臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　99年3月30日辯論終結

原告

玉豐糧食股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）住

被告

乙○○○○○

代表人

丙○○（處長）

訴訟代理人

李志澄 律師

複代理人

林國明 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年9月25日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

程序事項：按訴狀送達後，經被告同意，或行政法院認為適當者，原告得將原訴變更或追加他訴，行政訴訟法第111條第1項定有明文。查原告於民國（下同）98年12月15日提起撤銷訴訟，而於99年3月30日辯論期日追加「請被告退還『98年穀殼496萬8千公斤」之採購案押標金新台幣（下同）150萬元」，經被告同意，且與本案被告不予發還押標金之行政處分攸關，依據行政訴訟法第8條第2項前段規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。」本院認為該追加為適當，應准予追加。

事實概要：被告於98年5月間，受訴外人即委託人金門酒廠實業股份有限公司委託代辦「98年穀殼496萬8千公斤」之採購案（下稱系爭採購案），並公告系爭採購案之金門縣政府暨所屬機關學校及公營事業機構採購投標須知（下稱系爭採購案投標須知）。原告繳納押標金150萬元參與投標。被告於98年5月26日11時於被告開標室開標，計有原告及訴外人翁陳素惠獨資經營之合成碾米工廠（下稱合成碾米工廠）以及五王糧食股份有限公司（代表人翁重鈞）（下稱五王公司）參與投標，原告之代表人甲○○兼代理五王公司出席開標（合成碾米工廠另委任訴外人林木松參與開標），被告於開標前審標時發現合成碾米工廠及五王公司之「投標標價清單」僅於「本項總價」欄填載為26,380,000元及26,328,600元，但是「單價」欄空白未填寫，依據「投標標價清單」上記載：「本清單應依下列規定填寫：……四、本清單所列各項目之單價及本項總價欄位，不論數量多寡，除小計、合計及總計之單價欄位外，投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價。五、未依上開規定填寫者，視為無效標。」之規定，認定合成碾米工廠及五王公司之投標為無效，又該二參與投標之廠商均較原告之投標金額27,224,640元為低，致僅餘原告符合招標文件規定，且原告之代表人甲○○並代理五王公司出席開標，以及代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金等情，被告認定原告已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之行為，作成98年6月25日物一字第0980002809號函予原告：「……，經查有政府採購法第50條第1項第5款：不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，爰依投標須知五

十二、（八）經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，沒收所繳納之押標金，……」原告不服，於98年7月7日以「陳情書」向被告提出異議，經被告以98年7月10日物一字第0980003046號函復原告「……說明：……五、……貴公司涉嫌違反政府採購法，爰依行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號解釋函及依投標須知52項第8款規定沒收押標金。……」駁回原告之異議（下稱原處分），原告仍不服，提起申訴，遭行政院公共工程委員會98年9月25日訴0000000號採購申訴審議判斷書申訴駁回，遂向本院提起行政訴訟。

本件原告主張：

㈠原告並無勾結其他2家廠商為影響採購公正之違反法令行為，被告沒收原告所繳納押標金，顯為違法之行政處分：

⒈系爭採購案係採公開招標方式，任何廠商更可透過網路參與投標，況且農產品市場係一完全競爭之市場，產品差異性極微，全國可參與投標之廠商甚夥，系爭採購案開標時僅有3家廠商參與投標，非原告可事先得知或預知。且五王公司或合成工廠未填寫單價，原告不知情，與原告無涉，豈因此2家沒寫單價就認定原告與彼等有異常關聯呢？業界以往參加政府採購案投標，均只填寫總價而已，一般人習於慣例行事，而本次在投標須知中亦未明訂，而只是在標價清單中以較小字體加註，是否為招標文件設計瑕疵，原告無意評論。被告以系爭採購案僅3家廠商競標且有2家廠商價格文件不符規定被視為無效標，即據為推測原告有勾結該2家廠商為影響採購公正之違反法令行為，顯係事後不當臆測。

⒉系爭採購案係以「總價決標」及「總價較低者得標」作為決標之標準，若原告有勾結該2家廠商圍標而意圖使原告得標情事，則原告只要指示或要求另2家廠商將單價金額及總價金額填寫高於原告所投標之總價金額即可達到目的，殊不可能讓該2家廠商以漏填單價金額而被視為無效標造成流標之方式為之，此方式非惟無法使原告達成得標之目的，反而造成流標而無謂浪費時間、精神。被告以另2家廠商因未填寫單價金額致僅原告1家符合招標文件規定為由，遽爾認定原告有勾結該2家廠商為影響採購公正之違反法令行為，此亦違經驗法則。

⒊一定數量單一項目之農產品採購案，其於總價決標之情形下，一般甚少於招標須知規定必須填寫單價金額，尤不會規定漏填單價金額者即視為無效標，蓋單價金額由「總價÷數量」即可輕易推算得知，且未填單價金額亦不會造成決標困難或影響採購公平之情事，從往昔原告所參與一定數量單一項目農產品之採購案，在總價決標情形下，大抵只要填寫總價即可，被告於系爭採購案之招標須知中規定漏未填寫單價金額者即成無效標，此種規定並無必要且有不當。系爭採購案係總價決標，且為一定數量、單一項目之採購，其他2家廠商可能因循往昔投標僅填寫總價之習慣，於未詳悉投標須知之各項規定下致疏失漏未寫單價金額，此應不能遽為認定原告係勾結其他2家廠商為影響採購公正之違反法令行為。

㈡原告代表人甲○○個人受其他廠商委任代理出席開標或代理申請退還押標金，亦不能認為原告有政府採購法第50條第1項第5款及第7款之情事：

⒈系爭採購案之投標須知，並無禁止參與投標廠商委任他人代理申請退還押標金事宜或委任他人代理出席開標之規定。而代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力，民法第103條第1項明文，代理人與委任人間仍屬不同權利主體，並不能逕為認定係同一人。若被告於招標文件中明白規定，禁止參與投標廠商委任他人代理申請退還押標金事宜或委任他人代理出席開標，原告絕不致明知故犯，甘冒押標金被沒收之風險。及至開標當日，合成碾米工廠的友人林木松臨時代表前往，出席開標，但也不懂採購法規各種規定；另外投標須知等文件更未說明雖已填具委託書，如當場若有人出席開標時，仍可由出席人員當場申領返還押標金，不受先前已填具委託書拘束。投標廠商不懂主動爭取，一直以為已在寄出標單時既已填過委託書即不可再變動。若被告見合成碾米工廠已有代表人出席開標，而能適時善意提醒可由代表人去申領退押標金則紛爭不致發生。系爭採購案其他2廠商因前述原因而由原告代表人代申請退還押標金，僅係代理申請，並非將所退還押標金歸為原告代表人所有或原告所有。

⒉被告位於福建省金門縣之離島，與其他2家廠商之地址距離遙遠，且無直接通達之交通路線，往返之間甚費時間及金錢，故其他2家廠商就申請退還押標金事宜，委任甲○○代理申請退還，此等情事殊不能遽認係押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還而依政府採購法第50條第1項第5款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」為處理。

⒊原告雖與五王公司、合成碾米工廠同由父祖創業經營，但傳承至下一代，兄弟早已分家立業各自努力，財務更是各自獨立，並無互相隸屬關係。3家廠商的組織型態不同，組成的股東不同，更有義美食品股份有限公司參與五王公司。此次參加投標，亦係各自依經營條件計算成本各自投標。原告絕非陪標，亦無邀約無投標意願者投標，更未向他人借牌使用。系爭採購案為單項財物總價決標，既得人工投標又得電子投標且訂有底價，任何有意願者均得參與投標，自由競爭，事前無法預知哪些廠家投標而加以阻止，使其不為投標以影響採購之公正性，而原告亦無邀約不具投標意願之任何廠商陪標，使其恰達3家之動機與必要，因為縱使在投標時邀約達3家之門檻去投標也無作用，因為系爭採購案係完全競爭市場生產者極眾，又採公開招標，潛在競爭的投標者極眾（如九十九年二月二十五日九十九年度第二次（992）民間輸入食米（糙米）關稅配額數量表之例即有高達96家參加投標），任何人均無法去運作、協議其他廠商退出、不參加投標。但被告卻於事後擬制，以其他相關2家廠商因循舊慣、未填單價發生無效標及委託原告代表人代申請退還押標金，而主觀擬制係事前溝通圍標，推定為重大異常關聯。

⒋代理本為法之所許，行政院公共工程委員會之相關函釋亦僅係行政機關內部間之規定，並未公告使人民詳悉而知所避免，被告亦未於招標須知中將上開規定充分揭露，禁止委由一同參與投標廠商人員代理出席開標或領取押標金。故若廠商確有投標之真意，並無刻意造成不合格標而影響採購公正之違反法令行為時，而行政機關徒以廠商委託一同參與投標廠商人員順途領取押標金時，即需負擔被沒收鉅額押標金之權利損害，此非但不公平，亦有違行政程序法第8條所定信賴保護原則。碾米加工業為一完全競爭市場，任何廠商均是市場價格的追隨者，原告無聯合其他廠商共為不法利得之圖，被告卻純以推測之詞沒收押標金，嚴重違反禁止恣意原則，致侵害人民財產權益，且招標時招標文件上更未充分揭露足以影響投標廠商押標金被沒收之重要規定，此顯與行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」之規定及信賴保護原則違背等情。

㈢系爭採購案係以公開招標方式，符合資格廠商皆可參與，而且此次係公開採購案，任何廠商更可以透過網路參與，所以任何廠商絕無能耐強迫或阻止其他廠商參加或退出，無法運作「圍標」。

⒈原告公司自成立以來幾十年間，參加政府各項採購案件或標售案件，從參加投標到完全履行合約的過程，從無違法、違規的不良紀錄，是一家正派經營且紮根殷實的廠商。參加各種採購均是本於自身經營條件、對存貨供需的變化與價格的波動所累積的多年的市場經驗，從無邀約或阻止其他廠商參加。

⒉原告認各參加投標的投標廠商，在事後（投標後）代為參加開標、代為申請退還押標金，既不是「投標前」的決定投標金額，當然也不能改變開標結果，「標單寄出」的這個時間點的前後是一個的區隔，事後（投標後）代為參加開標、代為申請退還押標金與（事前）投標前代為填寫投標標單金額者，二者截然不同，因此難道僅僅單純代為參加開標、代為申請退還押標金，即可認定有違公平公正、有異常關聯嗎？

㈣依系爭採購案（即第一次招標）預算金額為35,769,600元，是公開的資料，未決標底價未公開。至系爭採購案辦理第2次決標底價為33,285,600元，折合為預算之93%。原告雖未再參加投標，但從側面得知決標金額約為2千7百萬元左右，亦只為預算金額的75%左右，而與底價金額相差6百萬元以上。不論是第1次或第2次招標，原告若是意圖在圍標，則應是連絡其他廠商，或教唆其他廠商提高標售價格，使標售價格接近底價，而非廠商之間互相競價，降低被告之招標成本，請本院調閱各廠商報價，及市面價格如何，即可知原告所報投標價格合理。

㈤依據行政訴訟法第4條第1項、第8條第1項前段規定，聲明求為判決：

⒈被告98年6月25日物一字第0980002809號函、原處分及行政院公共工程委員會98年9月25日訴0000000號採購申訴審議判斷均撤銷。

⒉請被告退還系爭採購案押標金150萬元。

⒊訴訟費用由被告負擔。被告則以：

㈠查「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。……七、其他影響採購公正之違反法令行為。」政府採購法第50條第1項第5、7款定有明文。又「機關辦理採購，有3家以上合格廠商投標，開標後有2家以上廠商有下列情形之一，致僅餘一家廠商符合招標文件規定者，得依政府採購法第48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』處理：……三、資格、規格或價格文件未附或不符合規定。……五、其他疑似刻意造成不合格標之情形。」「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：……二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。」「機關辦理採購，不同投標廠商參與投標，卻由同一廠商之人員代表出席開標、評審、評選、決標等會議，屬政府採購法第50條第1項第7款規定情形。」行政院公共工程委員會95年7月25日工程企字第09500256920號、91年11月27日工程企字第09100516820號、97年2月14日工程企字第09700060673號分別函釋在案。本件投標標價清單第4條已明文規定「投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價」，否則依第5條規定視為無效標，而合成碾米工廠及五王公司之投標金額為2638萬元及2632萬8600元，較原告之投標金額2722萬4640元為低，卻因未於投標標價清單填寫單價而成為無效標，致僅餘原告符合招標文件規定，已有足以影響採購公正之違反法令行為。且原告之代表人甲○○並代表五王公司出席開標，又代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金，尤已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之規定。原告主張未填寫單價及代理出席開標及領取退還押標金，並不影響本件採購之公開、公平云云，顯無可採。

㈡次查「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第31條第2項第8款定有明文。本件投標須知第52條第8款亦有相同規定。又「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函釋在案。本件原告與合成碾米工廠、五王公司之投標文件內容有重大異常關聯，已如上述，故被告依法不予發還押標金，並無違誤。

㈢依政府採購法第31條第2項第8款規定，即廠商之行為，經主管機關認定影響採購公正者，始得不發還押標金。而原告、合成碾米工廠、五王公司之投標行為，其中合成碾米工廠及五王公司之投標金額為2638萬元及2632萬8600元，較原告之投標金額2722萬4640元為低，卻因未於投標標價清單填寫單價而成為無效標，致僅餘原告符合招標文件規定，且原告之代表人甲○○並代表五王公司出席開標，又代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金，已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之規定。而行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函文，說明二表明：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還。」亦即行政院公共工程委員會認廠商具有政府採購法第50條第1項第5款之情形，即符合政府採購法第31條第2項第8款規定。而原告、合成碾米工廠、五王公司之投標行為，已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之規定，已如上述，此等行為依上開函釋，主管機關已認定有影響採購公正之違反法令行為者，則被告不予發還押標金，即無違誤。又原處分所引用之行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函文，係表示原告此等投標行為，業經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，符合政府採購法第31條第2項第8款規定，非表明原告等之押標金係同一銀行同一戶頭開出且為連號，併此陳明。

㈣原告雖主張本件投標案，任何廠商可透過網路參與，無法「圍標」，而認其等投標並無不法云云，惟查，原告、合成碾米工廠、五王公司之投標行為，符合政府採購法第50條第1項第5、7款之規定，已如上述，且該二款係規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」「其他影響採購公正之違反法令行為」，即只要投標廠商間有此等行為，主管機關即認定具有影響採購公正之違反法令行為，並不以其他廠商可否參與投標或原告等有無「圍標」為要件，原告主張其未「圍標」，即認其等行為不影響採購公正云云，實無可採！甚且合成碾米工廠亦有代表人出席開標，卻仍由原告代理領取退還之押標金，此與原告所主張金門、嘉義距離甚遠、「舉手之勞」顯不相符，尤不合常情。故行政院公共工程委員會認不同廠商間之押標金由同一人申請退還，不同廠商間由同一廠商代表出席開標，構成政府採購法第50條第1項第5、7款之規定，實符法律規範之意旨，被告依此而不予發還押標金，並無違誤。

㈤聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。本院關於攻擊或防禦方法及法律上之意見

㈠按「（第1項）機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；……（第3項）押標金、保證金及其他擔保之種類、額度及繳納、退還、終止方式，由主管機關定之。」「（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……（第8款）八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「（第1項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……（第5款）五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。……。（第7款）七、其他影響採購公正之違反法令行為。……」政府採購法第30條第1項前段第3項、第31條第2項第8款、第50條第1項第5、7款定有明文。又「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」「政府機關、公立學校、公營事業(以下簡稱機關)辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「（第1項）機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」「（第1項）本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。」「主管機關掌理下列有關政府採購事項︰……（第2款）二、政府採購法令之研訂、修正及解釋。」同法第1條、第2條、第3條、第6條第1項、第9條第1項、第10條第2款亦有明文。上述政府採購法主管機關行政院公共工程委員會依據政府採購法第30條第3項所訂定之押標金保證金暨其他擔保作業辦法即在第1條規定揭示「本辦法依政府採購法(以下簡稱本法)第三十條第三項規定訂定之」法源為法規命令，同辦法第12條第1項但書「（投標廠商或採購案有下列情形之一者，相關廠商所繳納之押標金應予發還。）但依招標文件規定不予發還者，不在此限。」第14條第2項前段「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還。」其內容並未逾越母法之範圍，不違反政府採購法對於押標金使用管制之立法目的，非限制人民依法行使押標金返還權利，與憲法第23條法律保留原則無違，行政機關自得適用於管轄之行政行為。職是，系爭採購案投標須知第52條第8款規定「五十二、廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：（無押標金者不適用）……（八）、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」除與政府採購法第31條第2項第8款規定一致外，亦有押標金保證金暨其他擔保作業辦法第12條第1項但書、第14條第2項前段規定依據，當無違法疑義。復關於行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函釋：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」係依上政府採購法第9條第1項第10條第2款規定，行政院公共工程委員會身為政府採購法主管機關所為政府採購法令之解釋，將政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，認定屬於政府採購法第31條第2項第8款規定之有影響採購公正之違反法令行為，查政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，當然致生採購之公平，因此，上述之函釋認為此情形有影響採購公正之違反法令行為，乃行政主管機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，實踐具體個案正義，核與政府採購法第31條第2項第8款規定之立法目的無違。行政機關據以行政，符合依法行政法則，本院自予尊重。同理，政府採購法第50條第1項第7款規定「其他影響採購公正之違反法令行為」，亦屬政府採購法第31條第2項第8款規定之有影響採購公正之違反法令行為。而行政院公共工程委員會95年7月25日工程企字第09500256920號、91年11月27日工程企字第09100516820號、97年2月14日工程企字第09700060673號：「機關辦理採購，有3家以上合格廠商投標，開標後有2家以上廠商有下列情形之一，致僅餘一家廠商符合招標文件規定者，得依政府採購法第48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』處理：……三、資格、規格或價格文件未附或不符合規定。……五、其他疑似刻意造成不合格標之情形。」「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第五十條第一項第五款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：……二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。」「機關辦理採購，不同投標廠商參與投標，卻由同一廠商之人員代表出席開標、評審、評選、決標等會議，屬政府採購法第50條第1項第7款規定情形。」等函釋，亦是行政院公共工程委員會為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，實踐具體個案正義，上揭函釋意旨，核與政府採購法第50條第1項第7款規定之立法目的無違，併予敘明。

㈡前開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭，且有原處分書、投標標價清單、廠商簽到表、退還押標金申請單、九十九年度第二次（992）民間輸入食米（糙米）關稅配額數量表（全部申請家數）、992期廠商輸入食米（糙米）配額核配結果總表（99/02/25）、系爭採購案投標須知、原告、合成碾米工廠、五王公司投標繳納押標金支票3份、乙○○○○○開標/議價/決標/流標/廢標紀錄、98年5月8日中文公開招標公告資料、金門酒廠實業股份有限公司「98年穀殼496萬8千公斤」招標文件一覽表、廠商請求釋疑須知、電子領投標補充規定、金門酒廠實業股份有限公司購置定製財物（含勞務）投標須知補充說明書（以上附本院卷及原處分卷）等影本附卷可稽，為可確認之事實。

㈢被告受委託人金門酒廠實業股份有限公司委託代辦系爭採購案，原告繳納押標金150萬元參與投標，被告於98年5月26日11時開標，計有原告及訴外人合成碾米工廠、五王公司參與投標，原告之代表人甲○○兼代理五王公司出席開標（合成碾米工廠另委任訴外人林木松參與開標），被告於開標前審標時發現合成碾米工廠及五王公司之「投標標價清單」僅於「本項總價」欄填載為26,380,000元及26,328,600元，但是「單價」欄空白未填寫，不符「投標標價清單四」規定：「本清單所列各項目之單價及本項總價欄位，不論數量多寡，除小計、合計及總計之單價欄位外，投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價」而依「投標標價清單五」規定：「未依上開規定填寫者，視為無效標」，因認定合成碾米工廠及五王公司之投標為無效之情。查「投標標價清單」為投標廠商自書，其上所載之條件，自有其拘束力，其條件成就，當發生所定之效力，是合成碾米工廠及五王公司之「投標標價清單」未於「單價」欄填寫，為被告視為無效標，依法有據；惟「系爭採購案投標須知八十一、決標」規定：「（一）……（二）合於招標文件規定之投標廠商僅有一家或僅邀請一家廠商議價，其標價超過底價，經洽該廠商減價，其減價次數不得逾三次。廠商書面表示減至底價，或照底價再減若干數額者，應予接受，並決標予該廠商。」足見原告雖因有合成碾米工廠及五王公司視為無效之合格廠商陪與投標，原告仍有取得決標之機會，因此，被告以合成碾米工廠及五王公司均較原告之投標金額27,224,640元為低，致僅餘原告符合招標文件規定，且原告之代表人甲○○並代理五王公司出席開標，以及代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金等情，被告認定原告已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之行為，不予決標，以原處分不予發還系爭押標金（原處分用「沒收」押標金，意思相同，惟與法律規定不同），認事用法，揆之首開說明，均為適法。

㈣關於原告主張：系爭採購案為一定數量單一項目農產品採購案，其他2家廠商漏未填寫單價金額之行為，不影響採購公平之情事，投標標價清單列為無效標條件，無必要與不當，其致僅原告符合招標文件規定而流標，此不應逕認原告有影響採購公正之違反法令行為，被告據推測原告有勾結該2家廠商為影響採購公正之違反法令行為，顯係事後不當臆測，有違經驗法則與禁止恣意原則，亦有違行政程序法第8條所定信賴保護原則與同第5條「行政行為之內容應明確」等情云云。惟查，對於招標文件規定有異議者，政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」第75條第1項第1款規定：「（第1項）廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定(以下合稱法令)，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：（第1款）一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計。但不得少於十日。……」其救濟方式及其間，是以系爭採購案「投標標價清單」為招標文件，其上列有無效標條件，原告如有不服，自應於政府採購法第75條第1項第1款規定期限內提出異議，原告未依法提出異議，而於本院審理始提出此理由，顯於法不合。又系爭採購案為財物之買受，買賣之條件，依契約自由原則，系爭採購案「投標標價清單」記載：「本清單應依下列規定填寫：……四、本清單所列各項目之單價及本項總價欄位，不論數量多寡，除小計、合計及總計之單價欄位外，投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價。五、未依上開規定填寫者，視為無效標。」之規定，未違反法律規定或公序良俗，自有其拘束力。從而，原告以其他2家廠商漏未填寫單價金額之行為，不影響採購公平之情事，質疑投標標價清單列為無效標條件，無必要與不當云云，顯係原告片面之見解，委無可採。而原告認為上述理由導致僅原告符合招標文件規定而流標云云，然而系爭採購案是被告根據政府採購法第48條第1項第2款「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」、第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」等，不予決標，有「乙○○○○○開標/議/決標/流標/廢標記錄（見審標結果及決標過程欄）可稽，故原告此部分之主張，亦係其片面之見解，亦無可取。至於原告另主張其與合成碾米工廠及五王公司均是各自參與採購，被告據推測原告有勾結該2家廠商為影響採購公正之違反法令行為，顯係事後不當臆測云云。關於此點，被告抗辯，原告、合成碾米工廠、五王公司之投標行為，其中合成碾米工廠及五王公司之投標金額為2638萬元及2632萬8600元，較原告之投標金額2722萬4640元為低，卻因未於投標標價清單填寫單價而成為無效標，致僅餘原告符合招標文件規定，且原告之代表人甲○○並代表五王公司出席開標，又代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金，已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之規定。且與行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函文說明二相符，即符合政府採購法第31條第2項第8款規定，被告不予發還押標金，即無違誤等語。此見解業經本院認定在前，不再贅述，原告此部分之主張，顯係為取回押標金所為之不實之詞，難予採信。至於原告又主張本件投標案，任何廠商可透過網路參與，無法「圍標」，其投標並無不法云云，此與原告所主張金門、嘉義距離甚遠、「舉手之勞」顯不相符外，本案之爭執點不在「圍標」，以及原告以系爭採購案預算金額與決標底價如何，說明其未意圖圍標等主張，均與系爭採購案不予發還押標金之理由無關，此部分之主張，同無可採，至於原告請本院調閱各廠商報價，及市面價格如何，亦無必要。

綜上所述，原告主張各節，均無可採。被告以合成碾米工廠及五王公司均較原告之投標金額27,224,640元為低，致僅餘原告符合招標文件規定，且原告之代表人甲○○並代理五王公司出席開標，以及代理合成碾米工廠、五王公司領取退還之押標金等情，被告認定原告已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之行為，以原處分不予發還系爭押標金於法並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合。從而，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定，求為判決：被告98年6月25日物一字第0980002809號函、原處分及行政院公共工程委員會98年9月25日訴0000000號採購申訴審議判斷均撤銷部分，為無理由，應予駁回。而原告另依行政訴訟法第8條第1項前段規定，求為判決被告應退還系爭採購案押標金150萬元部分，失所依據，應併予駁回。

本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭審 判 長 法 官　王立杰