最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1138號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1138號

上訴人

玉豐糧食股份有限公司

代表人

翁石貴

訴訟代理人

謝裕 律師

被上訴人

金門縣物資處

代表人

許明鴻

訴訟代理人

李志澄 律師

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國99年4月13日臺北高等行政法院98年度訴字第2603號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人於民國98年5月間，受訴外人即委託人金門酒廠實業股份有限公司委託代辦「98年穀殼496萬8千公斤」之採購案（下稱系爭採購案），並公告系爭採購案之金門縣政府暨所屬機關學校及公營事業機構採購投標須知（下稱系爭採購案投標須知）。上訴人繳納押標金新臺幣（下同）150萬元參與投標。於被上訴人開標室開標時，計有上訴人及訴外人翁陳素惠獨資經營之合成碾米工廠（下稱合成碾米工廠）以及五王糧食股份有限公司（代表人翁重鈞）（下稱五王公司）參與投標，上訴人之代表人翁石貴兼代理五王公司出席開標（合成碾米工廠另委任訴外人林木松參與開標），被上訴人於開標前審標時發現合成碾米工廠及五王公司之「投標標價清單」僅於「本項總價」欄填載為26,380,000元及26,328,600元，但是「單價」欄空白未填寫，依據「投標標價清單」之規定，認定合成碾米工廠及五王公司之投標為無效，又該二參與投標之廠商均較上訴人之投標金額27,224,640元為低，致僅餘上訴人符合招標文件規定，且上訴人之代表人翁石貴並代理五王公司出席開標，以及代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金等情，被上訴人認定上訴人已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之行為，作成98年6月25日物一字第0980002809號函復上訴人依投標須知五十二、（八）規定，沒收所繳納之押標金，上訴人不服，於98年7月7日以「陳情書」向被上訴人提出異議，經被上訴人以98年7月10日物一字第0980003046號駁回上訴人之異議（下稱原處分），上訴人仍不服，提起申訴及行政訴訟，均遭駁回，上訴人復不服，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：系爭採購案係以公開招標方式，任何廠商可透過網路參與無法「圍標」，且於開標時僅有3家廠商參與投標，非上訴人可事先得知或預知，而五王公司或合成碾米工廠未填寫單價，上訴人並不知情。而系爭採購案係總價決標，且為一定數量、單一項目之採購，其他2家廠商漏未填寫單價金額之行為，不影響採購公平之情事，投標標價清單列為無效標條件，無必要與不當，其致僅上訴人符合招標文件規定而流標，此不應逕認上訴人有影響採購公正之違反法令行為，被上訴人據推測上訴人有勾結該2家廠商為影響採購公正之違反法令行為，顯係事後不當臆測，不僅有違經驗法則與禁止恣意原則，亦有違行政程序法第8條所定信賴保護原則與同法第5條「行政行為之內容應明確」之規定。其次，系爭採購案之投標須知，並無禁止參與投標廠商委任他人代理申請退還押標金事宜或委任他人代理出席開標之規定，畢竟代理人與委任人間分屬不同權利主體，並不能逕為認定係同一人。現系爭採購案其他2廠商因上訴人代表人翁石貴個人係受其他廠商委任代理出席開標或代理申請退還押標金，其僅係代理申請，並非將所退還押標金歸為上訴人代表人所有或上訴人所有。求為判決將被上訴人98年6月25日物一字第0980002809號函、原處分及行政院公共工程委員會98年9月25日訴0000000號採購申訴審議判斷均撤銷，並命被上訴人退還系爭採購案押標金150萬元。

三、被上訴人則以：本件投標標價清單第4條已明文規定「投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價」，否則依第5條規定視為無效標，而合成碾米工廠及五王公司之投標金額雖較上訴人之投標金額為低，卻因未於投標標價清單填寫單價而成為無效標，致僅餘上訴人符合招標文件規定，已有足以影響採購公正之違反法令行為。且上訴人之代表人翁石貴代表五王公司出席開標，又代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金，尤已符合政府採購法第50條第1項第5款、第7款之規定。上訴人主張未填寫單價及代理出席開標及領取退還押標金，並不影響本件採購之公開、公平云云，顯無可採。又本件上訴人與合成碾米工廠、五王公司之投標文件內容有重大異常關聯，被上訴人依法不予發還押標金，並無違誤。另原處分所引用之行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函，係表示上訴人此等投標行為，業經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，符合政府採購法第31條第2項第8款規定，非表明上訴人等之押標金係同一銀行同一戶頭開出且為連號。上訴人雖主張本件投標案，任何廠商可透過網路參與，無法「圍標」，而認其等投標並無不法云云，惟查，政府採購法第50條第1項第5款、第7款係規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」「其他影響採購公正之違反法令行為」，即只要投標廠商間有此等行為，主管機關即認定具有影響採購公正之違反法令行為，並不以其他廠商可否參與投標或上訴人等有無「圍標」為要件，上訴人主張其未「圍標」，即認其等行為不影響採購公正云云，實無可採。甚且合成碾米工廠亦有代表人出席開標，卻仍由上訴人代理領取退還之押標金，此與上訴人所主張金門、嘉義距離甚遠、「舉手之勞」顯不相符，尤不合常情。故行政院公共工程委員會認不同廠商間之押標金由同一人申請退還，不同廠商間由同一廠商代表出席開標，構成政府採購法第50條第1項第5款、第7款之規定，實符法律規範之意旨，被上訴人依此而不予發還押標金，並無違誤等語，資為抗辯。求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人受委託人金門酒廠實業股份有限公司委託代辦系爭採購案，上訴人繳納押標金150萬元參與投標，被上訴人於開標時，計有上訴人及訴外人合成碾米工廠、五王公司參與投標，上訴人之代表人翁石貴兼代理五王公司出席開標（合成碾米工廠另委任訴外人林木松參與開標），被上訴人於開標前審標時發現合成碾米工廠及五王公司之「投標標價清單」僅於「本項總價」欄填載為26,380,000元及26,328,600元，但是「單價」欄空白未填寫，不符「投標標價清單四」規定，而依「投標標價清單五」之規定，認定合成碾米工廠及五王公司之投標為無效之情。查「投標標價清單」為投標廠商自書，其上所載之條件，自有其拘束力，是合成碾米工廠及五王公司之「投標標價清單」未於「單價」欄填寫，為被上訴人視為無效標，依法有據；惟依「系爭採購案投標須知八十一、決標」之規定，上訴人雖因有合成碾米工廠及五王公司視為無效之合格廠商陪與投標，上訴人仍有取得決標之機會，故被上訴人以合成碾米工廠及五王公司均較上訴人之投標金額為低，致僅餘上訴人符合招標文件規定，且上訴人之代表人翁石貴並代理五王公司出席開標，以及代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金等情，被上訴人認定上訴人已符合政府採購法第50條第1項第5款、第7款之行為，不予決標，以原處分不予發還系爭押標金（原處分用「沒收」押標金，意思相同，惟與法律規定不同），認事用法，揆之首開說明，均為適法。對於招標文件規定有異議者，依政府採購法第74條、第75條第1項第1款規定，其救濟方式及期間，是以系爭採購案「投標標價清單」為招標文件，其上列有無效標條件，上訴人如有不服，自應於政府採購法第75條第1項第1款規定期限內提出異議，上訴人未依法提出異議，而於原審法院審理始提出此理由，顯於法不合。又系爭採購案為財物之買受，依契約自由原則，系爭採購案「投標標價清單」之規定，未違反法律規定或公序良俗，自有其拘束力。從而，上訴人以其他2家廠商漏未填寫單價金額之行為，不影響採購公平之情事，質疑投標標價清單列為無效標條件，無必要與不當云云，顯係上訴人片面之見解，委無可採。而上訴人認為上述理由導致僅上訴人符合招標文件規定而流標云云，然而系爭採購案是被上訴人根據政府採購法第48條第1項第2款、第50條第1項第7款等，不予決標，有金門縣物資處開標/議/決標/流標/廢標紀錄可稽，故上訴人此部分之主張，亦係其片面之見解，亦無可取。至於上訴人另主張其與合成碾米工廠及五王公司均是各自參與採購，被上訴人據推測上訴人有勾結該2家廠商為影響採購公正之違反法令行為，顯係事後不當臆測云云。被上訴人認為上訴人、合成碾米工廠、五王公司之投標行為，其中合成碾米工廠及五王公司之投標金額較上訴人之投標金額為低，卻因未於投標標價清單填寫單價而成為無效標，致僅餘上訴人符合招標文件規定，且上訴人之代表人翁石貴並代表五王公司出席開標，又代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金，已符合政府採購法第50條第1項第5款、第7款之規定。且與行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函文說明二相符，即符合政府採購法第31條第2項第8款規定，被上訴人不予發還押標金，即無違誤等語。此見解業經原審法院認定在前，上訴人此部分之主張，顯係為取回押標金所為之不實之詞，難予採信。至於上訴人又主張本件投標案，任何廠商可透過網路參與，無法「圍標」，其投標並無不法云云，此與上訴人所主張金門、嘉義距離甚遠、「舉手之勞」顯不相符外，本案之爭執點不在「圍標」，以及上訴人以系爭採購案預算金額與決標底價如何，說明其未意圖圍標等主張，均與系爭採購案不予發還押標金之理由無關，此部分之主張，同無可採，至於上訴人請原審法院調閱各廠商報價，及市面價格如何，亦無必要。綜上所述，上訴人主張各節，均無可採，原處分不予發還系爭押標金於法並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合。從而，上訴人依據行政訴訟法第4條第1項規定，求為判決被上訴人98年6月25日物一字第0980002809號函、原處分及行政院公共工程委員會98年9月25日訴0000000號採購申訴審議判斷均撤銷部分，為無理由，應予駁回。而上訴人另依行政訴訟法第8條第1項前段規定，求為判決被上訴人應退還系爭採購案押標金150萬元部分，失所依據等由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴人上訴意旨略謂：（一）上訴人之押標金係由上訴人向彰化商業銀行購買其本行支票繳納並由上訴人自行申請退還押標金暨由上訴人之代表人領取押標金之情事，殊無由他人繳納或委由他人領取押標金之行為，是上訴人顯無行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號函所稱「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」之情事。又上訴人之投標標價清單係依據被上訴人之規定填寫，並無疏未填寫單價數額，亦無「資格、規格或價格文件未附或不符規定」之情形，上訴人顯無行政院公共工程委員會95年7月25日工程企字第09500256920號函所稱「資格、價格文件不符規定」之情事。另上訴人參與系爭採購案之投標，係由上訴人之代表人出席開標、決標程序，並無委由其他廠商人員出席開標、決標程序，是上訴人亦無行政院公共工程委員會97年2月14日工程企字第09700060673號函所稱「不同投標廠商參與投標，卻由同一廠商人員代表出席開標…等會議」之情事。原判決未究明上訴人究有何違反法令行為，逕依行政院公共工程委員會函釋認為被上訴人之原處分並無違誤，顯有適用政府採購法第31條第2項第8款規定不當之違背法令。（二）原判決就系爭採購案被上訴人之主管機關為何？系爭採購案具體個案業經主管機關認定廠商有何種行為違背哪些法令且有影響採購公正之證據、事實為何？皆未於原判決中有所論斷及記明。又原判決將翁陳素惠、五王公司申請退還後委由翁石貴代為領取押標金支票之情事，為何等同於押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還，並未於判決中記明其得心證之證據結果及理由。再者，上揭行政院公共工程委員會函釋僅表明機關得依政府採購法第50條規定即「不予投標廠商開標或投標」之情形處理而已，該函釋如何得直接適用於同法第31條第2項第8款規定而作為機關沒收廠商所繳押標金之依據，原判決未於判決中敘明其判斷之理由，顯有判決不備理由。另行政院公共工程委員會95年7月25日工程企字第09500256920號及97年2月14日工程企字第09700060673號函，係針對政府採購法第48條第1項第2款及第50條第1項第7款之「機關不予開標決標之情形」及「機關不予投標廠商開標或投標之情形」，依職權為函釋，並無機關即得依政府採購法第31條第2項第8款規定沒收廠商押標金之情事。又原判決認上訴人所繳押標金應為被上訴人沒收，其理由及法律依據為何，皆未於判決中敘明，亦有理由不備之情事。其次，行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函與本件其他2家廠商疏未於標價清單上填寫單價數額及委由他人領取押標金之情形完全不同，原判決卻予以援引，亦未敘明其適用之依據及理由，顯有判決不備理由。再者，原判決就上訴人與其他2家廠商如何意圖影響決標價格而為協議不為價格競爭之情形及依何證據憑為判斷事實真偽暨與應證事實之關聯如何，皆未記明於判決，亦有判決不備理由。另本件原判決以系爭採購案僅上訴人、五王公司及翁陳素惠3家廠商參與投標，即將五王公司及翁陳素惠疏未於標價清單上填寫單價數額致造成無效標而流標情事，判斷係上訴人與該2家廠商意圖協議製造假性價格競爭之結果，因而認定被上訴人沒收上訴人押標金之行政處分並無違誤，實有違經驗論理法則等語。

六、本院查：

㈠、按「（第1項）機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；……（第3項）押標金、保證金及其他擔保之種類、額度及繳納、退還、終止方式，由主管機關定之。」「（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……（第8款）八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「（第1項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……（第5款）五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。……。（第7款）七、其他影響採購公正之違反法令行為。……」政府採購法第30條第1項前段第3項、第31條第2項第8款、第50條第1項第5、7款定有明文。「（第1項）本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。」「主管機關掌理下列有關政府採購事項︰……（第2款）二、政府採購法令之研訂、修正及解釋。」同法第9條第1項、第10條第2款亦有明文。上述政府採購法主管機關行政院公共工程委員會依據政府採購法第30條第3項訂定之押標金保證金暨其他擔保作業辦法第12條第1項但書「（投標廠商或採購案有下列情形之一者，相關廠商所繳納之押標金應予發還。）但依招標文件規定不予發還者，不在此限。」第14條第2項前段「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還。」其內容並未逾越母法之範圍，不違反政府採購法對於押標金使用管制之立法目的，與憲法第23條法律保留原則無違，行政機關自得適用於管轄之行政行為。系爭採購案投標須知五十二、（八）規定「五十二、廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：（無押標金者不適用）……（八）、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」除與政府採購法第31條第2項第8款規定相符外，亦有押標金保證金暨其他擔保作業辦法第12條第1項但書、第14條第2項前段規定依據。又行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函釋：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」係依上政府採購法第9條第1項、第10條第2款規定，行政院公共工程委員會身為政府採購法主管機關所為政府採購法令之解釋，將政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，認定屬於政府採購法第31條第2項第8款規定之有影響採購公正之違反法令行為。而政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，當然致生影響採購之公平。上述之函釋認為此情形有影響採購公正之違反法令行為，核符法律授權目的及範圍，自得予以適用。

㈡、本件關於系爭採購案計有上訴人、合成碾米工廠及五王公司參與投標，上訴人之代表人翁石貴兼代理五王公司出席開標（合成碾米工廠另委任訴外人林木松參與開標），被上訴人於開標前審標時發現合成碾米工廠及五王公司之「投標標價清單」僅於「本項總價」欄填載為26,380,000元及26,328,600元，但是「單價」欄空白未填寫，依據「投標標價清單」上記載之規定，認定合成碾米工廠及五王公司之投標為無效，又該二參與投標之廠商均較上訴人之投標金額27,224,640元為低，致僅餘上訴人符合招標文件規定，且上訴人之代表人翁石貴並代理五王公司出席開標，以及代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金，被上訴人認定上訴人已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之行為，不予決定，以原處分不予發還系爭押標金，係屬適法等情，業據原審說明其得心證之理由(原判決事實及理由五參見)，經核其認事用法並無違經驗或論理法則，亦無判決不適用法規或適用不當之違背法令之情形。

㈢、上訴人主張其無押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還原處分就不予發還系爭押標金記載為「沒收」押標金，用語雖與法律規定不同，但實質意思相同，亦據原審敘明，並說明其理由(原判決事實及理由五㈢參見)，經核尚無不合。上訴人指原判決認上訴人所繳押標金應為被上訴人沒收，未於判決敘明理由及法律依據為何，皆未於判決中敘明，亦有理由不備之情事，非為可採。原判決已說明行政院公共工程委員會為政府採購法之主管機關，且依行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函釋：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」係依上政府採購法第9條第1項、第10條第2款規定，行政院公共工程委員會身為政府採購法主管機關所為政府採購法令之解釋，將政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，認定屬於政府採購法第31條第2項第8款規定之有影響採購公正之違反法令行為。而政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，當然致生影響採購之公平。上述之函釋認為此情形有影響採購公正之違反法令行為，核符法律授權目的及範圍，自得予以適用，且原審業已認定上訴人、合成碾米工廠、五王公司之投標行為，其中合成碾米工廠及五王公司之投標金額為2,638萬元及2,632萬8,600元，較上訴人之投標金額2,722萬4,640元為低，卻因未於投標標價清單填寫單價而成為無效標，致僅餘上訴人符合招標文件規定，且上訴人之代表人翁石貴並代表五王公司出席開標，又代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金，已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之規定，且與行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函文說明二相符，即符合政府採購法第31條第2項第8款規定，被上訴人不予發還押標金，即無違誤等情明確(原判決事實及理由五㈢、㈣參見)。上訴人指原判決就系爭採購案被上訴人之主管機關為何？系爭採購案具體個案業經主管機關認定廠商有何種行為違背哪些法令且有影響採購公正之證據、事實為何？皆未於原判決中有所論斷及記明部分，顯係就原審已論斷者，泛指未論斷或理由不備，自非可採。至於上訴人前開其餘對原審判決之指摘，經核無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或就原審已為論斷者，再予爭執，泛指其未論斷或理由不備。而證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，尚不能謂為原判決有違背法令之情形。法律歧異見解之主張，亦不能據為主張原判決違背法令之論據。原審縱有就上訴人所指未予論述之處，惟並不影響原審依上開得心證事證所作結論之判斷，仍不能指原審有判決不備理由之違法。

㈣、從而原審以被上訴人以合成碾米工廠及五王公司均較上訴人之投標金額27,224,640元為低，致僅餘上訴人符合招標文件規定，且上訴人之代表人翁石貴並代理五王公司出席開標，以及代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金等情，被上訴人認定上訴人已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之行為，以原處分不予發還系爭押標金於法並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合，而駁回上訴人原審之訴。依上說明，應屬合法。原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異