最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第881號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第881號

上訴人

孫九仁

被上訴人

國防部總政治作戰局

代表人

王明我

上列當事人間災害救助事件，上訴人對於中華民國101年3月21日高雄高等行政法院100年度訴字第479號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人原係臺南市影劇三村眷舍（坐落於臺南市○○區○○路○○巷53號、55號，下稱系爭眷舍）之原眷戶，前因不配合改建，經國防部以民國99年12月21日國政眷服字第0990017669號書函註銷其系爭眷舍居住憑證及原眷戶資格。嗣上訴人於99年12月30日，以其系爭眷舍因失火燒毀，不得註銷其原眷戶資格，並請求給予系爭眷舍災害救助云云，向被上訴人陳情，經被上訴人以100年1月17日國政眷服字第1000000949號函（下稱原處分）覆上訴人，說明如不服註銷其系爭眷舍居住憑證及原眷戶資格，應向行政院提起訴願，及因其配住系爭眷舍身分業經註銷，相關救助服務事宜，已不適用國軍軍眷業務處理作業要點（由國防部93年5月14日修正，下稱作業要點）暨國軍軍眷業務處理作業注意事項（由國防部93年1月9日頒定，下稱注意事項）之規定，請逕向地方政府查詢申請救助等語。上訴人不服，茲就火災不予救助部分提起訴願，遭訴願決定不受理，提起行政訴訟，經原審法院以100年度訴字第479號判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人不服，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠訴願決定棄置原處分之主要部分，僅就附帶關心之指引「請逕向地方政府查詢申請救助事宜」作決定，其理由之不備，應類推適用行政訴訟法第243條第2項第6款規定。又上訴人系爭眷舍既已於99年12月19日燒毀，則國防部以99年12月21日國政眷服字第0990017669號函要註銷上訴人系爭眷舍時，系爭眷舍已燒毀，上訴人既已無舍，乃火災戶身分，收受該註銷函不適格，收受既不適格，故已於99年12月30日將該註銷之書函正本寄還國防部在卷。該被上訴人註銷上訴人系爭眷舍之書函，既未送達，不能生效。㈡被上訴人有違背誠實信用情事如下：1.上訴人選擇改建戶，是同意改建，交屋並未在同意的範圍，被上訴人混為一件事，但求交屋，掌控大量現金。上開所謂「上訴人選擇改建戶」，是指被上訴人90年在改建之臺南市影劇三村連續舉辦改建說明會，其中有一次是要原眷戶辦理法院認證，同意改建，被上訴人事先協調法院，在認證書上自行加入上開之選項，上訴人雖選擇購買建房，但在改建動工前之94年9月12日，已依國軍老舊眷村改建條例第21條規定，向被上訴人申請放棄改建戶，改領輔助購宅款搬遷。被上訴人以同年月29日勁勢字第0940015185號書函違法否准，循序為行政爭訟中，被上訴人對此知之甚詳，故意說成「．．．而上訴人選擇改建戶，但後來卻以不交屋，因為上訴人不願繳交20%房價，才會被我們註銷。」其陳述不實，違背誠實信用原則。2.國軍撤退來台，為使三軍將士無後顧之憂，始有制定軍眷業務處理之法規（即國軍軍眷業務處理辦法，於45年1月11日由國防部訂定發布，於91年12月30日由國防部廢止，下稱處理辦法），則38年至90年，長達52年間實行。是被上訴人所謂91年始制定作業要點，第2次陳述不實，再違誠實信用原則。3.被上訴人謂以前災害救助規定，大約92年、93年左右都已經廢止，因為被審計部糾正，這部分會再陳報。迄今已兩個月，上訴人既未收到其陳報之影本，閱卷也不在卷內，被上訴人第3次陳述不實，3度違背誠實信用原則。㈢系爭眷舍是由被上訴人管理，眷舍燒燬，應該如何賑濟應由被上訴人處理，依作業要點、注意事項、處理辦法，眷舍因颱風、地震、火災、水災，只要不能居住就要救濟，而且就算之後有修正，也沒有取消災害救助。依中央法規標準法規定，舊法如果有利，得不適用新法，舊法有規定災害救助。本件要請求被上訴人依據廢止前補償相關規定作成補償處分等語。求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分。2.對於上訴人99年12月30日依眷村發生火災相關規定之申請，被上訴人應作成新臺幣（下同）132萬元之補償處分。

三、被上訴人則以：㈠上訴人並未具體指明其依據作業要點及注意事項之何一規定提出請求，又何以上訴人可該當於該規定之構成要件，僅空泛指稱被上訴人依據作業要點及注意事項應給予救助，其主張顯已屬無據。㈡依作業要點參所定之救助服務，係以具「軍眷」身分之人，為得申請災害救助之對象，查上訴人並無符合前述作業要點第2點所定之任一種「軍眷」身分存在，故其非得申請災害救助之軍眷，而無作業要點之適用，被上訴人原處分之回覆內容，亦無違誤。㈢再者，上訴人雖曾獲配住陸軍臺南市影劇三村之國軍眷舍，但國防部因辦理國軍老舊眷村改建，業興建臺南市影劇三村改建基地新建住宅（已完工並辦理交屋進住事宜），以配售安置包含臺南市影劇三村在內之數眷村住戶，而對於原配住與眷戶之國軍老舊眷村眷舍，國防部亦早已對眷戶公告搬遷，上訴人未依國防部之公告期間搬遷，本已有未洽，豈能再以其未依規定繳還之眷舍遭受火災為由，申請應給予災害救助，其請求顯非適法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：兩造之爭點厥為：上訴人依眷舍發生火災相關規定向被上訴人申請，被上訴人應作成補償132萬元之處分，經被上訴人以上訴人之請求於法無據，以原處分否准，是否有理由？經查：㈠被上訴人原處分說明三所稱:「至於函稱所配眷舍於99年12月19日遭燒毀，請求賑濟乙節，因台端配住眷舍身分，業經本部註銷，相關救助服務事宜，已不適用國軍軍眷業務處理作業要點暨注意事項內規定，請逕向地方政府查詢申請救助為宜。」等語，已含有否准上訴人本件請求之意思，核其性質應屬行政處分，訴願機關認其屬觀念通知，非行政處分，尚有未洽，是本件應由原審法院實體審理。㈡又上訴人請求按處理辦法，對於其所受配住系爭眷舍遭受火災，應給予救助或賑濟云云。經查，上訴人未具體指明其係依據處理辦法之何一條規定提出請求，又何以上訴人可該當於該規定之構成要件，僅空泛指稱被上訴人應依據處理辦法給予救助，其主張顯屬無據。況按，行政程序法自90年1月1日實施後，因處理辦法係國防部依職權發布之法規命令，依該法第174條之1規定，於91年12月31日失效，國防部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，援依該法第159條規定，訂頒行政規則以利工作推展，遂另訂定作業要點。故基於上述理由，對於軍眷眷舍房地之管理及處理，國防部本於職權所發布之規定，在不違背一般法律原則下，本院自當援引為本件事實發生時之法規範依據。是上訴人系爭眷舍係於99年12月19日燒毀，自應適用國防部另定頒之作業要點及注意事項之規定，且上訴人亦非處理辦法第3條、第4條所規定之軍眷，自無從依處理辦法之規定，向被上訴人申請災害救助。則上訴人主張應依已廢止之處理辦法認定，自屬無理由，不足採據。次按上開作業要點第3點可知，作業要點所定之救助服務，係以具「軍眷」身分之人，為得申請災害救助之對象，故依同作業要點第2點，復依注意事項第1點之規定，其係依作業要點之規定而訂定，然查，上訴人並無符合前述作業要點所規定之任一種「軍眷」身分存在，自亦無從依作業要點及注意事項之規定，向被上訴人申請災害救助。揆諸上述說明，上訴人既無從依處理辦法、作業要點及注意事項之規定，向被上訴人申請災害救助，則其向被上訴人提起本件課予義務訴訟，尚屬無理由，應予駁回。㈢綜上所述，上訴人前揭主張，均無理由，被上訴人原處分駁回上訴人本件之申請，訴願所為不受理決定，理由雖有未合，惟結論並無不同，上訴人仍執前詞，訴請撤銷，並求為判決被上訴人應作成132萬元之補償處分，均無理由，應予駁回，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴理由，再予論述如下：

㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。所謂「依法申請」，包括依據法律、命令（法規命令、行政規則）、地方自治法規（自治條例、自治規則）等所賦予人民之權利而提出申請。本件上訴人依眷舍發生火災相關規定向被上訴人申請作成補償之處分，經被上訴人以原處分否准，上訴人循序提起行政訴訟，於原審聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被上訴人對於上訴人99年12月30日依眷村發生火災相關規定之申請，應作成132萬元之補償處分；核其訴訟類型係上引行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟，合先敘明。

㈡次按「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」行政程序法第174之1條規定甚明。因處理辦法係國防部依職權發布之法規命令，依前揭行政程序法（自90年1月1日實施）第174之1條規定，至遲於91年12月31日失效（國防部於91年12月30日國防部鐸錮字第0910001734號令發布廢止）。國防部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，爰依該法第159條規定，於91年12月31日祥祉字第0910014428號令頒作業要點，以利工作推展。國防部並依該作業要點拾貳、一之規定：「本作業要點所訂事項之作業規定及書表格式，由國防部另以作業注意事項訂之。」訂定注意事項。

㈢上訴人雖主張系爭眷舍已於99年12月19日燒毀，國防部以99年12月21日國政眷服字第0990017669號函註銷上訴人系爭眷舍時，系爭眷舍已燒毀，是發生火災時，上訴人仍是原眷戶，尚未被註銷原眷戶權益，自得申請補償云云；但查，上訴人為本件補償之申請，被上訴人應否對之作成補償處分，端視上訴人有無請求被上訴人作成補償之依據，而與上訴人主張火災發生之時，是否仍具有原眷戶資格，並無必然關係。上訴人主張援引為請求依據之處理辦法，承前所述，依行政程序法第174之1條規定，早於91年12月31日失效；而上訴人主張系爭眷舍於99年12月19日燒毀，上訴人並於99年12月30日向被上訴人申請災害救助，請求作成補償之處分，上訴人之申請能否准許，自應以其申請時之法令有無應予補償之規定為斷，而非援引早已失效之處理辦法為據。又按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。其本文係宣示行政程序進行中，相關法規有變更時，原則上應適用處理程序終結時有效之新法規（從新原則）；但若舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止當事人所聲請之事項時，依該條但書之規定，則應適用舊法規（從優原則）；該條文所謂「處理程序」僅限於「行政程序進行中」（本院62年判字第507號判例參照）。本件並無「行政程序進行中」據以准許之法規有變更之情事，核無中央法規標準法第18條規定之適用。原判決據以論明處理辦法早已失效，並經被上訴人廢止，況且上訴人亦非該處理辦法（86年1月22日國防部(86)鐸錮字第620號令修正發布--參原審卷第183-184頁）第3條、第4條所規定之軍眷，自無從依處理辦法之規定，向被上訴人申請災害救助，上訴人主張應依已廢止失效之處理辦法認定，不足採據；又上開作業要點參（救助服務工作）可知，該作業要點所定之救助服務，係以具「軍眷」身分之人，為得申請災害救助之對象，上訴人並無符合前述作業要點（貳、二）所規定之任一種「軍眷」身分存在，自亦無從依作業要點及注意事項之規定，向被上訴人申請災害救助，上訴人既無從依處理辦法、作業要點及注意事項之規定，向被上訴人申請災害救助，則其向被上訴人提起本件課予義務訴訟，屬無理由，應予駁回，並敘明被上訴人原處分駁回上訴人本件之申請，訴願決定以非行政處分為由，所為不受理決定，理由雖有未合，惟結論並無不同等情，經核於法尚無違誤，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴意旨謂國防部關於軍眷業務所訂頒之行政規則，其於86年1月22日以前之行政規則規定之災害救助，大同小異，每一次修正均未廢除或禁止火災之申請賑濟，均有利於上訴人，上訴人選擇適用86年1月22日國防部(86)鐸錮字第620號令修正發布之「國軍軍眷業務處理辦法」之舊法規，其所規定之災害救助，比照辦理，於法有據，原判決竟不適用上開法規，而謂上訴人請求無理由而予駁回，違背論理法則，且有違中央法規標準法第18條後段及行政訴訟法第243條第1項及第2項第6款規定云云，容非可採。

㈣再按「（第1項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」、「（第1項）行政規則應下達下級機關或屬官。（第2項）行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」分別為行政程序法第159條、第160條所明定。又依同法第161條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」行政程序法第160條第1項、第161條所謂下達，係指下達下級機關或屬官而言；基於行政規則之內部法性質，一旦有效下達，即具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。至於上揭行政程序法第160條第2項所為同法第159條第2項第2款之行政規則，「應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之」之規定，乃因此類行政規則將間接拘束外部一般人民，為使一般人民得以知悉而為，其登載於政府公報發布之程序，具有公示意義，尚非行政規則之成立或生效要件，倘未踐行之，仍不影響其效力。上訴人於100年12月29日原審行準備程序時，固當庭提出法務部91年9月24日法律字第0910035506號函（附原審卷第125頁），主張國防部所頒訂有關火災救助之相關行政規則，未依行政程序法第160條第2項規定刊登於政府公報，無拘束力乙節；查上揭法務部91年9月24日法律字第0910035506號函，係載明：「……說明：二、……所提行政程序法第159條第2項第1款及第2款行政規則之區分標準乙節，簡言之，第1款之行政規則係屬內部秩序之規定，第2款則涉及行政行為。而第2款規定之解釋性規定及裁量基準，係因行政機關內部遵照之結果，將間接拘束外部一般人民，爰特別規定應在公報上登載以為發布（條文立法理由參照）。故行政規則如同時具有兩款情形者，自宜一併踐行上開發布程序，以保障人民權益。…」上揭法務部函示內容，旨在表明行政規則如同時具有兩款情形者，宜一併踐行刊登政府公報之發布程序，尚不得逕解為如未踐行該發布程序，即影響該行政規則之效力。況依前開說明，行政程序法第160條第2項所為同法第159條第2項第2款之行政規則，「應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之」之規定，具有公示意義，尚非行政規則之成立或生效要件。原判決就此雖未論及，惟尚不影響上訴人在原審之訴，應受駁回之結論，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。上訴意旨謂國防部所頒訂有關火災救助之相關行政規則，未依行政程序法第160條第2項規定刊登於政府公報，無拘束力，原判決逕行引用之，損害上訴人之訴訟權，作成無拘束力之判決，且未於理由項下記載攻擊或防禦方法之意見及法律上意見，原判決違背行政程序法第159條及第160條、行政訴訟法第243條第2項第6款及第208條第2項第9款，且違背誠實信用原則及論理法則，瑕疵明顯而重大，乃無效之判決，原判決既無拘束力，自應予廢棄云云；乃上訴人以其對法律上見解之歧異，指摘原判決違背法令，均非可採。末查，本院為法律審，原則上應以高等行政法院判決所確定之事實為判決基礎，行政訴訟法第254條第1項定有明文，故於高等行政法院判決後不得主張新事實或提出新證據方法而資為上訴之理由。又本件上訴程序，依行政訴訟法第253條規定，未行言詞辯論；上訴人謂當事人對於他造主張之事實於言詞辯論時不爭執，視同自認，被上訴人對於上訴人在上訴狀中主張之事實，未提出上訴答辯，且不爭執，已擬制自認云云；並非可採。

六、綜上所述，原判決維持原處分，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；其餘上訴人之主張，係其法律見解歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，尚難謂為原判決有違背法令之情形。上訴意旨，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異