最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第297號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第297號

上訴人

梁增鏡

訴訟代理人

林松虎 律師

訴訟代理人

吳淑芬 律師

訴訟代理人

洪順玉 律師

被上訴人

苗栗縣政府

代表人

劉政鴻

上列當事人間土地公告現值事件，上訴人對於中華民國100年11月3日臺中高等行政法院100年度訴字第58號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地（下稱竹科竹南基地）○○○區○○○○○○○區段徵收苗栗縣竹南鎮○○段○○○○段78-1地號及頭份鎮○○段1地號等852筆土地（面積合計124.61公頃），並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，報奉內政部98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准辦理區段徵收，被上訴人據以98年4月21日府地權字第0980063315號公告區段徵收補償（公告期間自98年5月4日至98年6月3日止），並以98年4月21日府地權字第0980065018號函通知各土地所有權人、土地改良物所有權人及他項權利人。上訴人於公告期間之98年5月28日向被上訴人提出異議，主張其所有坐落苗栗縣頭份鎮○○段73-1、161、162、164-1及171地號等5筆土地公告現值過低，案經被上訴人以98年7月13日府地價字第0980117126號函知上訴人：「二、查旨揭土地經頭份地政事務所查復：信義段161、164-1地號（按：第13地價區段，下稱系爭161地號土地、164-1地號土地，合稱系爭土地）：97年公告現值每平方公尺新臺幣（下同）920元。98年公告現值每平方公尺950元；同段171地號97年公告現值每平方公尺2,000元，98年公告現值每平方公尺2,100元；同段162地號97年公告現值每平方公尺2,800元，98年公告土地現值每平方公尺3,100元，屬合理地價。三、另台端98年5月28日竹科竹南基地○○○區區段徵收異議書所指信義段73-1地號查無此地號。」上訴人對上開查處結果不服，於98年7月27日提起復議，被上訴人乃提請98年9月8日苗栗縣政府地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）98年第2次評議委員會決議：「委員建議考量地價差異過大及區段間地價平衡，建議調整第13地價區段公告土地現值為每平方公尺1,300元。」被上訴人據以98年9月21日府地權字第0980162822號函（下稱原處分）知上訴人：「查台端旨揭地號土地現值偏低提請復議案，亦經98年9月8日本縣地價及標準地價評議委員會第2次評議會議決議，調整98年公告土地現值為每平方公尺1,300元。」上訴人復函詢被上訴人關於系爭土地公告現值偏低，被上訴人仍依地評會決議，以98年9月30日府地權字第0980167446號函復上訴人。上訴人對原處分及98年9月30日府地權字第0980167446號函不服，提起訴願，經內政部訴願決定：「關於原處分部分之訴願駁回。其餘部分之訴願不受理。」上訴人仍表不服，提起行政訴訟，請求訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人就系爭161地號土地、164-1地號土地之公告現值均調整為每平方公尺3,100元，經原審法院駁回其訴，上訴人不服，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠苗栗縣頭份地政事務所（下稱頭份地政所）並未以地籍圖製作區段地價圖，僅以簡報資料中之現場照片標示第1○○○區段○○○○○○區段之界限，違反地價調查估計規則第3條第4項之規定及誠實信用原則。㈡系爭161地號土地，為一斜長形帶狀土地，下段約4/5面積土地包圍於苗栗縣頭份鎮○○段162地號土地（下稱162地號土地）之周圍，與該地號土地同屬地況良好、地勢平坦之稻田區，此部分應與162地號土地同劃分為第26地價區段，即地價應為每平方公尺3,100元；其上段約1/5面積土地則屬龍鳳圳範圍，為山泉區，土地上尚有池塘及灌溉水道，提供系爭161地號土地、162地號土地及其附近稻田之灌溉水源，此部分雖未從事農業耕作，然其為提供灌溉水源之區域，故亦應等同於農作區域評定為第26地價區段。另由被上訴人製作之「苗栗縣竹科竹南基地○○○區區段徵收案補償費明細」內容觀之，其中就地上物補償明確記載系爭161地號土地有「養魚池挖土方（深度0-4公尺）」，體積為117立方公尺，顯見該地號土地之上段位置確有一池塘。又上訴人於87年5月20日曾就系爭161地號（重測前為蟠桃段山下小段182地號土地）田地與林地排水不良向苗栗縣農田水利會陳情，經其決議認定「該地屬於龍鳳排水溝山下支溝，位於竹南鎮頂埔大社區與山下社區間之排水」，並進而決議由被上訴人「層報上級撥款改善，以臻灌排兩用之實效」，足認系爭161地號土地上段確屬龍鳳溝之水流區域，被上訴人認該地號土地無灌溉排水設施，與事實有違。再者，系爭161地號土地若如無農業經濟實益，被上訴人、苗栗縣農田水利會、苗栗縣頭份鎮公所又豈會決議撥款改善該地號土地之排水設施，益徵系爭161地號土地確為稻田農作之區域。又該地號土地嗣雖因上方土地崩塌改種牧草等作物，亦屬為多元性農業種植之方式。復觀之「苗栗縣竹科竹南基地○○○區區段徵收案補償費明細」，亦見系爭161地號土地原為種植桑樹、香蕉、竹筍（竹風圍）等農作物，並無未種植農作之情。被上訴人就系爭161地號土地現值之評估，僅審酌前段不到1/5面積之屬龍鳳圳之坡地，即將該地號土地全部評定為第13地價區段，自屬違法。㈢系爭164-1地號土地位於162地號土地下方，兩地排水良好、地勢平坦，同屬稻田區，應劃分為相同之第26地價區段。而系爭164-1地號土地係從同段164地號土地分割出，不論地形、地質、農作物栽種皆屬相同，故系爭164-1地號土地亦應與164地號土地同劃歸於第26地價區段。是被上訴人就162、164地號土地皆評定為第26地價區段，反而將夾於兩者之間，且地質、農作、坡度皆屬稻田區之系爭164-1地號土地評定為山坡○○○區段○○○○○○區段，自有違誤。㈣地評會98年第2次評議委員會未予上訴人到場答辯之機會，且該次決議未說明系爭土地公告現值之評定依據及評定方式，自有處分未說明理由之違法。㈤上訴人於提出復議時已委託張志恆代書向頭份地政所申請區段地價圖，然被上訴人無法提供。於本案召開地價評議委員會時亦未見被上訴人提出系爭土地區段地價圖，上訴人數度為聲請，被上訴人始於99年12月15日訴願決定前發給，則被上訴人為本案地價評定時是否審酌區段地價圖尚非無疑，被上訴人就系爭土地現值評定之行政程序顯屬違法云云。

三、被上訴人則以：頭份地政所於98年度辦理地價區段範圍檢討劃分或修正時，依據地價調查估計規則第18條、第19條規定，並考量系爭土地位於苗栗縣頭份鎮與竹南鎮交界天然形成之陡峭山坡，東西綿延約4公里，南北寬約50公尺，此一區間將其同質性土地劃歸為第13地價區段。根據此一地價區段範圍，於96年9月至97年8月間調查蒐集區內土地買賣交易實例，並無有效之買賣及收益實例，故選取頭份鎮第164、224地價區段，作為基準地價，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區段之區段地價後，依平均地權條例第46條規定提送97年度地評會評定結果，區段地價為每平方公尺950元。嗣本案因區段徵收補償上訴人不服查處結果，依土地徵收條例第22條規定再次提報地評會98年第2次會議復議，決議調整該地價區段之區段地價為每平方公尺1,300元。又系爭土地使用分區為一般農業區農牧用地，地勢陡峭地面高低落差不一，現況為原始林木與雜草混生，並且未加以開發利用及種植農作，對外連絡多以崎嶇樹叢小徑為主，無灌溉排水設施，僅靠雨水及山溝泉施作。另查第26地價區段，地勢相對緩和，位於第1○○○區段○○○○○○段曾經辦竣農地重劃之優良平坦農田之間，早期依地勢開闢為梯田、山田等耕作形態，種植牧草、水稻等經濟作物，目前大部分土地仍繼續做農作使用。是依地形、地勢等自然條件，分別估定其區段地價，實屬合理。又上訴人主張系爭土地經改種植牧草，然經被上訴人委託亞興測量有限公司辦理查估作業，該公司至現場查估，並無上訴人所稱牧草等農作物。另上訴人於99年12月15日委託張志恆至頭份地政所申請系爭土地○○○區段○○○鄰○○區段圖，該所業收取規費後發給之。又上訴人所主張係早期耕作之情形，並非系爭土地徵收當時之景況，兩者不可同日而語。再者，有關地價之判斷，係由地價及標準地價評議委員會所作成，依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權共同作成之專業決定，應享有判斷餘地，應予尊重。依同規程第6條規定，被上訴人於98年9月8日召開98年度第2次地評會時，業通知異議人列席說明，並於說明後退席，故上訴人主張未給予答辯機會，與實際不符等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按劃分地價區段時，須斟酌當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、土地利用現況及其他影響地價因素，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段，此為地價調查估計規則第18條、第19條所明定。本件上訴人系爭土地位於頭份鎮與竹南鎮交界天然形成之陡峭山坡，東西延約4公里，坡地南北寬約50公尺，北側平坦之農地為曾經辦竣農地重劃之優良農田，即為大埔區段徵收區，南側平坦之農地即為頭份鎮○○段○○○段農地重劃區。被上訴人辦理98年度地價區段範圍檢討劃分或修正時，考量系爭坡地其地形地勢等自然條件相同，故將此同質性之坡地劃歸為第1○○○區段○○○○○○區段範圍，於96年9月至97年8月間調查蒐集區內土地買賣交易實例，並無有效之買賣及收益實例，故選取頭份鎮第164、224地價區段，作為基準地價，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價後，依平均地權條例第46條規定提送97年度地評會評定，98年度公告現值為每平方公尺950元，嗣經98年度第2次地評會復議，評議結果調整○○○區段○區段地價為每平方公尺1,300元。又同段159、161、163、164-1地號劃屬第13地價區段外，其餘地號土地均為坡地南側山下小段田地，劃屬第26地價區段，98年公告現值為每平方公尺3,100元。是公告土地現值之估計及評定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿其數額，而指為違法。

㈡按地價及標準地價評議委員會係依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定所組成，依同規程第6條規定，被上訴人於98年9月8日召開第2次地價及標準地價評議委員會時，通知異議人列席說明，並於說明後退席，故上訴人所訴未給予答辯機會云云，與實際不符。有關地價之判斷，係由該委員會所作成，其獨立行使職權共同作成之專業決定，應予尊重。依地價調查估計規則第18、19條規定，被上訴人之區段地價估計程序，於法並無不合。又上訴人自承於訴願決定前頭份地政所已發給區段地價圖，且上訴人係於99年12月15日始提出申請，其申請用途係購屋之用，頭份地政所亦於當日收件發給，上訴人指被上訴人就系爭土地現值評定程序未斟酌區段地價圖有違行政程序云云，並非可採。㈢由被上訴人所提出之苗栗縣竹科竹南基地○○○區區段徵收農林作業調查表及照片，系爭161地號土地之農林作物種類為桑樹、香蕉、及苦楝等作物，並非稻谷或牧草，照片上亦無溝渠，為竹林、雜木，並無田埂或水塘等，是被上訴人稱第13地價區段，地勢陡峭地面高低落差不一，原始雜草、林木混生，未加以開發利用，亦未種植農作，對外連絡多以崎嶇樹叢小徑為主，無灌溉排水設施，僅靠雨水、山溝泉施作，即非無據。而原審法院於100年6月8日至現場勘驗時，系爭164-1地號土地與同段164地號土地以鐵片圍牆相隔，164地號土地目前種植牧草，往北系爭164-1、161地號土地兩側約有數公尺高坡相鄰，現場已有被上訴人施作的擋土基樁埋設，地勢漸往北漸高轉東走，直到最東端土地與竹南鎮土地相接，北方為竹南鎮，南方為頭份鎮，現場並無溝渠或是池塘，地號地貌已經因被上訴人整地施工，與上訴人或被上訴人先前提出的照片均有差異。況上訴人就系爭161、164-1地號土地，重測及分割前為蟠桃段山下小段第183-1、182及183-8地號，地目均為「林」而非「田」地目，亦不否認，是上訴人主張被上訴人將系爭土地評定為第13地價區段於法未合等由，判決駁回上訴人原審之訴。

五、上訴意旨略謂：原審判決僅認定上訴人係於訴願決定前申請取得區段地價圖，然對於被上訴人究於何時繪製區段地價圖卻未為調查，則原審法院既非確定被上訴人究否於地評會召開前即已繪製區域地價圖，則地評會對於地價之評定自無法參酌地價區段草圖，顯無可能得以依地價調查評估規則規定之程序為地價之評定。原審判決既肯認地價評議需符合法定程序始為合法，然另方面於未能確定被上訴人究否有依法繪製區段地價圖之情形下，遽認被上訴人區段地價估計程序合法，自有判決理由不備、矛盾及違背法令之情。又被上訴人所製作之「苗栗縣竹科竹南基地○○○區區段徵收案補償費明細」，記載系爭161地號土地上有「養魚池挖土方」，而苗栗縣農田水利會亦曾決議由被上訴人層報上級撥款改善龍鳳排水溝，顯見系爭161地號土地上確有灌溉排水功能之水塘。原審判決對上訴人上開主張忽略無視，反認定該地號土地上並無溝渠、田埂或水塘等，亦未說明何以不採之理由，自有判決理由不備之違法。再被上訴人提出之「苗栗縣竹科竹南基地○○○區區段徵收農林作物調查表」記載系爭161地號土地上有桑樹、苦楝、竹林、香蕉等農作物，且因牧草非受補償之農作物，故未列載於上開調查表內，復經被上訴人自承。況被上訴人提出之現場照片亦可明確看出該土地上確有種植牧草，其亦自承該土地超過1/3面積係種植水稻，原審判決竟遽認系爭161地號土地並無種植水稻或牧草，顯有判決未依卷內證據之違誤。另依農業發展條例第11條第10款、第11款及農業發展條例施行細則第2條之規定，一般農業用之耕地包含地目為田、林之土地。早年之土地登記簿就系爭土地登記為林地，依上開法令規定，地目為林地之土地依法應為農業用地使用。且目前地目均不再區分林或田，統稱使用地類別為農牧用地，故系爭161地號土地目前土地登記簿地目已改為空白，使用地類別為農牧用地，足認該土地確屬適為農業使用之土地。再況，地價估計並非依土地地目之記載類別，而係依土地利用實況及交通位置等因素為考量，原審判決僅空泛指稱系爭土地地目係屬為「林」，然此究係代表何意義，未見原審判決說明，自有違誤。又原審判決對於上訴人所提出之田賦繳交通知單確可證明系爭土地早年確有種植水稻之情未為採納，復未說明不為採納之理由，亦有判決理由不備之違法。再者，系爭土地地勢平坦種植農作，卻列入性質完全不同之第13地價區段，原審判決僅認同第13地價區段之地形地貌，然未說明系爭土地是否確屬第13地價區段土地之地形地貌，亦有判決不備理由之違法。又原審判決指稱現場並無溝渠或是池塘，地號地貌已經因被上訴人整地施工，然既知「地號地貌已經因被上訴人整地施工」，何以仍為「現場並無溝渠或是池塘」，實有理由不備及理由矛盾云云。

六、本院按：㈠行政訴訟法第125條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。……。」是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明之能事，以符合行政訴訟法第125條規定之本旨。如未盡闡明義務，訴訟程序即構成重大瑕疵而有違誤。㈡土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，亦即異議、復議程序為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。（本院98年6月16日98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。從而，當事人如不服徵收補償價額，並經異議、復議程序後，仍不服提起行政救濟，自應以徵收補償價額之處分作為標的，如僅以公告土地現值作為標的，因不能達到訴訟之目的，行政法院應予以闡明，使其為正確之聲明，如未就此為闡明，應認尚未盡闡明之義務。㈢經查，上訴人於被上訴人以98年4月21日府地權字第0980063315號公告區段徵收補償（公告期間自98年5月4日至98年6月3日止），旋即於98年5月28日向被上訴人提出異議，主張其所有系爭土地公告現值過低，請求領回抵價地4成以上之面積，案經被上訴人以98年7月13日府地價字第0980117126號函復，上訴人不服，提起復議，經被上訴人提請98年9月8日苗栗縣政府地評會98年第2次評議委員會決議：「……，建議調整第13地價區段公告土地現值為每平方公尺1,300元。」被上訴人以原處分函知上訴人等情，為原審確定之事實，足見上訴人顯已依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之程序為之，自係不服被上訴人之徵收補償價額處分（即被上訴人98年4月21日府地權字第0980063315號公告），雖上訴人於提起訴願時，於訴願書載明係不服原處分及98年9月30日府地權字第0980167446號函，而未表明對被上訴人之補償處分不服，訴願決定亦僅就上訴人請求事項為決定，而未依職權就被上訴人之補償處分為審查，然參酌行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，……，或提起訴願逾三個月不為決定，……得向高等行政法院提起行政訴訟」之規定，於怠為訴願決定提起課予義務訴訟時，應有類推適用之餘地。則本件訴願決定雖就系爭土地之公告土地現值是否適法為決定，然未就被上訴人之補償處分為審查，就此部分而言，自屬怠為訴願決定，上訴人自得針對補償處分提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟。又查，原審法院於行準備程序時，訊問上訴人本件是對公告現值之訴訟或對徵收補償之訴訟，上訴人供稱係對徵收補償之訴訟等語（見原審卷第245頁），復於言詞辯論程序時，供稱：「原告起訴請求不論是聲請調高公告土地現值或請求提高系爭土地之補償地價，原告主張依平均地權條例第10條規定，徵收機關、需地機關依法徵收人民土地時，發放補償費的依據是公告土地現值，直接影響補償地價的多寡，被徵收人對補償價額不服，其本意同時也是對公告現值表示不服」等語（見原審卷第258頁），足見上訴人提起本件訴訟之真意係針對被上訴人之徵收補償處分，原審法院於準備程序及言詞辯論程序時既已闡明，並知悉上情，原應盡闡明義務，使上訴人為正確之聲明，詎竟未為之，自有疏漏。上訴人提起上訴，雖未就此予以指摘，然闡明權之行使為原審法院應盡之義務，原審法院既有上述程序之重大瑕疵，自應將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判，庶不致於影響上訴人對補償處分之救濟。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異