最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第41號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第41號

上訴人

林邱和勤

被上訴人

內政部

代表人

江宜樺

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國100年7月12日高雄高等行政法院100年度訴字第7號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣臺南縣仁德鄉公所（改制後為臺南市仁德區公所，下稱仁德鄉公所）辦理臺南交流道○○區○○○道路工程，需用臺南縣仁德鄉（改制後為臺南市仁德區，下稱仁德鄉○○○段526地號等195筆土地（下稱系爭土地），面積2.491059公頃，乃檢附徵收土地計畫書圖等相關資料，由臺南縣政府（改制後為臺南市政府，下稱改制前臺南縣政府）報經被上訴人以98年10月15日台內地字第0980188662號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，改制前臺南縣政府於98年11月16日以府地用字第0980276268號公告，同日以府地用字第0980276268E號函通知各所有權人。原審原告謝金雄、謝林金枝、林月桂、馬國清（下稱原審原告等4人）及上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，上訴人提起本件上訴。

二、原審原告等4人及上訴人起訴主張︰土地徵收應受土地徵收條例第3條及司法院釋字第409號解釋所揭示之公益原則、必要性原則與比例原則之拘束。本件徵收案之27號東西向道路並非以改善仁德交流道回堵及壅塞問題之公益目的而開闢，且25米寬之道路規劃超過實際交通量需求，況實際上只有27號南北向道路有必要性、急迫性的需求，東西向道路並無爭取特別預算的理由，本件徵收顯違反比例原則。又土地徵收條例第10條第2項但書雖規定，需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，已舉辦公聽會或說明會者，不須另行辦理公聽會或說明會，但須以公聽會或說明會在徵收前合理時限內所為者，方合法理。蓋都市計畫法第26條規定都市計畫擬定機關應每5年通盤檢討一次，是倘於申請徵收前5年因都市計畫或通盤檢討後編定公共設施用地，曾於都市計畫公開展覽期間舉行公聽會或說明會，則依法應於計畫書表明實施進度及經費，5年為1期（都市計畫法第15條第1項第9款規定參照）。查本件係變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案計畫道路，該都市計畫通盤檢討雖於92年2月11日舉行公開說明會，並於92年8月12日發布實施，然該次通盤檢討及徵詢意見距離98年度本件徵收已超過5年，依臺北高等行政法院91年度訴字第1642號判決、本院94年度判字第1709號判決意旨，不得替代徵收前應為之公聽會或說明會，而不得認本件徵收已舉辦公聽會，本件實有未依法舉辦公聽會或說明會之違誤。又依土地徵收條例第11條之規定，需用土地人應先與所有權人協議價購或以其他方式取得。本件徵收外觀上雖已舉辦協調會，卻與法規意旨不符，亦未提出協議價購之其他方式，而有違本院94年度判字第1709號判決意旨。且仁德鄉公所提出之徵收土地計畫書其徵收範圍為28號道路路口至德洋路，比奉准興辦事業計畫範圍多100多公尺，申請徵收範圍與奉准興辦事業計畫範圍不符。況本件徵收不具必要性及急迫性，內政部營建署竟以特別預算興辦，因仁德鄉公所擴大徵收範圍導致經費不足，所編預算不足以使全部路段開通，與徵收計畫書所列之經費來源不符，自應撤銷本件徵收計畫云云。為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以︰本件臺南交流道○○區○○○道路係以整體路網需求規劃，並無區分東西向或南北向，所謂東西向或南北向路段，僅於爭取闢建經費或因不同時段施○○○區○○○道路規劃設計事項與徵收土地適法妥當與否，尚屬二事，而臺南交流道○○區○○○道路工程寬度為25公尺，核准徵收範圍與申請徵收範圍並無不符。又本件係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案計畫道路，業於92年2月11日在仁德鄉公所舉行公開說明會，並予公告，於92年8月12日發布實施。至都市計畫之通盤檢討作業，實務上或有不易每3年至5年通盤檢討一次，在未完成通盤檢討作業前，自仍以現行都市計畫辦理。是依土地徵收條例第10條第2項規定，仁德鄉公所得不再舉行公聽會，並無違誤。另仁德鄉公所業於98年8月28日與所有權人舉行協議價購會議，因協議不成，由該所擬具徵收計畫書經改制前臺南縣政府報請被上訴人核准，符合土地徵收條例第11條規定。而依該條規定，協議方式得以協議價購或其他方式擇一為之，並非係協議價購及其他方式同時為之。又改制前臺南縣政府工務處99年11月5日函文已說明本案已無應繳還補助款之情事，是本件徵收計畫所需經費並無不敷支應之情形云云，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權，對於人民之財產權發生嚴重影響，應受比例原則之限制，故土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，倘需用土地人於踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，已確實踐行該條所定協議之程序，尚未能達成協議之結論，自難謂與正當法律程序有違。查本件需用土地人仁德鄉公所申請徵收系爭土地前，通知各土地所有權人於98年8月28日在仁德鄉公所大禮堂召開協議會議，並通知應於該日提出陳述意見通知書，依98年度臺南交流道○○區○○○道路工程用地取得方式協議會議簽到及會議紀錄所載，足見仁德鄉公所業已辦理協議價購程序，原審原告林月桂、馬國清及上訴人（由代理人林俊廷出席）等所有權人亦到場參與協議會議，經所有權人詢問及陳述意見，因仁德鄉公所與原審原告林月桂、馬國清及上訴人等所有權人協議不成，由該所擬具徵收計畫書經改制前臺南縣政府報請被上訴人核准，則需用土地人已踐行上開程序，符合土地徵收條例第11條規定。又土地徵收條例第11條規定之協議方式，得以協議價購或其他方式擇一為之，並非係協議價購及其他方式同時為之。再者，仁德鄉公所於上開協議價購會議中已不同意原審原告林月桂、馬國清及上訴人等提高公告土地現值作為達成協議價購條件。另仁德鄉公所回覆訴外人陳忠勝、魏佳蓉、劉泳翎等之陳述意見，亦就因本件工程徵收致殘餘部分面積過小或形勢不完整致不能為相當之使用，及建築改良物之殘餘部分不能為相當使用之土地，部分土地所有權人得依土地徵收條例第8條規定於徵收公告之日起1年內，以書面申請一併徵收，就部分所有權人因本件徵收造成所餘土地變為狹窄畸零地問題，提出解決方案。足認本件已進行實質協議價購程序。原審原告等4人及上訴人執本院94年度判字第1709號判決主張，需用土地人未提出協議價購之其他方式，尚有違法，委無足採。㈡按土地徵收條例第10條第2項之立法理由略以，依都市計畫法劃設之公共設施用地，皆經過公開展覽、舉辦說明會等法定程序，並由各級都市計畫委員會審議通過，該公共設施用地辦理徵收時，應無需再舉辦公聽會，爰於第2項作除外規定。是都市計畫公開展覽時所舉辦之說明會（都市計畫法第19條參照），可代替土地徵收公聽會，此觀土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定亦明。本件系爭土地係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，都市計畫○○○區○○○○○○道路用地」，而該都市計畫第二次通盤檢討發布前已依都市計畫法第19條第1項規定，於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會。則系爭土地既已按都市計畫法舉辦公開展覽及說明會在案，本件報請徵收前，依土地徵收條例第10條第2項及同條例施行細則第11條第1項規定，免再舉行公聽會甚明。次按都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫（司法院釋字第513號解釋參照）。是對於土地徵收不服，固得提起行政救濟，惟就都市計畫之擬定、變更是否妥適，以及其後是否列入通盤檢討予以變更，係循都市計畫法處理之另一事件，與徵收之合法無關（本院82年度判字第2106號、87年度判字第1184號、第1515號判決參照）。則主管機關就都市計畫是否每5年通盤檢討一次，通盤檢討程序是否有瑕疵，即屬別一問題，一般人民並無請求行政機關應施行通盤檢討之權利，是行政機關是否另行通盤檢討，與本件徵收無涉。且原審原告等4人及上訴人據以主張之臺北高等行政法院91年度訴字第1642號判決及本院94年度判字第1709號判決，與本案事實未盡相同，係屬個案判決，並非判例，尚無法比附援引。㈢觀之仁德鄉公所擬具之徵收土地計畫書及改制前臺南縣政府擬具之變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）書，改制前臺南縣政府前已擬定「變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）」，嗣仁德鄉公所為辦理「98年度臺南交流道○○區○○○道路工程」，需用系爭土地，依改制前臺南縣政府99年11月24日府城都字第0990302191號函、改制前臺南縣政府工務處99年6月24日工土字第0990003443號函、改制前臺南縣政府工務處99年11月5日工土字第0990006119號函及內政部營建署99年10月20日營署道第099292198號函檢送99年度生活圈道路交通系統建設計畫審議協調小組第4次會議紀錄，足見被上訴人核准徵收系爭土地部分，係屬98年度臺南交流道○○區○○○道路工程，該道路延伸至仁德都市計畫內為θ-5-25M計畫道路，整段計畫道路係依循「臺南縣綜合發展計畫-鄉鎮市綱要發展計畫」有關仁德鄉未來發展綱要計畫之未來發展面臨課題、未來發展方向與構想之政策性指導，為強化仁德鄉內部南北向聯繫，故本件徵收土地之範圍，係25公尺計畫道路之交通事業所必需者；且本件臺南交流道○○區○○○道路工程，所新增27號道路中正路至德洋路段，原即為27號計畫道路範圍，延伸至德洋路後，可同時疏解中正路之交通，自與土地徵收條例第3條第2款之規定相符，尚無違反比例原則。又本件臺南交流道○○區○○○道路○○路寬25公尺、長度1,300公尺，依內政部營建署98年7月23日營署道字第0982914461號函意旨，本件用地經費為爭取時效，由99年度提前至98年度辦理，而新增27號道路中正路至德洋路段，因原即為27號道路範圍且延伸至德洋路後，依程序報於99年度第3次修正預算中調應用地費，工程費部分則納入100年度預算中辦理，亦無違誤等由，駁回原審原告等4人及上訴人原審之訴。

五、上訴意旨略謂：都市計畫公開展覽時所舉辦之說明會，固可認即為土地徵收條例第10條第2項但書所規定之已舉辦公聽會或說明會，惟按都市計畫法第26條規定，都市計畫擬定機關應每5年通盤檢討1次。另因都市計畫或通盤檢討後編定公共設施用地，曾於都市計畫公開展覽期間舉行公聽會或說明會，則依法應於計畫書表明實施進度及經費，5年為1期（都市計畫法第15條第1項第9款規定參照）。則取代土地徵收公聽會之都市計畫公聽會或說明會，應以申請徵收5年內所舉辦之公聽會或說明會為限，方符立法意旨。本院94年度判字第1709號判決，亦同此意旨。系爭土地係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，該都市計畫第二次通盤檢討於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會，而本件徵收係於98年8月28日召開用地取得協調會，顯逾5年期限，而與土地徵收條例第10條第2項但書規定有違。本件徵收不應視為已踐行公聽會程序。又土地徵收條例第11條既明定協議程序為土地徵收程序之一環，需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律規定「協議價購或其他方式取得」事業用地之最基本要求，不得徒以形式開會協議，而無實質之異議與內容，始與正當法律程序無違。上開條文即係徵收程序比例原則必要性之具體體現，而殊不得率以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式。然本件徵收案98年8月28日之協議價購固協議不成立，惟依該會議紀錄所載「以98年度公告現值加4成為補償地價」，而該土地徵收補償費即係土地徵收條例第30條規定之法定地價，顯見該次協議價購程序，並無買價，應與協議價購程序之精神有違，而屬違誤。且由改制前臺南縣政府工務處99年5月7日府工土字第0990075383號函可知，內政部營建署核定用地費為3.6億元，核定辦理路段為臺南交流道特定區27號道路（28號道路至中正路段），嗣經仁德鄉○○○○○○○道路至中正路段用地費為2.8億元，核定經費尚有剩餘8,000萬元，故增加辦理範圍由中正路延長至德洋路口。顯見仁德鄉公所提出之徵收計畫書之徵收範圍與被上訴人核定98年度之徵收範圍不符，明顯違法。再者，本案在預算充裕之情形下（3.6億元，比公告土地現值加4成高出2成3），卻以法定補償地價為之，徒增抗爭或爭訟成本。況本件用過時的都市計畫書（變更仁德（文賢）都市計畫（第二次通盤檢討）案）、未闢建完成的θ-5-25M計畫道路、已達完成年限卻無法完成闢建的都市計畫書（變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案），難謂該25公尺計畫道路之交通事業為必需。又100年10月15日臺南市政府市長信箱針對上訴人之檢舉，回復27號道路其中未徵收的2,000公尺，通行需求較低，顯見臺南市○○○○路段並無繼續開通的計畫。且與27號道路交叉的道路有中正路為20公尺寬，德洋路、德安路、民安路寬度都不足20公尺，中正路若為瓶頸，改善中正路或德洋路只需低於20公尺寬的道路。是以，27號道路長達1,000公尺，寬度25公尺，為超過實際需求之道路，欠缺必要性與適當性，本件徵收案之興辦違反行政程序法第7條比例原則之要求云云。

六、本院按：㈠「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」土地徵收條例第10條、都市計畫法第19條分別定有明文。由此可知依都市計畫法第19條規定所實行之公開展覽及說明會，具有就都市土地之使用計畫、目的用途作說明之功能，已可達成與申請土地徵收前舉行公聽會相同之目的，應可認係土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，需用土地人如已踐行此一程序者，於為徵收申請前，應無須再舉行公聽會或說明會。惟「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」都市計畫法第26條第1項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第12條、第39條分別定有明文，由此可知都市計畫主管機關至少於每5年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新之意見。則前述可認屬於土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，應解為以於最近一次通盤檢討期間內（至多為5年）所為者為限。否則，若都市計畫主管機關疏未依法於較近期間內為都市計畫通盤檢討之說明及意見徵詢，而以作成時間已久之都市計畫說明會、公聽會用以代替徵收前應為之說明會、公聽會，自與立法目的相違。土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定：「本條例第10條第2項但書所稱……；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：……二、依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。……」應作限縮解釋，於5年內依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，自不得代替徵收前應為之公聽會。需用土地人仍應依土地徵收條例第10條第2項前段規定，於徵收前舉行公聽會，始符合徵收程序。㈡經查，系爭土地係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，該都市計畫第二次通盤檢討於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會，而本件徵收係於98年8月28日召開用地取得協調會等情，為原審確定之事實，足見系爭土地之徵收距依都市計畫法舉辦之最近一次說明會，已逾5年期限，不合土地徵收條例第10條第2項但書規定，需用土地人仁德鄉公所原應依同條例第10條第2項前段規定，於徵收前舉行公聽會，惟並未為之，該徵收程序自有上該違誤。雖行政程序法第114條第1項第3款規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：……三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」亦即違反程序規定所為之行政處分除當然無效者外，並非當然違反而得予以撤銷。然觀諸卷內相關事證，並無需用土地人仁德鄉公所於事後有舉行公聽會，給予上訴人陳述意見，苟確係如此，則被上訴人所為之系爭土地之徵收，於法自有未合，訴願決定及原審判決未予糾正，亦有違誤。㈢然查，行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」查本件用地經費為爭取時效，由99年度提前至98年度辦理，而新增27號道路中正路至德洋路段，因原即為27號道路範圍且延伸至德洋路後，依程序報於99年度第3次修正預算中調應用地費，工程費部分則納入100年度預算中辦理等情，亦為原審所確定之事實，則上揭工程是否已開始施作，或已執行完畢而已開始使用，此關涉撤銷原處分於公益有無重大損害，而是否有情況判決適用之問題，雖被上訴人對此未為主張，然此為法院應依職權調查之事項，綜觀全案卷證及筆錄，未見原審法院有就此部分依職權為調查，並於判決理由中詳為說明，自有疏略。㈣綜上所述，上訴人據以指摘原判決此部分違誤，為有理由，惟因本件尚有上該事實仍待調查認定，而影響法律之適用，此部分事實既未經原審法院斟酌審認，本院尚難據卷內相關事證予以判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查後再為妥適之判決。又案件既經發回，原審法院自應依法命需用土地人仁德鄉公所參加訴訟，併予敘明。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異