管機關即內政部，依前揭法律規定對縣（市）政府所擬之主要計畫變更雖有核定權，惟內政部之「核定」僅為預防性之監督以防止縣（市）政府都市計畫擬定時有不法行為並確保審查之可能性。故未對有權發布及實施都市計畫行政處分之縣市政府提起行政救濟，而以中央主管機關（即內政部）為被告，就性質上屬預防性之監督之「核定」提起行政救濟，自屬欠缺權利保護要件。本件上訴人以被上訴人系爭函文即「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」之核定為標的而提起撤銷訴訟，即屬欠缺權利保護必要要件。縱依上訴人主張系爭函文為被上訴人之行政處分，惟本件參加人在上訴人提起一連串政治抗爭後，亦依行政院指示與上訴人溝通協商成立，故參加人乃依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫個案變更案，本件上訴人提起本件訴訟客觀目的（即被上訴人都委會第689次會議參加人承諾事項）已達，亦無再爭訟權利保護之必要。查本件上訴人（除黃福記、彭秀春，嗣依陳情書辦理）既與行政院、被上訴人及參加人就本都市計畫案達成集中耕地專案讓售配地之協商方案，並經行政院、被上訴人提示及指示參加人配合辦理變更都市○○○○○區段徵收計畫及依土地徵收條例第44條第1項第4款規定報請行政院同意讓售，嗣參加人即依行政院院長提示、被上訴人指示及都市計畫法第19條規定辦理變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫（配合行政院劃地還農專案讓售政策指示）主要計畫及細部計畫，現正公告中等事實，亦經參加人及被上訴人提出會議紀錄及計畫書等為證，是自足認為真實。參加人與上訴人協議同意後之「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫」都市計畫個案變更案，乃本件系爭計畫案（都市計畫案）之個案變更，從而若本件上訴人之訴有理由，即撤銷「原處分」，則系爭計畫案既經撤銷而溯及失效，上訴人與參加人協議之「個案變更案」亦失所附麗而無由存在。再按司法院釋字第148號、第156號解釋意旨，主管機關變更都市計畫，如係個案變更，則係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟；但如係通盤檢討所作必要之變更，非屬於直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，人民不得對之提起行政訴訟。而依前開司法院釋字第156號解釋意旨，有關依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，性質上屬「法規」性質，並非行政處分（本院96年度判字第1318號判決意旨亦採相同見解）。經查依被上訴人提出之「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫書」內容，其辦理依據即明載係依據都市計畫法第12條規定辦理，亦載明本件系爭計畫擴大範圍，係屬對於一定地區內各項重要設施及土地使用所為之整體規劃，而非就個別具體事件之處理，而為新的都市計畫案；從而參照上開說明，本件系爭計畫案，性質上屬「法規」性質，並非行政處分。又被上訴人都委會第718次會議決議內容，亦僅係重申參加人就本件系爭計畫案之都市計劃之擬定、發布及實施之權責單位為參加人而已，別無不法等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：按「左列事項，由縣立法並執行之：……一一　其他依國家法律及省自治法賦予之事項。」為憲法第110條第1項第11款所揭示。而地方制度法第19條第6款第1目規定縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行、為縣（市）自治事項。又都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」；第13條規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由市政府擬定，鎮○○○市○○街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時得由縣（局）政府擬定之。…」；第14條第1項規定：「特定區計畫，必要時，得由內政部訂定之。」；第20條第1項第4款規定：「鎮○○街之主要計畫由內政部核定。」；第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市)　(局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」；第27條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更。」，可知都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用做合理之規劃，其目的在於改善居民生活環境，乃典型之地方自治事項，由縣（市）政府自行負責達成，只有縣（市）政府始有權為縣（市）都市計畫之發布及實施，而為其主管機關（司法院釋字第156號解釋意旨參照）。被上訴人依前揭法律規定對縣（市）政府所擬之主要計畫變更雖有核定權，惟被上訴人之「核定」僅為預防性之監督以防止縣（市）政府都市計畫擬定時有不法行為並確保審查之可能性，並非藉此取代縣（市）政府對於縣（市）都市計畫之擬定、發布及實施之權能。縣（市）轄區內之一般人民，即使因縣（市）政府都市計畫之擬定、發布或實施與否，財產事實有所損益，依前述司法院釋字第156號解釋，縣（市）政府所發布實施之都市計畫，為發布實施之主管機關之行政處分，相對人及利害關係人自可依法對之提起行政救濟，非得主張因被上訴人對於都市計畫之核定違法而損害其權利或法律上利益。蓋被上訴人核定權之目的，乃在確保縣（市）政府自治權能之合法行使，核定處分縱有違法，所侵害者仍係地方自治權此等公益，無從容認一般人民逕對之主張違法而損害其權利或法律上利益。經查本件參加人「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」，雖經被上訴人以系爭函文核定，惟上訴人既係對被上訴人之核定函文為標的而提起撤銷訴訟，依上開之說明，即屬欠缺權利保護必要要件。原判決以此為由而駁回上訴人之訴，依法即無不合。至上訴意旨主張本件主要計畫案，核定權在於被上訴人，是以應以被上訴人所為具有終局決定權之核定，作為訟爭之對象，並引臺北高等行政法院91年度訴字第5299號判決、94年度訴字第244號裁定及本院93年度判字第844號判決為據。惟查本院93年度判字第844號判決乃係因該內政部逕自為變更都市計畫，故以內政部作為原處分機關，核與本件被上訴人僅就參加人所為主要計畫而為核定尚有不同，自難比附援引，另臺北高等行政法院之裁判見解，對本院尚無拘束之效力，因亦難據為有利上訴人之認定。再被上訴人之核定函文，乃在確保縣（市）政府自治權能之合法行使，核與一般人民之權利或法律上利益無涉，業如前述，即便如上訴意旨所主張系爭核定權之處分屬多階段處分中之先前處分，惟該核定函文，乃在於審查縣(市)政府所擬定之特定區主要計畫是否符合自治權能之合法行使，並未涉及計畫之實體內容，況倘因該主要計畫損及人民之權益，尚得以該擬定計畫之縣(市)政府為被告而爭訟，自無以該核定之內政部為爭訟對象之必要，以免造成事權未能統一及任由人民選擇被告之困擾，從而上訴人主張，依多階段處分之理論，被上訴人亦可為爭訟之對象，即有誤會。另本件參加人在系爭核定函文後，因上訴人提起一連串抗爭後，亦依行政院指示與上訴人溝通協商，並依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫個案變更案，而該變更案於原審審理時，亦未全案已告修正變更完畢，原審審判長自無從予以闡明補正被上訴人為參加人，上訴意旨指摘原審審判長未予闡明補正被上訴人為參加人即為裁判，有消極不適用法令之違法云云，即無可採。而本件既以系爭核定函文，僅涉地方自治權公益，不及影響一般人民之權益，上訴人對被上訴人之核定函文為標的而提起撤銷訴訟，欠缺權利保護必要要件而駁回，已如前述，至本件都市計畫，是否屬法規抑行政處分性質；本件參加人已依行政院指示辦理都市計畫個案變更案，本件上訴人提起本件訴訟客觀目的已達，無再爭訟權利保護之必要；被上訴人都市計畫委員會決議是否符合程序規定等節，即與本件無涉，爰不另為逐一論述，附此指明。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異