最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1077號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1077號

上訴人

施珠

訴訟代理人

呂丹琪 律師

被上訴人

新北市政府工務局 (原臺北縣政府工務局)

代表人

高宗正

訴訟代理人

李承志 律師

上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國99年6月23日臺北高等行政法院99年度訴字第594號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人曾於民國95年間向新北市鶯歌區公所（原臺北縣鶯歌鎮公所；下稱鶯歌區公所）申請其所有坐○○○區○○街69號之1房屋（下稱原建物）拆除案進行會勘，嗣後再向鶯歌區公所提出就地整建申請，鶯歌區公所並於95年4月6日核發95鶯就地建字第003號．95北縣鶯建字第0950003234號就地整建建造執照（下稱系爭建照）。嗣新北市政府（原臺北縣政府）發現上訴人領得系爭建照後將原建物全部拆除重行建築，認系爭建照應屬行政程序法第111條第6款規定之無效行政處分，並於96年9月11日開立違章建築認定通知書，上訴人不服上揭違章建築之認定，循序提起行政訴訟，案經原審法院97年度訴字第2090號判決將新北市政府所為之違章建築認定通知書及內政部之訴願決定均予撤銷，全案並於98年4月8日確定。惟依前案原審法院之判決，認定系爭建照之核發機關形式上雖為鶯歌區公所，核其實際應認係新北市政府所核發，僅由鶯歌區公所為行政事務之處理而已；縱認有違法之處，亦不過應予撤銷，非得逕認為無效。被上訴人遂以該建照之核發，已逾越新北市政府之授權，以98年7月27日北工建字第0980610089號函撤銷系爭建照。上訴人仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：上訴人對新北市政府違章建築拆除大隊（原臺北縣政府違章建築拆除大隊）認定違建之行政處分不服，已提起行政訴訟審理中，本件與該訴訟係基於同一事實上原因，請求合併辯論合併裁判。本件事實業經訴願及行政訴訟，前案原審法院認定系爭建物係合法領得建照非違建，被上訴人以同一事實同一理由再次撤銷系爭建照，依行政訴訟法第213、215、216條規定，及行政程序法第118條、訴願法第95條規定，顯無理由且不合法。依新北市政府訴願審議委員會96年12月10日訴願決定書（案號：00000000）認定本件並無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，各機關均受其拘束。上訴人申請系爭建照時，並未持圖實不符之書件，且上訴人請領系爭建照後，完全按圖施工，況鶯歌區公所核發之系爭建照內容載明：新建、RC造，已構成信賴基礎及信賴表現，上訴人並無任何信賴不值得保護之情形。本件系爭建照核發之前承辦人員曾多次至現場會勘，有會議紀錄及照片為憑，足證本件並無原建物不復存在之情形。被上訴人於96年6月11日業已認定系爭建照之核發為違法之行政處分，卻遲至98年7月27日始撤銷上訴人之建照，顯逾2年之撤銷期間，有違行政程序法第121條第1項規定。上訴人依系爭建照建築完成之當時現有門牌坐○○○區○○街69號之1房屋（下稱系爭建物）於98年10月9日執行拆除完畢，上訴人合法建造之三層樓房已夷為平地，爰依行政訴訟法第7條規定，請求損害賠償。依鑑定估算整棟房屋現值為新臺幣（下同）3,600萬元，另依鶯歌老街出租行情，計算自97年1月至99年3月計27個月，上訴人租金損失為270萬元等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人應賠償上訴人3,870萬元，及自起訴狀繕本送達之日起至給付之日止按年息5%計算之利息。

三、被上訴人則以：本件被上訴人與原審法院98年度訴字第2469號之被上訴人不相同，且攻擊防禦方法亦有不同之處，無合併辯論合併裁判之必要。前確定判決僅係認定該核准建照處分非無效，而屬得撤銷。本件經原審法院98年3月11日97年度訴字第2090號判決，被上訴人始確知本件事實應屬得予撤銷者，自應認被上訴人知有撤銷原因之時起，由98年3月11日始起算。縱依撤銷系爭建照處分之訴願決定係於96年12月10日作成，被上訴人於98年7月27日撤銷該就地整建執照，亦無逾行政程序法第121條第1項之2年時效。新北市政府未授權鶯歌區公所得核發新建執照，系爭整建執照誤載為新建，業已構成行政處分有逾越權限而應予撤銷之情者。原建物既已不存在，該就地整建之客體既已滅失不存在，自無從予以就地整建之可能。上訴人自行興建之三層樓房，顯非整建執照之範圍，應屬新建，故縱認系爭建照仍合法，惟整建之客體既業已消滅，該整建執照所核准之事項，業已無實現之可能，而應認上訴人喪失整建資格，而不得主張以整建執照作為其違建之合法依據。上訴人於申請之初明確知悉其申請者為增建執照（即整建）並非新建，是縱認鶯歌區公所所核發之整建執照確有誤載之情，惟上訴人自始均確知渠等所申請者為增建而非新建，自無信賴保護之餘地。況上訴人並非公共建設拆遷之補償戶，其是否具備申請就地整建之資格，業有疑義之處。尤以上訴人所申請者乃係RC造施作，其將建物建造為SRC構造之建築物，亦仍有違反系爭建照所核准之範圍，自仍顯有違反建築法規之情者，更無主張信賴保護之餘地。該建物坐落之土地，夾於二道路中且為畸零狹小土地，實有涉及公共安全及市容觀瞻之公共利益，被上訴人依法予以撤銷違法之系爭建照，自顯屬合法適當等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審以：（一）是否合併辯論，得由行政法院視合併辯論之結果是否有利訴訟之終結而定，若數宗訴訟之當事人兩造不相同，法雖無禁止合併辯論之規定，為免增加裁判之複雜性，仍不宜合併辯論。本件訴訟與原審98年度訴字第2469號之被告並不相同，不宜合併辯論。（二）前案原審97年度訴字第20 90號判決認定系爭建照之核發機關形式上雖為鶯歌區公所，核其實際應認係新北市政府所核發，僅由鶯歌區公所為行政事務之處理而已；縱認有違法之處，亦不過應予撤銷，非得逕認為無效。被上訴人遂以該建照之核發，已逾越新北市政府之授權，於98年7月27日以原處分撤銷系爭建照，並未違反前確定判決之意旨。（三）新北市政府並未授權鶯歌區公所得核發新建執照，是以鶯歌區公所核發之系爭建照記載為新建，業已逾越權限，該行政處分即屬違法。再者，依臺北縣興闢公共設施拆除剩餘建築基地內建築物改建增建辦法第2條規定，若欲依整建執照予以整建，自須以整建之標的仍有部分建物存在。鶯歌區公所雖曾於96年11月28日列席新北市政府訴願審議委員會陳述意見表示，當時核發執照時原建物尚有部分建築物存在等語。惟經新北市政府95年4月6日、97年3月31日現場會勘及新北市政府違章建築拆除大隊97年4月2日會議結論，皆查得原建物已不存在，則該就地整建之客體既已滅失，自非就地整建。系爭建物為鋼造三層之樓房，並非原有磚造建築，上訴人於領得執照後將原建物全部拆除重行建築，系爭建物屬新建應可認定。上訴人原建物既已拆除，亦無從為整建。（四）被上訴人原認定系爭建照應屬違反事物管轄之無效處分，經原審法院前開確定判決於98年3月11日判決確定，始確知本件事實應屬得予撤銷者，被上訴人知有撤銷原因之時，應自98年3月11日起算，迄上訴人於98年7月27日撤銷系爭建照，並未逾越2年之除斥期間。（五）上訴人於原審97年度訴字第2090號審理中已明確主張上開建物確為增建並非新建，鶯歌區公所有核發系爭建照之權限等語。足見上訴人於申請之初，即已明確知悉其所申請者為增建執照（即整建）而並非新建。縱認鶯歌區公所所核發之系爭建照確有誤載之情，上訴人自始均確知其所申請者為增建而非新建，自無信賴保護之餘地。況得申請就地整建執照者，必須是配合公共建設拆遷之補償戶，本件上訴人並非公共建設拆遷之補償戶，其是否具備申請就地整建之資格，業有疑義。再者，上訴人所申請者乃係RC造施作，其將建物建造為SRC構造之建築物，亦違反系爭建照上所核准之範圍，更無主張信賴保護之餘地等詞，作為其判決之論據。

五、本院查：

（一）按「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。……依前項判斷而得心證之理由，應記明於判決。」「判決應作判決書記載左列各款事項：……七、理由（第1項）。理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上意見。」（第3項）「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。依前項判斷而得心證之理由，應記明於判決。」分別為行政訴訟法第209條、第189條所明定。

（二）次按「非縣（局）政府所在地之鄉、鎮，適用本法之地區，非供公眾使用之建築物或雜項工程，得委由鄉、鎮（縣轄市）公所依規定核發執照。鄉、鎮（縣轄市）公所核發執照，應每半年會報縣（局）政府備案。」「（第1項）左列各款經直轄市、縣（市）主管建築機關許可者，得不適用本法全部或一部之規定︰……五、興闢公共設施，在拆除剩餘建築基地內依規定期限改建或增建之建築物。……（第2項）前項建築物之許可程序，施工及使用等事項之管理，得於建築管理規則中定之。」「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」為建築法第27條、第99條第1項第5款、第2項及第101條所明定。新北市政府依此授權，訂定臺北縣建築管理規則（99年12月25日新北市政府北府法規字第0991209380號公告繼續適用），其第31條第3項規定：「因興辦公共設施，在拆除合法建築物之建築基地內改建或增建者，其管理辦法由本府另定之。」依此授權，於95年4月19日訂定發布（溯自95年1月1日起施行）之臺北縣興闢公共設施拆除剩餘建築基地內建築物改建增建辦法第2條規定：「（第1項）興闢公共設施拆除剩餘建築基地（以下簡稱剩餘基地）內合法建築物之『改建』、『增建』應向臺北縣政府申請建造執照；於完工後，應申請本府核發使用執照。（第2項）前項合法建築物拆除後僅餘建築基礎或與鄰地相接之共同壁，其增建經本府認定無妨礙公共安全之虞者，得適用前項之規定。（第3項）本府辦理前2項業務，得依本法第27條規定委由鄉（鎮、市）公所辦理。」可知，依母法建築法第99條第1項第5款規定，因興闢公共設施，在拆除剩餘建築基地內「改建」或「增建」，並非「新建」。其規範意旨，係為給予因配合公共設施之興闢而合法建築物遭部分拆除之所有權人於建築物改建、增建時，有一較簡便、迅速之申請執照方式，而依建築法第99條規定得不適用建築法之全部或一部，其性質上有其特殊之考量，惟拆除剩餘基地內之合法建築物已不存在，如欲新建時，自仍應回歸建築法規定申請建築執照，而非建築法第99條規範之範疇。是以，依上開建築法第99條第1項第5款、臺北縣興闢公共設施拆除剩餘建築基地內建築物改建增建辦法第2條第1項規定申請核發改建、增建之建造執照，須符合之要件為：(1)須在興闢公共設施拆除剩餘建築基地內改建、增建；(2)申請改建、增建之建造執照時，興闢公共設施拆除剩餘建築基地內建築物，須合法且存在。又依建築法第9條之定義規定，「新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者」，「增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，為新建」，「改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者」，有所不同。基此，新北市政府授權鶯歌區公所依臺北縣興闢公共設施拆除剩餘建築基地內建築物改建增建辦法第2條規定就上開母法建築法規定事項而為行政事務之處理者，係就剩餘基地內建築物「改建」、「增建」之事項核發建造執照，倘若就剩餘基地內建築物核發「新建」建造執照，自屬違法。上開95年4月19日訂定發布之臺北縣興闢公共設施拆除剩餘建築基地內建築物改建增建辦法第7條規定：「依第2條第1項、第2項規定申請建造執照，申請人應於收受第9條完工書面通知之日起6個月內為之，逾期申請者，不適用本辦法之規定，……」（另參照行為時仍有效之臺灣省拆除合法建築物賸餘部分就地整建辦法第8條：「主辦公共工程機關應於工程開工時將預定完工期限通知拆除戶，其申請就地整建者，應於公共工程完工後6個月內向主管建築機關提出，逾期不予受理。」第8條之1：「剩餘建築物逾期未申請整建而有傾頹或朽壞情事致有危害公共安全者，依建築法有關規定處理。」）又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。……」行政程序法第117條定有明文。

（三）本件原審以新北市政府依據臺北縣興闢公共設施拆除剩餘建築基地內建築物改建增建辦法第2條規定授權鶯歌區公所得就改建、增建之事項予以核發整建執照，並未授權鶯歌區公所得核發新建執照，鶯歌區公所核發之系爭建照記載為新建，業已逾越權限，該行政處分即屬違法，鶯歌區公所雖曾於96年11月28日列席新北市政府訴願審議委員會陳述意見表示，當時核發執照時原建物尚有部分建築物存在，惟本件經新北市政府95年4月6日、97年3月31日現場會勘及新北市政府違章建築拆除大隊97年4月2日會議結論，皆查得原建物已不存在之事實，該就地整建之客體既已滅失，自非就地整建，上訴人係於領得執照後將原建物全部拆除重行建築，系爭建物屬新建，被上訴人經原審97年度訴字第2090號判決於98年3月11日判決確定，始確知系爭建照應屬得予撤銷者，被上訴人於98年7月27日以原處分撤銷系爭建照，未逾2年除斥期間，上訴人亦無信賴保護之餘地，故認定原處分並無違誤，固非無見。惟查：1.本件相關原處分卷、訴願卷及原審卷內並無新北市政府95年4月6日、97年3月31日現場會勘及新北市政府違章建築拆除大隊97年4月2日會議結論，原判決援引上開期日之現場會勘、會議結論而認由此查得原建物已不存在之事實，自與卷證資料不符。2.復依訴願卷附被上訴人於98年8月26日訴願答辯書所述、原處分卷附補償費發放清冊及土地登記簿謄本所示○○○區○○街於78年辦理徵收作業，並於89年興闢徵收地上物，徵收後殘餘土地（○○○區○○段59地號）其地上建築物鐵骨架石棉瓦構造178.25平方公尺（門牌○○○區○○街69號），雖經發放補償費，並未完全拆除，殘餘部分磚牆及鐵件，再由原補償費受領人即訴外人王福進申請門面整修，嗣該殘餘基地由上訴人於91年11月間向訴外人王福進購買而取得所有權。而上訴人主張：91年11月間同時向訴外人王福進購買殘餘基地內原建物即門○○○區○○街69號之1房屋，為舊有建物二層樓房，嗣於95年間向鶯歌區公所申請本件增建為三層樓房，經核發系爭建照，其為增建而非新建，系爭建照誤載為「新建」，應得為更正，非得撤銷系爭建照等語。則上訴人申請核發系爭建照時，所稱原建物，其門○○○區○○街69號之1，與發放補償費所拆除建物之門牌69號已有不同，究是否為當時因徵收而未完全拆除之殘餘部分？系爭建照核發前之前承辦人曾多次至現場會勘，經上訴人提出會勘紀錄及照片在卷，鶯歌區公所亦曾於96年11月28日列席新北市政府訴願審議委員會陳述意見表示，當時核發執照時原建物尚有部分建築物存在，何以不足採認原建物尚有部分建築物存在，此項事實涉及原建物是否為興闢公共設施拆除剩餘建築基地內之合法且存在之建築物，而得依上開辦法第2條規定申請核發改建、增建之建造執照，原審未詳予調查審認，遽爾採取被上訴人之主張，認本件就地整建客體已滅失，自有未洽。又原判決既認本件原建物已不存在，就地整建客體已滅失，繼之認系爭建物係於領得執照後將原建物全部拆除重行建築，而屬新建，即原判決認領得執照後尚有原建物存在，前後論述亦有矛盾。再原補償費受領人即訴外人王福進是否就其剩餘建築物有逾期未申請整建情事，亦涉及上訴人取得本件原建物若屬剩餘建築物時，是否亦屬逾期未申請整建，而應依當時有效之臺灣省拆除合法建築物賸餘部分就地整建辦法第8條或第8條之1規定處理。倘若上訴人申請系爭建照時之原建物，確為興闢公共設施拆除剩餘建築基地內合法且存在之剩餘部分，及其取得原建物屬依法尚未逾期申請整建（增建或改建）者，其95年間申請時本得就增建或改建事項申請建造執照，而究竟上訴人當時之申請書件，其真意係申請增建、改建抑或新建，亦攸關本件被上訴人撤銷系爭建照是否合法，暨系爭建物是否依法不得補辦建造執照手續之實質違建而應予拆除。

（四）綜上所述，原判決未就本院上開所指各疑點予以調查釐清，並有如上所述不適用法規、認定事實未依證據、判決不備理由及理由矛盾之違法，並此違法將影響判決結果。故上訴人指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由；又本件事實尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異